ECLI:NL:RBAMS:2026:5523

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 23/5061

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2026 in de zaak tussen

[eiseressen], uit [vestigingsplaats 1], eiseressen

(gemachtigden: mrs. C.J.A. Dekkers en E.C.M. ten Vergert),

de minister van Financiën, de minister

(gemachtigden: mr. drs. T.G.H. Spruyt en mr. T.P. Reijnaert).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde partij] uit [vestigingsplaats 2] ([derde partij])

(gemachtigden: mrs. J.M. Vreeken en A. van Schaik).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de behandeling van een verzoek van eiseressen om openbaarmaking van informatie over de exportkredietverzekeringsaanvraag van [bedrijf 1] ([bedrijf 1]) voor het ‘Mozambique LNG project’ (het project). Eiseressen hebben dit verzoek ingediend op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Eiseressen zijn het niet eens met het besluit van de minister om niet alle aangetroffen informatie openbaar te maken en openbaarmaking gedeeltelijk te weigeren. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.

Procesverloop

2. Eiseressen hebben het verzoek ingediend op 7 december 2020. Met het besluit van
6 september 2021 (het primaire besluit) heeft de minister het verzoek gedeeltelijk toegekend. Eiseressen hebben bezwaar ingediend tegen het primaire besluit. De minister heeft met drie deelbesluiten beslist op dit bezwaar. Deze beroepszaak ziet op het tweede deelbesluit van 7 juli 2023 (het bestreden besluit 1). Met dit bestreden besluit 1 heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.

2.1.

Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1.

De minister heeft naar aanleiding van het beroep op 29 januari 2026 een gewijzigd tweede deelbesluit op bezwaar genomen (het bestreden besluit 2). De minister heeft verder op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De minister heeft de documenten waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd vertrouwelijk aan de rechtbank overgelegd. Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), neemt alleen de rechtbank kennis van deze documenten.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseressen, de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van [derde partij]. Tevens waren namens eiseressen aanwezig [de persoon 1] en
[de persoon 2]. Namens [bedrijf 1] waren aanwezig [de persoon 3] en [de persoon 4].

2.4.

De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig behandeld met het beroep van eiseressen in de zaak AMS 25/4537 en het beroep van [bedrijf 2] in de zaak AMS 25/4955. Deze beroepen zijn gericht tegen het derde deelbesluit van 24 juni 2025. De rechtbank doet in die zaken afzonderlijk uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

Het verzoek

3. Eiseressen hebben met het verzoek gevraagd om openbaarmaking van informatie over de betrokkenheid van [bedrijf 1] bij het project. [bedrijf 1] heeft voor het project een exportkredietverzekeringsaanvraag ingediend, die door de minister is goedgekeurd. De minister draagt de eindverantwoordelijkheid voor de exportkredietverzekeringsactiviteiten van [bedrijf 1]. Het project ziet op het winnen van LNG in Mozambique, waar voor de kust op grote schaal aardgas is ontdekt. Meerdere partijen, waaronder [derde partij], willen deze gasvelden de komende jaren tot ontwikkeling brengen. Dat houdt in dat aardgas op zee wordt gewonnen en een LNG-terminal wordt gebouwd waar het aardgas gezuiverd, gekoeld en vloeibaar tot LNG gemaakt wordt om vervolgens te exporteren. Bij de financiering van het project zijn verschillende kredietverstrekkers betrokken, waaronder exportkredietagentschappen als [bedrijf 1]. Het project heeft langdurig stilgelegen vanwege de veiligheidssituatie in het gebied.

3.1.

Met het verzoek is gevraagd om openbaarmaking van alle documenten en andere bescheiden, notulen van overleggen, en correspondentie tussen het ministerie van Financiën, [bedrijf 1] en eventueel derde partijen over de beoordeling van dit project en over de besluitvorming over de verzekeringsaanvraag. Hieronder moet volgens eiseressen in ieder geval begrepen worden:

‘Alle documenten en andere bescheiden die horen bij de risico- en effectbeoordelingen van gevolgen van het project op milieu- en mensenrechten, inclusief overwegingen over maatschappelijke verantwoord ondernemen, opgesteld om dit project te beoordelen;
Alle adviezen van derde partijen omtrent (de investering in) het project, waaronder in ieder geval het advies van het IMF en de Wereldbank;
Het milieu- en sociaal actie plan (ESIAP) zoals afgesproken tussen [bedrijf 1] en [derde partij] en alle voorbereidende documenten die door [bedrijf 1] zijn opgesteld en overwogen met het oog op de ontwikkeling van dit actieplan, met inbegrip van risico- en effectbeoordelingen, raadpleging van de belanghebbenden en de eigen besluiten van [bedrijf 1] over mitigatie van sociale- en milieu gevolgen van het project;
Externe en interne (juridische) analyses die uitgevoerd zijn in het kader van de beoordeling en besluitvorming van de verzekeringsaanvraag;
Documenten en andere bescheiden omtrent het veiligheidsrisico van het project wegens het toenemend geweld in de regio en de risico's voor de bevolking;
Documenten en andere bescheiden die horen bij de financiële risicobeoordeling van de exportkredietverzekeringsaanvraag bij [bedrijf 1] in relatie tot het Mozambique LNG project.’

