Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 24/5556
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 2] en mr. S.M. van der Snoek).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de verkleining van het terras van eiseres als gevolg van een ambtshalve wijziging van haar exploitatievergunning en haar Alcoholwetvergunning. Eiseres is het niet eens met de verkleining van haar terras. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Op 17 januari 2024 heeft verweerder ambtshalve de exploitatievergunning en de Alcoholwetvergunning van eiseres gewijzigd, in die zin dat een kleiner terras is toegestaan dan voor de wijziging. Met het bestreden besluit van 23 augustus 2024 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard met verwijzing voor de motivering naar het advies van de bezwaarschriftencommissie.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 4 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: B. Sorial namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Achtergrond en besluitvorming
3. In verband met de herinrichting van de [locatie] en omgeving heeft de gemeente nieuw terrassenbeleid ontwikkeld, dat onder meer is neergelegd in het Terrassenplan [terrassenplan] (het terrassenplan). Eén van de uitgangspunten in het terrassenplan is dat een doorloopruimte van 3,60 meter wordt nagestreefd en dat terrassen maximaal drie meter diep vanuit de gevel mogen zijn. Eiseres, gevestigd aan de [adres] , valt onder dit terrassenplan. Het aan eiseres vergunde terras is verkleind omdat zij tot dan toe toestemming had om een terras met een diepte van vier meter uit te baten.
3.1.
Op 17 januari 2024 is het besluit tot ambtshalve verkleining van het vergunde terras aan eiseres bekend gemaakt. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.2.
Verweerder heeft het bezwaarschrift ongegrond verklaard en verwijst voor de motivering naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. In Amsterdam geldt voor alle terrassen een vergunningplicht. Het algemene uitgangspunt in het nieuwe terrassenplan is dat terrassen aan de [locatie] maximaal drie meter diep mogen zijn. Verweerder stelt dat dit uitgangspunt niet ongerechtvaardigd of onevenredig is in verhouding tot het belang dat wordt gediend: meer ruimte voor voetgangers en fietsers. Er is dan ook geen strijd met de Dienstenrichtlijn. Het terrassenplan gaat uit van een vrije doorloopruimte van 3,60 meter, maar op sommige plekken is dit vanwege praktische omstandigheden niet mogelijk. Daarom zijn er zones ingesteld met een minder brede doorloop. Middels het beleid wordt een balans gezocht tussen ruimte voor voetgangers en ruimte voor terrassen, met als doel een rustige en overzichtelijke wandel- en fietsboulevard. Verweerder erkent dat de verkleining van een vergund terras grote gevolgen kan hebben voor de ondernemer, maar stelt dat deze niet onevenredig zijn en dat het beleid niet op onredelijke wijze wordt doorgevoerd. Eiseres was sinds 2018-2019 op de hoogte van de aanstaande wijzigingen en heeft zich kunnen voorbereiden. Met een algemene brief van 6 juli 2023 zijn de betreffende ondernemers geïnformeerd dat terrassen met een grotere diepte dan drie meter zullen moeten worden verkleind. Omdat het hier niet gaat om een eigendom of een onvoorwaardelijk gebruiksrecht van de openbare ruimte, moet iedere ondernemer rekening houden met mogelijke beleidswijzigingen.
Beoordeling door de rechtbank
Terrassenbeleid
4. Eiseres stelt dat er onvoldoende sprake is van een zorgvuldige belangenafweging. Volgens eiseres betekent het bestaan van een algemeen belang niet automatisch dat haar belangen daarvoor moeten wijken. Het bedrijfsbelang van eiseres is onvoldoende in kaart gebracht en het terrassenbeleid houdt volgens haar onvoldoende rekening met de positie van ondernemers.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat in het terrassenplan zoals dat op papier is gezet, weinig kenbare aandacht is besteed aan de belangen van horecaondernemers. Wel blijkt uit het terrassenplan duidelijk welk algemeen belang daarmee volgens de gemeente is gediend, namelijk het creëren van meer ruimte voor voetgangers en fietsers en het streven naar een rustig(er) straatbeeld. Uit de totstandkoming van het terrassenplan blijkt bovendien dat de belangen van ondernemers wel degelijk en op passende wijze zijn betrokken. Voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het terrassenplan heeft zes weken lang inspraak plaatsgevonden, waarbij de horecazaken per e-mail op de hoogte zijn gesteld en gelegenheid hebben gekregen een zienswijze in te dienen. Op basis van deze zienswijzen is een Nota van Beantwoording opgesteld. [1] Daarnaast zijn er verschillende zones gecreëerd met per zone specifieke uitgangspunten voor de vrije doorloopruimte en de terrasafmetingen, rekening houdend met de specifieke, feitelijke omstandigheden ter plaatse. Door deze zone-indeling heeft de gemeente getracht tegemoet te komen aan de wensen en belangen van de ondernemers.
