Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ARNHEM
Reg.nr. Awb 99/945
UITSPRAAK
van de president van de arrondissementsrechtbank te Arnhem inzake het verzoek om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht in het geschil tussen:
Delgromij B.V. te Arnhem, verzoekster,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Druten, verweerder.
I. FEITEN EN PROCESVERLOOP
Op 7 oktober 1998 heeft verzoekster bij verweerder een aanlegvergunning aangevraagd voor de berging van baggerspecie in de Kaliwaal tot een niveau van 1 m +N.A.P. en voor het verdiepen van de invaart van de Kaliwaal, kadastraal bekend gemeente Druten, sectie A, nummers 369, 374, 397, 594 en 595.
Bij besluit van 6 mei 1999 heeft verweerder bepaald dat voor het verdiepen van de invaart geen aanlegvergunning is vereist en dat deze werkzaamheden ook niet in strijd met de ter plaatse geldende bestemming worden geacht; de gevraagde aanlegvergunning voor de berging van baggerspecie is wegens strijd met het bestemmingsplan geweigerd.
Tegen dit besluit, voor zover de aanlegvergunning is geweigerd, heeft verzoekster bij schrijven van 21 mei 1999 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij schrijven van gelijke datum, aangevuld bij brieven van 2, 18 en 23 juni 1999, heeft verzoekster de president verzocht de voorlopige voorziening te treffen dat zij dient te worden behandeld als ware zij in het bezit van de gevraagde aanlegvergunning.
Verweerder heeft bij brief van 3 juni 1999, aangevuld bij op 15 juli 1999 ingekomen schrijven, een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 20 juli 1999, waar verzoekster bij monde van mevrouw L.F. Wiggers-Rust, advocaat te Zutphen, en verweerder bij monde van S. Tichelaar, ambtenaar van de gemeente, hun standpunten nader uiteen hebben gezet. De Stichting Behoud Leefmilieu en Natuur Maas en Waal (hierna: de Stichting) heeft zich in deze procedure als derde- belanghebbende aangemeld; namens haar hebben ter zitting mevrouw M.A.L. van Heck-Bosch, voorzitter, en ir. ing. M.J.G. Banken, vice-voorzitter, het woord gevoerd. In overleg met partijen heeft de president de behandeling van het verzoek geschorst en in afwachting van nader uit te brengen adviezen bepaald dat op 25 augustus 1999 een voortgezette behandeling zal plaatsvinden. Ter nadere zitting zijn naast bovengenoemde personen tevens gehoord ir. J.G.M. Rademakers namens verzoekster en mr. J.G.G. Wilgers, advocaat te Goes, namens de Stichting. Gedeputeerde staten van Gelderland hebben zich doen vertegenwoordigen door H. Kimmels en G.A.F.V.M. Penders, beiden ambtenaar der provincie.
II. MOTIVERING
Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Door verzoekster is voorafgaand aan de nadere zitting op 25 augustus 1999 per faxbericht op nader aan te voeren gronden beroep ingesteld en opnieuw een (pro forma) verzoek om voorlopige voorziening ingediend ter zake van de door verweerder op 24 augustus 1999 genomen beslissing op het bezwaarschrift. Aangezien deze beslissing nog niet op schrift is gesteld en een motivering ervan derhalve ontbreekt, ziet de president, zoals ter nadere zitting ook is aangegeven, in dit stadium van de procedure geen aanleiding om op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening ter zake van het op bezwaar genomen besluit een beslissing te nemen. Het geschil beperkt zich aldus tot het in eerste aanleg genomen besluit, waarbij de president, in het kader van de beoordeling van de belangen als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb en voor zover daarvoor relevant, in zijn oordeel zal betrekken de nader uitgebrachte schriftelijke adviezen en opvattingen van de geraadpleegde instanties en de daaromtrent door partijen ingenomen standpunten. De behandeling van het beroep en verzoek van 25 augustus 1999 zal derhalve eerst op een later tijdstip plaats-vinden.