Omvang van het geschil

4. De rechtbank stelt vast dat de minister in het verweerschrift heeft erkend dat het bestreden besluit 1 fouten bevat ten aanzien van de op de inventarislijst opgenomen documenten en het beroep van eiseres gegrond verklaard moet worden. Met het bestreden besluit 2 heeft de minister dit gebrek willen herstellen. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. Ter zitting hebben eiseressen desgevraagd meegedeeld dat het beroep zich alleen nog richt tegen de (integrale) weigering van openbaarmaking van de documenten 1137902 en 885695 met het bestreden besluit 1 en de documenten 885670, 885682, 885694, 1203654, 1203801 en 1203749 met het bestreden besluit 2. De rechtbank bespreekt hieronder de beroepsgronden die eiseressen daartegen hebben aangevoerd.
Document 1137902Standpunten van partijen

5. Eiseressen voeren aan dat niet in alle weggelakte passages in dit document sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens. Dit begrip dient volgens vaste rechtspraak^[1]restrictief te worden uitgelegd. Er is slechts sprake van bedrijfs- en fabricagegegevens indien en voor zover uit de gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt. Deze toegepaste absolute weigeringsgrond is bedoeld om te voorkomen dat de bedrijfsgegevens die bedrijven met het oog op concurrentie geheim willen houden maar wel genoodzaakt zijn aan bestuursorganen te verstrekken, openbaar moeten worden gemaakt.

5.1.

In het geval van document 1137902 gaat het om een PowerPoint presentatie over ‘stakeholder engagement & social investment’ van het project. Daarin zijn volgens eiseressen ten onrechte weggelakt: namen van bepaalde ‘civil society organisations’ in Mozambique (p. 3 en 11), key achievements in stakeholder engagement implementation (p. 6), alle informatie over grievance management (p. 9), namen van bepaalde stakeholders, platforms en forums (p. 10), bepaalde positieve gevolgen van het ‘Better project’ (p. 14) en de naam van (wat lijkt op) een social investment project (p. 15). Eiseressen stellen dat ten aanzien van deze informatie niet goed valt in te zien dat sprake is van bedrijfs- en/of fabricagegegevens. De motivering in het bestreden besluit 1 ziet ook niet op deze informatie, want daarin worden alleen de volgende categorieën aan documenten genoemd: onderhandelingen van contracten, concrete bedragen van het project en resettlement, hoeveelheden (personeelsleden), welke aandelen partijen hebben in het project, budgetten en regres, en specifieke contractvoorwaarden. Het bestreden besluit is volgens eiseressen dan ook onvoldoende gemotiveerd.

5.2.

De minister heeft in het verweerschrift de weigering van deze passages nader toegelicht. De weggelakte informatie betreft enerzijds specifieke informatie over stakeholder management strategieën en zegt iets over welke partijen de belangrijkste lokale stakeholders zijn en hoe die door het project worden benaderd. Het gaat daarom om vertrouwelijke bedrijfsstrategieën, hetgeen geen openbare informatie is. Daarnaast gaat het om gedetailleerde informatie over de status van bepaalde processen, namelijk het herhuisvestingsproces en de status van sociale doelstellingen van het project, en om een kwantitatieve weergave van het (verloop van) klachtenprocedures. Ook dit betreft vertrouwelijke bedrijfsgegevens, die het project bij openbaarmaking daarvan schaden, aldus de minister.

5.3.

Op de zitting zijn eiseressen bij het standpunt gebleven dat de geweigerde passages niet aangemerkt kunnen worden als bedrijfs- en fabricagegegevens. Eiseressen hebben zich verder op het standpunt gesteld dat de geweigerde informatie milieu-informatie betreft als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet milieubeheer (Wm). De informatie ziet volgens eiseressen op de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens en de levensomstandigheden van de mens. Het project heeft namelijk invloed op het milieu en als mensen opnieuw gehuisvest moeten worden, tast dat hun levensomstandigheden aan. Nu sprake is van milieu-informatie, wordt het toetsingskader bij openbaarmaking van bedrijfs- en fabricagegegevens anders. Het gaat dan niet meer om een absolute, maar relatieve weigeringsgrond onder de Woo die de minister noopt tot een belangenafweging. Daarbij dient de minister ook te motiveren dat het belang van de bedrijfs- en fabricagegegevens bij openbaarmaking ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van de informatie niet tegen die schade opweegt.

