Uitspraak
28 augustus 2000
Vonnis van de president van de arrondissementsrechtbank te Arnhem in het kort geding van
Eisers
allen gevestigd te Arnhem,
eisers bij dagvaarding van 25 juli 2000,
procureur: mr. J.M. Bosnak,
advocaat: mr. E.H.M. Harbers,
beiden te Arnhem,
Rolnummer: KG 2000/456 tegen
De Gemeente Arnhem,
zetelende te Arnhem,
gedaagde,
procureur: mr. J.C.N.B. Kaal,
advocaat: mr. A.T. Bolt,
beiden te Arnhem.
Partijen zullen hierna worden aangeduid als respectievelijk: de eisers en de gemeente.
Het verloop van de procedure
De eisers hebben de gemeente ter terechtzitting in kort geding doen dagvaarden en bij mondelinge conclusie van eis gevorderd als weergegeven in de dagvaarding.
De gemeente heeft geconcludeerd tot weigering van de gevorderde voorzieningen.
De advocaten van partijen hebben de zaak bepleit, overeenkomstig de door hen overgelegde pleitnotities. Daarbij zijn over en weer producties in het geding gebracht.
Tenslotte zijn de processtukken voor het wijzen van vonnis overgelegd.
Na afloop van de mondelinge behandeling hebben de president en de griffier met de advocaten en degenen die ter zitting de partijen vertegenwoordigden de in het geding zijnde drugssociëteit aan de Westervoortsedijk 5 bezocht en de situatie ter plaatse bezichtigd.
De vaststaande feiten
a) Op 26 juni 1995 heeft het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: B&W) van de gemeente Arnhem een bouwvergunning verleend aan de directeur van de Dienst Stadsontwikkeling van de gemeente voor het tijdelijk plaatsen van een sociëteitsgebouw voor de opvang van drugsverslaafden aan (achter) de Westervoortsedijk 5 te Arnhem (hierna respectievelijk aan te duiden als: het besluit van B&W en de drugssociëteit).
b) De gemeente heeft op 15 juli 1996 een huurovereenkomst gesloten met het Gelders Centrum voor Verslavingszorg (hierna: GCV) met betrekking tot de verhuur van het hiervoor bedoelde sociëteitsgebouw tot 26 juni 2000.
c) Namens 32 bedrijven, gevestigd in de omgeving van de Westervoortsedijk, is een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van B&W om de bouwvergunning te verlenen.
d) Voorts is een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de president van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van de Sector Bestuursrecht. Bij vonnis van 28 juli 1995 heeft de president het besluit van B&W geschorst.
e) Op 22 augustus 1996 is het bezwaarschrift tegen het besluit van B&W ongegrond verklaard.
f) Bij vonnis van de president van de arrondissementsrechtbank te Arnhem van de Sector Bestuursrecht d.d. 25 oktober 1996 is op vordering van de gemeente de schorsing van het besluit van B&W opgeheven.
g) Bij vonnis van de arrondissementsrechtbank te Arnhem, sector Bestuursrecht, d.d. 19 november 1997 is het door de eisers ingestelde beroep tegen de beslissing van 22 augustus 1996 op het bezwaarschrift ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.
h) In februari 1998 heeft de gemeente met een aantal bedrijven een overeenkomst gesloten (hierna verder te noemen: de overeenkomst). Ter onderscheiding van de eisende partijen in dit kort geding, tezamen aangeduid als “de eisers”, zullen de bedrijven waarmee de gemeente een overeenkomst heeft gesloten gemakshalve gezamenlijk worden aangeduid als: het bedrijfsleven Westervoortsedijk. In de overeenkomst staat dat onder het bedrijfsleven Westervoortsedijk wordt verstaan alle bedrijven die beroep hebben ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Arnhem tegen het besluit van B&W van 22 augustus 1996. Op grond van de door de eisers als productie A.1. overgelegde lijst van appellanten in die beroepsprocedure gaat het om eisers sub 1 (voorheen genaamd PontMeyer Arnhem B.V.), 2, 3, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 16, 19, 20, 23, 25 en 26.