Toestemming wordt gevraagd voor het storten van (verontreinigde) baggerspecie in de Kaliwaal, welke activiteit onderdeel uitmaakt van het door verzoekster uit te voeren "Inrichtingsplan Waaier van Geulen". Blijkens de vergunningaanvraag is de Kaliwaal een zandwinput waaruit specie is gewonnen ten behoeve van dijkverbetering. Deze zandwinput wenst men thans aan te wenden als stortplaats van baggerspecie dat afkomstig is van waterstaatsactiviteiten, noodzakelijk voor het onderhouden en bevaarbaar houden van de rivieren. Uiteindelijk wordt beoogd hiermee een natuurgebied te ontwikkelen, waarbij een natuurlijke ontwikkeling van de uiterwaarden en samenhang met het overige rivierengebied wordt voorgestaan, aldus de (toelichting op) de vergunningaanvraag.
De aangevraagde aanlegvergunning ziet uitsluitend op de eerste fase van het plan, te weten de eerste vulfase van de Kaliwaal met baggerspecie afkomstig van de bodem van gebiedseigen, Gelderse rivieren, tot een niveau van 1 m +N.A.P.. Deze werkzaamheden zullen volgens verzoekster zes à zeven jaren in beslag nemen. De daarop volgende werkzaamheden (het volledig volstorten van de plas en het aanleggen van nevengeulen) maken geen onderdeel uit van de aanvraag; om die vervolgwerkzaam-heden uit te kunnen voeren, zal indien noodzakelijk in de toekomst een nieuwe aanlegvergunning worden aangevraagd.
Ingevolge artikel 14 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is:
a. om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming;
b. ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.
Artikel 44, eerste lid, onder a, van de WRO bepaalt dat de aanlegvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen aan een vergunning slechts voorwaarden worden verbonden ter bescherming van de belangen ten behoeve waarvan de bepalingen strekken krachtens welke de vergunning wordt verleend en waaraan het werk of de werkzaamheid, waarop de aanvraag betrekking heeft, moet voldoen.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Buitengebied, partiële herziening "De Kaliwaal", in verbinding met het wijzigingsplan ex artikel 30 van de WRO, waarin een aanlegvergunningenstelsel is opgenomen. Het in geding zijnde perceel is hierin bestemd tot "water met grote natuurwetenschappelijke waarde, tevens voor waterstaatsdoeleinden, kategorie WNW".
Artikel 3 van de voorschriften behorende bij het bovengenoemde bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), voor zover hier van belang, luidt al volgt:
"1. De gronden op de kaart aangewezen voor water met grote natuurwetenschappelijke waarde, tevens voor waterstaats-doeleinden, kategorie W.N.W., mogen uitsluitend worden gebruikt voor:
a. water met grote natuurwetenschappelijke waarde;
b. waterstaatsdoeleinden, daaronder begrepen de waterhuishouding, het verkeer te water en de aanleg, het onderhoud en de verbetering van de hoofdwaterkering;
met de daarbij behorende oeverstroken en eilanden, andere bouwwerken en andere werken.
2. (....)
3. (....)
4. (....)
5. Het is verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) op of in de in lid 1 bedoelde gronden de volgende werken of werkzaamheden, geen bouwwerken zijnde, uit te voeren:
a. het storten van grond, baggerspecie en puin;
b. het aanleggen of verwijderen van ondergrondse en bovengrondse transportleidingen, energieleidingen of afvoerleidingen;
c. het vellen, rooien of beschadigen van houtgewas anders dan bij wijze van verzorging voor zover niet reeds een vergunning is vereist ingevolge de Boswet.
6. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd voorwaarden te stellen aan de in lid 5 bedoelde werken en werkzaamheden voor wat betreft de periode waarin dit geschiedt, alsmede bij storting van enig materiaal aan de kwaliteit, de hoeveelheid en de wijze van storten.
7. (....)
8. De in lid 5 bedoelde vergunning mag niet worden verleend indien door de betreffende werken of werkzaamheden, danwel door de daarvan direkt of indirekt te verwachten gevolgen een zodanige schade wordt toegebracht dat:
a. de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarde van het gebied in belangrijke mate wordt verkleind;
b. de mogelijkheid van een goede waterbeheersing in belangrijke mate wordt verkleind."
9. Voordat burgemeester en wethouders beslissen omtrent een verzoek om een aanlegvergunning, wordt advies ingewonnen van de Hoofdingenieur-Direkteur voor de Landinrichting en de Hoofdingenieur-Direkteur van Rijkswaterstaat.