5.4.

De minister heeft zich op de zitting vervolgens op het standpunt gesteld dat met de geweigerde informatie geen sprake is van milieu-informatie. De minister heeft toegelicht dat milieu-informatie weliswaar een ruim begrip betreft, maar dat het niet zo is dat alle informatie die enigszins verband houdt met het milieu als zodanig te kwalificeren is. Verder heeft de minister op de zitting aan de weigering de genoemde gegevens openbaar te maken subsidiair artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo ten grondslag gelegd. Het betreft vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens die met het ministerie gedeeld zijn. In de zienswijze heeft de betrokken derde-belanghebbende gesteld dat de passages iets zeggen over een betrokken bedrijf en gevoelige gegevens zijn. Het belang van die bedrijfs- en fabricagegegevens weegt dan zwaarder dan het belang van openbaarheid, aldus de minister.

Het oordeel van de rechtbank

5.5.

Tussen partijen is in geschil of de geweigerde informatie met betrekking tot het huisvestingsproces en de sociale doelstellingen van het project milieu-informatie betreft. Verder ligt ter beoordeling van de rechtbank voor of de geweigerde passages kunnen worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. De rechtbank stelt daarbij vast dat het eiseressen enkel te doen is om de kwalificatie van de geweigerde passages als bedrijfs- en fabricagegegevens. Eiseressen hebben immers niet betwist dat de informatie vertrouwelijk aan de overheid is medegedeeld, zoals vereist wanneer informatie wordt geweigerd op grond van de absolute weigeringsgrond uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woo. De minister heeft zich ter zitting, zoals gezegd, subsidiair beroepen op de relatieve weigeringsgrond, als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f, van de Woo.

5.6.

Na het volledige document in de raadkamer te hebben bekeken, komt de rechtbank tot het oordeel dat de minister de geweigerde passages terecht heeft aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens. Op pagina 3, 10 en 11 van het document gaat het om de namen van stakeholders en de benadering van die partijen voor het project. De informatie geeft daarmee inzicht in de partijen die bij het project betrokken zijn. Ook op pagina 14 gaat het om de namen van stakeholders die naar aanleiding van het project actie hebben ondernomen en op pagina 15 om een sociaal project. De weggelakte informatie op pagina 6 van het document geeft vervolgens inzicht in de strategische keuzes die in het kader van het project zijn gemaakt. Op pagina 9 is informatie weggelakt die ziet op de behandeling van klachten naar aanleiding van het project, dat naar het oordeel van de rechtbank inzicht geeft in de bedrijfsprocessen in het kader van het project.

5.7.

De rechtbank oordeelt wel dat de minister pas met het verweerschrift en het betoog op zitting voldoende gemotiveerd heeft dat de geweigerde informatie bedrijfs- en fabricagegegevens betreft. Ook heeft de minister pas op zitting, subsidiair, een beroep gedaan op de relatieve weigeringsgrond^[2]en een kenbare belangenafweging gemaakt. Eiseressen hebben vervolgens deze motivering ter zitting niet betwist. Nu de rechtbank de weigering de passages in dit document openbaar te maken op grond van de relatieve weigeringsgrond navolgbaar vindt, is de vraag of deze informatie milieu-informatie is, niet langer relevant. De rechtbank stelt aldus een motiveringsgebrek vast, maar ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. De rechtbank acht eiseressen door het gebrek niet in hun belangen geschaad.

5.8.

Na in de raadkamer kennis te hebben genomen van het gehele document 1137902, vindt de rechtbank de conclusie van de minister dat het geen milieu-informatie betreft als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wm navolgbaar. Het is niet de toestand van de elementen van het milieu ter plaatse, maar de herhuisvesting van de mensen op zichzelf die de veiligheid en gezondheid van de mensen aantast. De aantasting van de gezondheid en veiligheid van de mensen ter plaatse is daarom niet veroorzaakt door een milieu-element als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wm en daarom is geen sprake van milieu-informatie.
Document 885695

6. Het beroep van eiseressen gericht tegen de gedeeltelijke weigering dit document openbaar te maken ziet op de weigering ter bescherming van de Nederlandse betrekkingen met andere staten, landen en internationale organisaties. Het gaat om een document met als beschrijving “Moz LNG-Project Update - Tokyo (March 2019)_106829365_l_0.pdf". Volgens eiseressen is het erg onaannemelijk dat er in een document over een project update onderhandelingen zouden staan met de overheid van Mozambique. Ter zitting hebben eiseressen benadrukt dat het document stamt uit 2019 en dat het algemeen bekend is dat de Mozambikaanse overheid het project steunt. Het te beschermen belang weegt na zoveel jaren daarom veel minder zwaar.

6.1.