4.2.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de belangenafweging zorgvuldig heeft plaatsgevonden. Het algemene belang dat de gemeente ertoe heeft gebracht het terrassenplan op te stellen is voldoende duidelijk en bovendien is voldoende rekening gehouden met de algemene belangen van ondernemers. Het terrassenbeleid kan dan ook niet worden gekwalificeerd als onzorgvuldig. Daarom slaagt het betoog van eiseres niet.
Trottoirband
5. Eiseres voert aan dat de trottoirband onterecht niet is meegenomen bij de berekening van de obstakelvrije doorloopruimte. Volgens haar kunnen voetgangers daar, bij het elkaar passeren, prima gebruik van maken. Eiseres baseert dit standpunt op het Beleidskader Ruimte voor de voetganger van de gemeente Amsterdam, waarin staat dat de trottoirband mag worden meegerekend bij het vaststellen van de vrije doorloopruimte. Wanneer de trottoirband wordt meegerekend ontstaat er een vrije doorloopruimte van 4,04 meter tot aan het nieuw vergunde terras. Dat is ruim boven de minimaal vereiste diepte waardoor er geen reden is het terras te verkleinen.
5.1.
De rechtbank overweegt dat het terrassenplan is vastgesteld op 6 oktober 2021, terwijl het door eiseres aangehaalde beleidskader pas in april 2023 is opgesteld. Gelet hierop is het beleidskader niet van toepassing op het onderhavige terrassenplan. Voor zover eiseres heeft beoogd aan te voeren dat sprake is van voortschrijdend inzicht ten aanzien van de berekening van de obstakelvrije doorloopruimte, baat dit haar niet. Dat de gemeente een nieuw beleidskader heeft opgesteld staat haar vrij en hoeft geen gevolgen te hebben voor de wijziging van de vergunningen van eiseres.
5.2.
Concluderend oordeelt de rechtbank dat het standpunt van eiseres niet kan worden gevolgd omdat het aangehaalde beleidskader niet relevant is voor het opgestelde terrassenplan. De trottoirband hoeft daarom niet te worden meegeteld bij de bepaling van de obstakelvrije doorloopruimte.
Artikel 1.7 van de APV
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de wijzigingsgrondslag uit artikel 1.7, onder b van de APV [2] niet kan worden toegepast. Volgens haar is niet gebleken dat het noodzakelijk is om de vergunning tussentijds te wijzigen met het oog op het algemeen belang. Immers, het betreft een onherroepelijk verleende vergunning, waarvan tussentijdse wijziging de rechtszekerheid van eiseres ingrijpend aantast. Alleen een absolute noodzaak zou aanleiding moeten geven tot een dergelijke wijziging.
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 1.7 van de APV in dit geval wel van toepassing is. Er is sprake van een gewijzigde omstandigheid, namelijk de herinrichting van de [locatie] en omgeving waarvoor nieuw terrassenbeleid in de vorm van het terrassenplan is vastgesteld. Verweerder mocht het noodzakelijk achten de vergunning te wijzigen om ervoor te zorgen dat de gewijzigde regels gelijktijdig voor alle ondernemers ingaan en iedereen een gelijke looptijd van zijn vergunning heeft. Dit voorkomt ongelijke concurrentie, waarbij de ene ondernemer langer een groter terras zou mogen exploiteren dan de ander. Het terrassenplan beoogt duidelijkheid en gelijkheid te creëren voor alle ondernemers en exploitanten.
6.2.