10. De in lid 5 omschreven vergunning wordt niet verleend dan nadat een verklaring van geen bezwaar door Gedeputeerde Staten is afgegeven."
Voordat verweerder op de aanvraag van verzoekster heeft beslist, zijn adviezen als bedoeld in het hierbovengenoemde negende lid aangevraagd. De daartoe uitgebrachte adviezen van de Dienst Landelijk Gebied van 28 oktober 1998 en Rijkswaterstaat van 29 oktober 1998 zijn positief. Omdat naar de mening van verweerder in die adviezen niet inhoudelijk op de ornitologische effecten van het storten van verontreinigd slib in de Kaliwaal in relatie tot de bescherming van de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarde wordt ingegaan (en daarmee naar de mening van verweerder een deugdelijke motivering van deze adviezen ontbreekt), heeft verweerder vervolgens advies ingewonnen bij een andere instantie. Volgens het rapport van S.A.B., adviseurs voor ruimtelijke ordening B.V. te Arnhem, welk bureau door verweerder als onafhankelijk en deskundig op het gebied van natuur en landschapsontwikkeling wordt beschouwd, wordt - kort gezegd - de natuurwetenschappelijke waarde van het betrokken gebied door de werkzaamheden met verontreinigde baggerspecie en door de totale duur van de werkzaamheden, aangetast.
In de zitting van 20 juli 1999 is komen vast te staan dat het ten behoeve van een goede belangenafweging wenselijk is dat door de in het bestemmingsplan voorgeschreven instanties nader aanvullend advies wordt uitgebracht. In overleg met partijen zijn de te beantwoorden vragen opgesteld. Met name zouden de nadere adviezen duidelijkheid moeten verschaffen over de betrouwbaarheid van de milieu-effectrapportage (MER) (welke rapportage onder meer als voorwaarde is gekoppeld aan de ter zake door gedeputeerde staten van Gelderland afgegeven vergunning op grond van de Wet milieubeheer) om na te gaan of en in hoeverre de natuurwetenschappelijke waarde van het betrokken gebied door de werkzaamheden "in belangrijke mate" zou worden verkleind, zoals in het bestemmingsplan bepaald is.
Bovendien was van belang te weten of, in het geval verweerder nieuwe positieve adviezen zou ontvangen en op grond daarvan voornemens zou zijn de aanlegvergunning te verlenen, gedeputeerde staten de vereiste verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 3, tiende lid, van de planvoorschriften zouden kunnen afgeven.
Uit de adviezen van de hoofdingenieur-directeur van Rijkswaterstaat van 9 augustus 1999 en de Dienst Landelijk Gebied van 18 augustus 1999 blijkt dat het afgeven van de gevraagde aanlegvergunning bij die instanties geen bezwaar ontmoet. De hoofdingenieur-directeur, voornoemd, spitst zijn advies toe op het waterstaatkundige aspect: de mogelijkheid van een goede waterbeheersing wordt naar zijn mening niet verkleind. Door de Dienst Landelijk Gebied wordt met name op grond van de stukken en de terzake uitgebrachte MER geoordeeld dat ernstige schade niet te verwachten is.
Voorts hebben gedeputeerde staten zich in hun brief van 17 augustus 1999 voorlopig op het standpunt gesteld dat het storten van baggerspecie in beginsel niet in strijd is met het provinciaal ruimtelijk beleid, zoals verwoord in het streekplan, of met een goede ruimtelijke ordening. Gedeputeerde staten hebben hierbij mede in aanmerking genomen de overige verleende vergunningen. Zij hebben verder verklaard in beginsel bereid te zijn de bedoelde verklaring van geen bezwaar af te geven.
Wat de rechtmatigheid van het door verweerder genomen besluit van 6 mei 1999 betreft merkt de president op, dat uit dat besluit blijkt dat van de daaromtrent door de in het bestemmingsplan voorgeschreven adviesinstanties uitgebrachte adviezen is afgeweken en dat verweerder doorslaggevende betekenis heeft toegekend aan het door S.A.B. uitgebrachte rapport.