i) In de overeenkomst tussen de gemeente en het bedrijfsleven Westervoortsedijk is onder meer opgenomen:
“2. de gemeente Arnhem verklaart dat zij met het GCV heeft afgesproken dat het sociëteitsgebouw tot uiterlijk 25 juni 2000 zal worden gehuurd, zonder een mogelijkheid tot verdere verlenging;
3. de gemeente Arnhem garandeert dat op 25 juni 2000 het sociëteitsgebouw aan de Westervoortsedijk 5 door het GCV zal zijn ontruimd en op 1 augustus 2000 zal zijn verwijderd;
4. indien de gemeente Arnhem niet voldoet aan de in deze overeenkomst omschreven verplichting, verbeurt zij aan het Bedrijfsleven Westervoortsedijk een boete van ƒ 250,-- per kalenderdag dat zij in gebreke blijft en derhalve het sociëteitsgebouw niet heeft doen verwijderen, onverminderd het recht van het Bedrijfsleven om nakoming van deze overeenkomst te vorderen;
5. de gemeente Arnhem kan hierbij geen beroep doen op overmacht of onvoorziene omstandigheden, indien mocht blijken dat het GCV alsnog een beroep zou doen op huurbescherming.”
j) Bij brief van 17 december 1999 heeft de gemeente het bedrijfsleven Westervoortsedijk laten weten dat zij een nieuwe (tijdelijke) locatie had gevonden voor een drugssociëteit, te weten het PPD-gebouw (gelegen op de hoek van Boulevard Heuvelink en de Eusebiusbuitensingel). In deze brief bevestigde de gemeente nog eens dat de huidige drugssociëteit “als gevolg van een contractuele afspraak met de ondernemers Westervoortsedijk” per 25 juni 2000 weg moest zijn van de huidige locatie.
k) Op 22 juni 2000 heeft de gemeente het bedrijfsleven schriftelijk bericht dat de publicatie van de bouwvergunningsaanvraag voor de nieuwe locatie op 24 mei 2000 had plaatsgevonden en dat die publicatie 23 bezwaren had opgeleverd. Zij deelde voorts mede dat de verbouwingsactiviteiten van de nieuwe locatie op zijn vroegst in week 32 of 33 zouden kunnen starten, als gevolg waarvan de met het bedrijfsleven afgesproken datum van 25 juni 2000 niet gehaald zou worden.
l) De eisers in dit kort geding exploiteren alle hun onderneming op het industrieterrein gelegen aan en in de omgeving van de Westervoortsedijk, de Nieuwe Kade, de Veilingstraat en de Badhuisstraat te Arnhem.
Het geschil
1) De eisers vorderen, samengevat, de gemeente te veroordelen binnen twee dagen de drugssociëteit te sluiten en gesloten te houden en binnen vier weken te verwijderen, op straffe van verbeurte van een dwangsom van ƒ 10.000,-- per dag, met veroordeling van de gemeente in de kosten van het geding.
2) Als grondslag voor hun vordering stellen de eisers -kort en zakelijk weergegeven- dat er sprake is van een situatie die in strijd is met het bestemmingsplan dat geldt voor de huidige locatie van de drugssociëteit, dat de maximale periode waarvoor vrijstelling kon worden verleend -en is verleend- op 26 juni 2000 is verstreken en dat de gemeente is gehouden deze strijdige situatie op te heffen danwel in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan. Voorts stellen de eisers dat er sprake is van wanprestatie omdat de gemeente haar verplichtingen op grond van de met het bedrijfsleven Westervoortsedijk gesloten overeenkomst niet nakomt.
3) De gemeente heeft het gevorderde gemotiveerd bestreden. Haar verweer komt er kort gezegd op neer dat het grote maatschappelijke belang dat met het openhouden van de drugssociëteit is gemoeid, alsmede ten tijde van het sluiten van de overeenkomst niet voorziene omstandigheden een rechtvaardiging vormen voor de (tijdelijke) strijd met het bestemmingsplan en de niet-nakoming van de overeenkomst met het bedrijfsleven Westervoortsedijk.