Eiseres voert voorts aan dat artikel 1.7 van de APV niet kan worden toegepast zonder gebruik te maken van artikel 3.17 van de APV. In het primaire besluit is vermeld dat het terrassenplan een uitwerking vormt van artikel 3.17 van de APV. Nu de verkleining van het terras voortkomt uit het terrassenplan, zou artikel 3.17 van de APV, inclusief één van de weigeringsgronden daaruit, als grondslag voor het bestreden besluit moeten gelden.
6.3.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Artikel 3.17 van de APV ziet namelijk niet op het wijzigen of intrekken van bestaande vergunningen. Dat het terrassenplan een uitwerking is van artikel 3.17 van de APV betekent niet dat één van deze weigeringsgronden ten grondslag moet worden gelegd aan het besluit. Met name niet omdat er geen sprake is van een weigering van een vergunning.
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan het tussentijds wijzigen van de vergunning artikel 1.7, onder b, van de APV ten grondslag heeft kunnen leggen. De wijziging is noodzakelijk vanwege gewijzigde omstandigheden. Het betoog van eiseres slaagt daarom niet.
Dienstenrichtlijn
7. Eiseres stelt dat het terrassenplan, voor zover het op haar situatie betrekking heeft, niet uitgevoerd kan worden omdat het in strijd zou zijn met de Dienstenrichtlijn. Volgens haar voldoet het vergunningsstelsel, zoals uitgewerkt in artikel 3.17 van de APV en het terrassenplan, niet aan de vereisten van artikel 10, eerste en tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Eiseres betwist dat er een duidelijke dwingende reden van algemeen belang bestaat en wijst erop dat het uitgangspunt van 3,60 meter vrije doorloopruimte al wordt losgelaten waardoor onduidelijk is waarom er niet verder afgeweken kan worden.
7.1.
De rechtbank is het met verweerder eens dat er sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Het doel van het terrassenplan is om een rustig(er) straatbeeld te creëren, zigzaggen langs de terrassen te voorkomen en voldoende doorloopruimte voor voetgangers te waarborgen. Dit vormt voldoende dwingende redenen om in het terrassenplan op te nemen dat alle terrassen vanuit de gevel maximaal drie meter diep mogen zijn. De afwijkingen van de uitgangspunten in het terrassenplan ten aanzien van de vrije doorloopruimte zijn juist bedoeld om te zware gevolgen voor ondernemers te verzachten, zonder het algemene belang uit het oog te verliezen. De rechtbank is van oordeel dat het terrassenplan, inclusief de afwijkingen ten aanzien van de vrije doorloopruimte, verenigbaar is met de Dienstenrichtlijn. Het beroep op strijd met deze richtlijn slaagt daarom niet.
Artikel 4:84 van Pro de Awb en het evenredigheidsbeginsel
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb [3] had moeten worden afgeweken van het terrassenplan vanwege bijzondere omstandigheden. Eiseres wijst erop dat zij meer dan een kwart (26%) van haar terras verliest, wat aanzienlijke gevolgen heeft voor haar bedrijfsomzet. Ook merkt eiseres op dat een deel van het terrasoppervlak niet bruikbaar is vanwege een luik, dat om veiligheidsredenen vrij moet blijven.
8.1.
De rechtbank overweegt dat eiseres de financiële gevolgen van de terrasverkleining niet concreet heeft onderbouwd en dat dit onvoldoende aanleiding geeft om te spreken van bijzondere omstandigheden. Daarnaast was het luik al aanwezig voordat het terrassenplan werd vastgesteld. Dit is dus geen gevolg van de terrasverkleining en vormt geen grond om van het beleid af te wijken. Gezien deze omstandigheden is er geen reden om op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb van het terrassenplan af te wijken.
8.2.
Ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel heeft eiseres op de zitting desgevraagd aangegeven dat het aantal tafels op haar terras is teruggebracht van zeven naar vier, wat zorgt voor een flinke daling van de omzet. De rechtbank overweegt dat financiële gevolgen op zichzelf niet voldoende zijn om te concluderen dat een besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast heeft eiseres de stelling wat betreft haar financiële situatie onvoldoende concreet en onderbouwd toegelicht. Daarmee is onvoldoende gebleken dat het besluit in dit opzicht onevenredig is.