Hoewel het afwijken van in het bestemmingsplan voorgeschreven adviezen van adviseurs, die verweerders gemeente zelf als deskundigen beschouwt en als zodanig dan ook in het bestemmingsplan zijn genoemd, niet wettelijk of anderszins verboden is, is de president van oordeel dat zulks in zijn algemeenheid slechts kan gebeuren indien dit gemotiveerd geschiedt en nadat die deskundigen in de gelegenheid zijn gesteld om op vermeende onzorgvuldigheden of onvolkomenheden een nadere reactie in te zenden.
Dit laatste is door verweerder verzuimd, hetgeen de president tot het oordeel brengt dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
Verweerder heeft zijn besluit met name gebaseerd op het advies van S.A.B. In dat advies worden vergaande conclusies getrokken op basis van gegevens uit het MER-rapport, die geheel afwijkend zijn van de conclusies van andere deskundigen, zonder dat daarvoor een adequate motivering wordt gegeven. Bovendien lijkt de conclusie van S.A.B. te steunen op de aanname dat thans aanlegvergunning wordt aangevraagd voor de eerste en tweede vulfase, terwijl alleen de eerste fase in geding is. Voorts is de president er aan de hand van de stukken niet van overtuigd dat bij de conclusie van S.A.B. in voldoende mate rekening is gehouden met de in de omgeving aanwezige biotopen voor de aanwezige watervogels en ganzen. De president verwijst in dit verband ook naar het daaromtrent door de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op bladzijde 10 overwogene in zijn beslissing van 24 juni 1998, nos. F01.98.0087, F03.98.0146, F03.98.0214 en F03.98.0215.
In ieder geval bestaat er aanleiding voor het voorlopige oordeel dat bedoeld advies op een aantal essentiële punten nadere aanvulling en/of toelichting behoeft, hetgeen verweerder niet heeft gevraagd alvorens het aan zijn besluit ten grondslag te leggen.
Voorts heeft verweerder, zoals uit de zittingen en de stukken is gebleken, in de afweging van de bij het verzoek betrokken belangen niet bij zijn besluitvorming betrokken de vraag of door middel van het stellen van voorwaarden aan een eventueel te verlenen vergunning, die betrekking heeft op de eerste vulfase, aan de te beschermen belangen kan worden tegemoetgekomen. Zulks had naar het voorlopig oordeel van de president niet achterwege mogen blijven, mede gezien het bepaalde in artikel 44 van de WRO en artikel 3, lid 6, van de planvoorschriften.
Verder is de president gebleken dat verweerder van opvatting is dat het verlenen van een aanlegvergunning voor de beoogde werkzaamheden alleen en eerst mogelijk is indien het bestemmingsplan wordt gewijzigd. Uit de planvoorschriften en de geldende bestemming blijkt naar voorlopig oordeel van de president niet noodzakelijkerwijs dat dit de enige en juiste opvatting is. Door het stellen van voorwaarden kan immers aan de betrokken te beschermen belangen worden recht gedaan. De president neemt hierbij in beschouwing de opvatting van gedeputeerde staten, zoals die is aangegeven in hun brief van 17 augustus 1999, waaruit blijkt dat in het Streekplan Gelderland 1996 terzake van het storten van baggerspecie algemene beleidsuitgangspunten zijn geformuleerd en dat zij in beginsel bereid zijn een verklaring van geen bezwaar te verlenen op grond van artikel 3, lid 10, van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en waarvan ter zitting namens gedeputeerde staten is toegelicht dat naar hun wijze van zien het verlenen van een aanlegvergunning binnen het geldende bestemmingsplan zeer wel mogelijk is.
Het vorenstaande leidt de president tot het oordeel dat verweerders besluit van 6 mei 1999 in strijd is met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding, als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, het beginsel van een redelijke belangenafweging, als bedoeld in arikel 3:4 van de Awb, het beginsel van een zorgvuldige controle op het (door S.A.B.) uitgebrachte advies, als bedoeld in artikel 3:9 van de Awb en het beginsel van een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb.
Om deze reden ziet de president aanleiding om het besluit van 6 mei 1999 te schorsen.
Vervolgens komt de president toe aan een oordeel over het verzoek van verzoekster om, gelet op de betrokken belangen en gezien de onverwijlde spoed, de voorlopige voorziening te treffen als ware zij in het bezit van de gevraagde aanlegvergunning.