De beoordeling van het geschil
Ten aanzien van het bestemmingsplan
4) De eisers stellen dat de bouwvergunning aan de gemeente (de dienst Stads-ontwikkeling) is verleend met toepassing van artikel 17 van Pro de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO), hetgeen inhoudt dat een tijdelijke vrijstelling wordt verleend om in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan gevestigd te zijn. Deze vrijstelling geldt voor een periode van maximaal vijf jaar. De vrijstellingstermijn is op 25 juni 2000 verstreken en de gemeente handelt dan ook onrechtmatig jegens de eisers door thans zonder publiekrechtelijke grondslag in strijd met het bestemmingsplan de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk 5 te laten voortbestaan. De eisers stellen regelmatig ernstige overlast te ondervinden van de aanwezigheid van drugsverslaafden in de omgeving van de drugssociëteit. De door de gemeente eerder toegezegde toezichthouders zijn weliswaar enige tijd werkzaam geweest in de nabijheid van de drugssociëteit, maar dit heeft volgens de eisers weinig resultaat gesorteerd. Bovendien leidt de aanwezigheid van drugsverslaafden tot gevoelens van grote onveiligheid bij het personeel en heeft die aanwezigheid van drugsverslaafden een negatieve invloed op de representativiteit van de eisers. De eisers stellen dat de gemeente vanaf medio 1995 wist dat de verleende vergunning voor de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk 5 tijdelijk was en op 25 juni 2000 zou eindigen. De gemeente dient de met het bestemmingsplan strijdige situatie op te heffen danwel de situatie in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan. Dit klemt volgens de eisers te meer, nu in het onderhavige geval de gemeente de overtredende partij is van het door haar zelf vastgestelde bestemmingsplan voor die locatie.
5) De gemeente bestrijdt niet dat er voor de drugssociëteit een tijdelijke vrijstelling is verleend op grond van artikel 17 WRO Pro, welke vrijstelling per 25 juni 2000 is geëindigd. Zij is echter van mening dat er in het onderhavige geval voldoende zwaarwegende factoren zijn die moeten leiden tot het oordeel dat het openhouden van de drugssociëteit voorlopig gerechtvaardigd is. De gemeente voert daartoe allereerst aan dat naast de methadonverstrekking de opvang van verslaafden gedurende zeven dagen per week van groot belang is. Het gaat om een plek waar gemiddeld zo’n 80 tot 100 verslaafden dagelijks terecht kunnen om drugs te gebruiken, te eten en te drinken, waar ze kunnen douchen en hun kleding kunnen wassen en drogen. Het is bepaald niet eenvoudig om een locatie voor deze zogenaamde huiskameropvang te vinden. De gemeente had aanvankelijk andere locaties op het oog ter vervanging van de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk, maar deze vielen om uiteenlopende redenen af. In december 1999 is de keus gevallen op het PPD-gebouw. Het pand is eigendom van de gemeente en er zijn volgens de gemeente geen bestemmingsplantechnische belemmeringen voor vestiging van een drugssociëteit. Wel moet het pand verbouwd worden om het geschikt te maken voor de opvang van een drugsverslaafden. De bouwvergunning hiervoor is op 11 augustus 2000 verleend. De gemeente verwacht dat begin november 2000 de nieuwe drugssociëteit geopend zal zijn. Tegen de vestiging van de drugssociëteit in het PPD-gebouw zijn weliswaar 23 bezwaarschriften ingediend, maar deze hebben geen schorsende werking en de gemeente verwacht niet dat de bezwaarschriften gegrond zullen worden verklaard. De gemeente stelt dat het algemeen maatschappelijk belang om de huidige drugssociëteit te kunnen en mogen gebruiken totdat het PPD-gebouw gereed zal zijn om in gebruik te worden genomen, dermate zwaarwegend is dat de vordering van de eisers reeds op die grond dient te worden afgewezen. Zij wordt hierin ondersteund door onder meer de heer A., hoofdinspecteur van politie Gelderland Midden, district Arnhem Veluwezoom Oost, en de heren B. en C. van De Grift/Gelders Centrum voor Verslavingszorg (GCV). Zij wijzen op de verwachte gevolgen van voortijdige sluiting van de drugssociëteit voordat de nieuwe opvangmogelijkheid gereed is. Hierbij noemen zij onder meer: een toenemende overlast van drugsverslaafden elders in de stad maar ook in de nabijheid van de methadonpost, die naast de huidige drugssociëteit aan de Westervoortsedijk ligt, een toenemende kans op drugsdoden als gevolg van onveilige en onhygiënische omstandigheden bij onder meer het drugsgebruik, geen mogelijkheden meer voor hulpverleners om de groep verslaafden die de drugssociëteit bezoeken te volgen, te begeleiden en te sturen, waardoor veel werk dat in de afgelopen jaren is verricht verloren zal gaan. De gemeente wijst er voorts op dat het gaat om een groep verslaafden die moeilijk te benaderen en te begeleiden is en waarmee in de loop van de jaren met veel moeite een zekere band is opgebouwd. Deze band zou in één keer teniet worden gedaan als de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk zou sluiten voordat een nieuwe locatie in gebruik kan worden genomen.