Onjuiste grondslag
9. Eiseres stelt dat verweerder een onjuiste juridische grondslag heeft gebruikt voor het bestreden besluit. Artikel 3.17 van de APV ziet immers niet op het wijzigen of intrekken van bestaande vergunningen. De bezwaarschriftencommissie heeft in haar advies bij het besluit bevestigd dat de in het primaire besluit genoemde artikelen [4] geen rechtsgrond bieden voor wijziging of intrekking van een terrasvergunning. Wel heeft de commissie aangegeven dat artikel 1.7 van de APV als grondslag zou kunnen dienen en geadviseerd om de motivering van het besluit op dat punt aan te vullen.
9.1.
De rechtbank volgt eiseres in deze beroepsgrond. Verweerder heeft in het bestreden besluit alleen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie verwezen, zonder zelf expliciet te besluiten dat de grondslag van het besluit is gewijzigd, terwijl dit wel had moeten gebeuren. Dit is onzorgvuldig. De rechtbank passeert dit gebrek op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat niet aannemelijk is dat eiseres door dit gebrek is benadeeld. Ter zitting is gebleken dat voor alle betrokkenen duidelijk was wat met het besluit wordt bedoeld.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Gelet op hetgeen onder 9 en 9.1 is overwogen, bepaalt de rechtbank dat verweerder het griffierecht aan eiseres moet vergoeden en dat eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten krijgt. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Dolfing, voorzitter, en mr. L.H. Waller en
mr. M.H. van Haeften, leden, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier.
mr. M.H. van Haeften, leden, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage 1: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
APV
Artikel 1.7 Algemene gronden voor wijziging of intrekking
'Het bevoegde bestuursorgaan kan een vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk wijzigen of intrekken als:
a. ter verkrijging van de vergunning of ontheffing onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt;
b. dit vanwege veranderde wetgeving of gewijzigde omstandigheden of inzichten noodzakelijk is in het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist;
c. de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften of beperkingen niet worden
nagekomen;
d. de houder geen gebruik maakt van de vergunning of ontheffing binnen de daarin genoemde termijn of bij ontbreken daarvan binnen een redelijke termijn;
e. de houder of diens rechtsopvolger hierom vraagt;
f. dit noodzakelijk is ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de
vergunning of de ontheffing is vereist of
g. de vergunning of ontheffing is gegeven in strijd met een wettelijk voorschrift.
Artikel 3.8 Exploitatie van een horecabedrijf
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
2. De burgemeester merkt een alcoholverstrekkend bedrijf in de vergunning aan als een dagzaak, een avondzaak of een nachtzaak.
3. De burgemeester kan een alcoholverstrekkend bedrijf dat niet hoofdzakelijk in gebruik of bestemd is voor het bieden van dansgelegenheid aanmerken als nachtzaak.
4. Het is verboden vanuit de gevel van een gebouw op of aan de weg of op of aan het openbare water eetwaren en dranken te verkopen.
Artikel 3.11 Bijzondere weigeringsgronden
'1. De burgemeester weigert de vergunning als de exploitant of de leidinggevende van een alcoholvrij bedrijf niet voldoet aan de in artikel 3.10 gestelde eisen.
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon-en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
3. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a. het karakter van de straat en de wijk waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen;
b. de aard van het horecabedrijf;
c. de spanning waaraan het woon- en leefklimaat ter plaatse reeds bloot staat;
d. de wijze van bedrijfsvoering door de exploitant of de leidinggevende en
e. het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende. '
Artikel 3.17 Terrassen
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voor zover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de
bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
b. het beoogde gebruik een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van
de weg of
c. het beoogde gebruik afbreuk doet aan andere publieke functies van de weg, inclusief de
bescherming van het uiterlijk aanzien daarvan.
De Dienstenrichtlijn
Artikel 10
Vergunningsvoorwaarden
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a)
niet-discriminatoir;
b)
gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredig met die reden van algemeen belang;
d)
duidelijk en ondubbelzinnig;
e)
objectief;
f)
vooraf openbaar bekendgemaakt;
g)
transparant en toegankelijk.
3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.
4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.
5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.
6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.
7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.