De president stelt voorop dat het treffen van een voorlopige voorziening, als waarom gevraagd, in het stadium waarin de procedure van de hoofdzaak verkeert, niet past binnen de strekking van het treffen van een voorziening die gekenmerkt kan worden als een voorlopige. De president acht het, gezien de deels tegenstrijdige adviezen, onjuist zonder een nader advies van bijvoorbeeld de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak een maatregel te treffen die zich kan uitstrekken over een reeks van jaren.
Het lijkt de president voorshands niet onjuist dat een advisering door bedoelde instantie aan de orde komt te zijner tijd bij de behandeling van het beroep tegen het inmiddels door verweerder genomen maar nog niet op schrift gestelde besluit op bezwaar.
Desondanks ziet de president reden tot het treffen van een voorlopige voorziening, als hierna aangegeven.
Niet in geschil is immers dat verzoekster over alle (overigens) vereiste vergunningen en ontheffingen beschikt, zoals vergunningen krachtens de Rivierenwet, Ontgrondingenwet, Wet verontreiniging oppervlaktewateren, Wet bodembescherming, Wet milieubeheer en een ontheffing op grond van de Waterschapskeur.
Door verzoekster is aangegeven dat met een aanvang van de werkzaamheden daadwerkelijk kan worden begonnen, zodra zij ook over een aanlegvergunning beschikt. Krachtens de vergunning op grond van de Wet milieubeheer is het storten van de baggerspecie slechts toegestaan in de periodes van 1 september - 15 december en van 1 maart - 1 juli van elk jaar. Naar het oordeel van de president staat om die reden en ook overigens in voldoende mate vast dat verzoekster een spoedeisend belang heeft bij een daadwerkelijke aanvang van de werkzaamheden per 1 september 1999.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting leidt de president af dat indien de voorwaarden zoals die gesteld zijn bij de vergunning op grond van de Wet milieubeheer, worden nageleefd, niet aannemelijk is dat er sprake is van een onaanvaardbare schade aan de belangen welke het bestemmingsplan beoogt te beschermen. Het bestemmingsplan spreekt immers over een zodanige schade dat de landschappelijke of natuurwetenschappelijke waarde van het gebied in belangrijke mate wordt verkleind. Bij een storting gedurende een beperkte, relatief korte periode, zoals hierna nader aangeduid, en bij het in acht nemen van de hierna nader te bepalen voorwaarden bij de aanlegvergunning wordt aan bedoelde in dit verband relevante belangen naar het oordeel van de president geen onevenredige afbreuk gedaan. Ook de mogelijkheid van een goede waterbeheersing wordt daarmee niet in belangrijke mate verkleind.
De president ziet derhalve aanleiding een voorlopige voorziening te treffen zoals onderstaand in zijn beslissing is weergegeven.
De president acht voorts termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van verzoekster; hierbij acht de president het redelijk om aan het verschijnen bij de voortgezette behandeling, ingevolge bijlage A1, onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, 0,5 punt toe te kennen, zoals ook gebruikelijk is in een hoofdzaakprocedure.
Beslist wordt derhalve als volgt.
III. BESLISSING
De president;
- schorst het besluit van verweerder van 6 mei 1999 voor zover het betreft de weigering om aanlegvergunning te verlenen;
- treft de voorlopige voorziening dat verzoekster wordt behandeld als ware zij in het bezit van de gevraagde aanlegvergunning, zulks voor de periode van 1 september 1999 tot 15 december 1999 en onder de krachtens de in artikel 3, lid 6, van de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied, partiële herziening De Kaliwaal" te stellen voorwaarde dat de werkzaamheden worden uitgevoerd met inachtneming van de voorschriften bepaald bij de aan verzoekster voor bedoelde werkzaamheden verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer voor zover die voorschriften betrekking hebben op de kwaliteit en de hoeveelheid van het te storten materiaal en de wijze van storten;
- veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten ten bedrage van f 1.775,-- en wijst de gemeente Druten aan als de rechtspersoon die deze kosten aan verzoekster dient te vergoeden;
- gelast dat de gemeente Druten het door verzoekster betaalde griffierecht (f 450,--) aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.A.W. Snijders als president en door hem in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 1999 in tegenwoordigheid van F.W. Langhorst als griffier.