In het verweerschrift heeft de minister verduidelijkt dat het document informatie bevat over processen binnen de Mozambikaanse overheid in het kader van het project en over (de status van) toezeggingen aan dit project door die overheid. Het betreft niet openbare informatie van een andere staat.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond niet slaagt. De rechtbank heeft kennisgenomen van het document en geconstateerd dat het inderdaad gaat om informatie afkomstig van de overheid van Mozambique. De rechtbank is van oordeel dat de minister met betrekking tot de openbaarmaking van de passages het belang van de Nederlandse betrekkingen met Mozambique in dit geval zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van openbaarheid. De rechtbank weegt in haar oordeel mee dat het te beschermen belang ondanks het tijdsverloop sinds het opstellen van het document nog altijd actueel is, nu het project nog in uitvoering is.
Documenten 885670, 885682, 885694, 1203654, 1203801 en 1203749

7. Eiseressen hebben de rechtbank op de zitting verzocht de zes documenten die met het bestreden besluit 2 integraal zijn geweigerd ter bescherming van het belang van de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage^[3]goed te controleren. De integrale weigering van deze documenten betreft een rigoureuze maatregel. Uit vaste rechtspraak volgt volgens eiseressen dat de lat om informatie met toepassing van deze weigeringsgrond niet openbaar te maken vrij hoog ligt. Er moet immers sprake zijn van concrete aanknopingspunten voor vrees voor de veiligheid van personen. Eiseressen vinden het aannemelijk dat een deel van de geweigerde documenten wel openbaar gemaakt kan worden. Zij vinden de motivering van de minister van algemene aard, terwijl het moet gaan om de beveiliging van personen in een specifiek geval. De motivering van de minister in het bestreden besluit 2 geeft daar geen blijk van. In dit geval gaat het om oudere documenten en is de situatie veranderd. Naar mening van eiseressen kan in ieder geval de informatie over gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden, wel openbaar worden gemaakt. Eiseressen wijzen daarbij specifiek op het document 885694, dat geweigerd is omdat het gaat over de maatschappelijke risico’s van het project. Deze motivering voldoet niet aan de eis die in de rechtspraak is gesteld en de weigeringsgrond is er niet voor bedoeld om dergelijke informatie te weigeren.

7.1.

De minister heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat met het bestreden besluit 2 en het verweerschrift afdoende gemotiveerd is dat met openbaarmaking van de zes documenten sprake is van een veiligheidsrisico. Documenten 885670 en 885682 gaan over een veiligheidsupdate met betrekking tot de omgeving van het project Mozambique LNG en het project zelf. In document 885694 wordt de veiligheidssituatie ter plaatse en de genomen maatregelen heel specifiek besproken. Document 1203654 betreft een security memo en beschrijft veranderingen in veiligheidsmatregelen. Document 1203801 geeft gedetailleerde informatie over veiligheidsmaatregelen. Document 1203749 betreft een gedetailleerde agenda van een site visit van de Nederlandse uitvoerder van de exportkredietverzekering(saanvraag)-faciliteit, [bedrijf 1] maar ook van veel vertegenwoordigers uit de internationale lender's group, welke bestaat uit banken en exportkredietverzekeraars van andere landen die betrokken zijn bij de financiering van het project. Openbaarmaking hiervan geeft inzicht in de praktijken van site visits op de projectlocatie in Mozambique. Openbaarmaking van informatie hierover brengt veiligheidsrisico's met zich mee in het kader van mogelijk toekomstige site visits die een soortgelijke agenda kunnen volgen. Alhoewel beide documenten ouder zijn dan vijf jaar, kan openbaarmaking van de inhoud van deze documenten nog steeds de veiligheid van de personen in gevaar brengen. Toegelicht is verder dat goed naar de documenten is gekeken en dat samen met beleidsmedewerkers is beoordeeld of de informatie al dan niet openbaar kan worden gemaakt. De conclusie van de minister is dat openbaarmaking de veiligheid van ngo’s en groepen ter plaatse in gevaar brengt. De minister heeft er daarbij op gewezen dat er recent nog een rapport is uitgebracht over de veiligheidssituatie in het gebied en dat ook daaruit volgt dat die nog altijd slecht is. De veiligheid van ngo’s en medewerkers daar is daarmee nog altijd in gevaar. De rechtbank heeft de stukken gezien en volgt de motivering van de minister. De beroepsgrond faalt.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. De rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 1 in stand met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht Awb. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.

8.1.

Omdat hangende beroep een besluit is genomen en de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

8.2.

Eiseressen krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten.

De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseressen een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 gegrond;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 1 in stand blijven;

- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 365,- aan eiseressen moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseressen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en mr. E.M. Hansen-Löve, leden, in aanwezigheid van mr. N. Galjee-Melehi, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beoordeling beroep tegen gedeeltelijke weigering openbaarmaking exportkredietverzekeringsinformatie Mozambique LNG-project