6) Een afweging van de hiervoor weergegeven belangen, waarbij het geen twijfel leidt dat deze belangen voor beide partijen aanzienlijk zijn, leidt voorshands tot het oordeel dat het belang van de gemeente bij het voorlopig openhouden van de drugssociëteit dermate zwaarwegend moet worden geacht, dat op het grond daarvan vooralsnog gerechtvaardigd lijkt dat een met het bestemmingsplan strijdige situatie, hoewel dit in beginsel een onrechtmatige daad van de gemeente oplevert, voorlopig geduld zou moeten worden. In dit oordeel is tevens meegewogen dat de gemeente naast de publiekrechtelijke taak die zij terzake heeft ook de belangen van een zeer kwetsbare groep mensen behartigt. Het voorgaande betekent dat de stellingen van de eisers, voorzover de grondslag daarvan uitsluitend publiekrechtelijk van aard is, vooralsnog niet tot toewijzing van hun vordering kunnen leiden.
Ten aanzien van de overeenkomst
7) De eisers stellen voorts dat de gemeente in februari 1998 een overeenkomst heeft gesloten met het bedrijfsleven Westervoortsedijk, waartoe de hiervoor onder h) opgesomde bedrijven behoren. In deze overeenkomst heeft de gemeente uitdrukkelijk toegezegd dat het sociëteitsgebouw aan de Westervoortsedijk 5 op 25 juni 2000 ontruimd zou worden en op 1 augustus 2000 verwijderd zou zijn. De eisers stellen dat de gemeente ruim voldoende tijd heeft gehad om een passende vervangende (al dan niet opnieuw tijdelijke) locatie voor de drugssociëteit te vinden. Een beroep op overmacht baat de gemeente niet, nu in de overeenkomst uitdrukkelijk is opgenomen dat zij daarop geen beroep zal kunnen doen. Ook in de huurovereenkomst tussen de gemeente en het GCV is bepaald dat de huurovereenkomst uiterlijk tot 26 juni 2000 geldt en dat na afloop van die termijn de accommodatie zal worden ontruimd, ongeacht of er op dat moment een definitieve huisvesting voor de sociëteit zal zijn gerealiseerd. In december 1999 heeft de gemeente een nieuwe locatie gevonden, het PPD-gebouw. Pas bij schrijven van 22 juni 2000, vlak voor 25 juni 2000, heeft de gemeente de eisers laten weten dat de afgesproken datum van 25 juni 2000 niet gehaald zou worden. Dit geeft volgens de eisers geen pas. De gemeente pleegt wanprestatie jegens het bedrijfsleven Westervoortsedijk door haar verplichtingen op grond van de met hen gesloten overeenkomst niet na te komen.
8) De gemeente voert daartegen aan dat in de afgelopen jaren een herijking heeft plaatsgevonden van het gemeentelijk drugsbeleid. Dit heeft ertoe geleid dat recent (in april 2000) een nieuw drugsbeleid is vastgesteld. Dit beleid is erop gericht om, in plaats van de huidige opvang van drugsverslaafden in de vorm van dagopvang, 24-uurs opvang te bieden aan zeer problematische verslaafden, gecombineerd met één of twee inloopcentra voor de methadonverstrekking aan andere verslaafden. De doelstelling is dat dit beleid over drie jaar geïmplementeerd zal zijn. De gemeente betoogt dat onder bepaalde omstandigheden een vordering tot nakoming van een op de overheid rustende verbintenis uit overeenkomst dient te worden afgewezen. Van dergelijke omstandigheden zou volgens haar, gezien het hiervoor beschreven gewijzigde drugsbeleid, in dit geval sprake zijn. Het betreft hier volgens de gemeente omstandigheden die zij ten tijde van het sluiten van de overeenkomst niet heeft kunnen voorzien. De gemeente zegt het zeer te betreuren dat de met het bedrijfsleven overeengekomen sluitingsdatum van de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk op 25 juni 2000 niet haalbaar is gebleken, maar meent dat onder de gegeven omstandigheden en met inachtneming van hetgeen hiervoor reeds onder 6) ten aanzien van het maatschappelijk belang is aangevoerd, de vordering van de eisers ook op privaatrechtelijke gronden niet voor toewijzing in aanmerking kan komen.
9) Hieromtrent wordt het volgende overwogen. De gemeente wist vanaf medio 1995 dat de locatie aan de Westervoortsedijk 5 slechts een tijdelijke opvangmogelijkheid voor drugsverslaafden zou bieden. De in de bouwvergunning vermelde einddatum van 25 juni 2000 is ook opgenomen in de huurovereenkomst tussen de gemeente en het GCV. In februari 1998 heeft de gemeente -geheel onverplicht- een overeenkomst gesloten met het bedrijfsleven Westervoortsedijk. De reden voor deze overeenkomst blijkt duidelijk uit een door de eisers overgelegde nota van de heer D., ambtenaar van de dienst Volksgezondheid van de gemeente, van 19 december 1997 (deze nota maakt deel uit van productie F). Het bedrijfsleven Westervoortsedijk wenste meer zekerheid ten aanzien van de einddatum van de tijdelijke oprichting van een drugssociëteit en de gemeente erkende en onderschreef deze wens, getuige voormelde nota. De overeenkomst met het bedrijfsleven had dan ook uitsluitend tot doel de beoogde einddatum van 25 juni 2000 nog eens uitdrukkelijk vast te leggen. De gemeente heeft in dat kader aan het bedrijfsleven toezeggingen gedaan en garanties afgegeven, waarvan de inhoud hiervoor onder onder i) is weergegeven. Dat er nadien omstandigheden en inzichten zijn gerezen, die ten tijde van het sluiten van de overeenkomst niet door de gemeente waren te voorzien, is bepaald niet aannemelijk te achten. Het ligt eerder voor de hand aan een ingrijpende wijziging van het gemeentelijk drugsbeleid vele jaren van onderzoek en voorbereiding vooraf zijn gegaan. Van omstandigheden waardoor een vordering tot nakoming van een op de gemeente rustende verbintenis uit overeenkomst zou dienen te worden afgewezen, is voorshands geoordeeld dan ook geen sprake.
10) Het voorgaande betekent dat de eisers naar het oordeel van de president terecht nakoming vorderen van de door de gemeente gedane toezeggingen in de overeenkomst. De gemeente is in beginsel dan ook gehouden haar toezeggingen dienaangaande na te komen. Dit kan slechts anders zijn indien het in redelijkheid niet van de gemeente gevergd zou kunnen worden dat zij, alle feiten en omstandigheden in acht genomen, die verplichtingen nakomt. Dat is voorshands echter geenszins aannemelijk geworden. Dit betekent dat de gemeente in beginsel gehouden is de huidige drugssociëteit te ontruimen en te verwijderen.
11) Ten aanzien van de termijn waarop de ontruiming en verwijdering dient plaats te vinden wordt het volgende overwogen.
Ter zitting heeft de gemeente verklaard dat, nu de bouwvergunning is verleend, volgens haar berekening de nieuwe drugssociëteit in het PPD-gebouw met ingang van 6 november 2000 in gebruik kan worden genomen. De president acht het, met name gezien het belang van continuering van de opvang van en hulpverlening aan drugsverslaafden, noodzakelijk dat de huidige drugssociëteit open blijft tot de hiervoor genoemde datum. Daarbij wordt uitdrukkelijk overwogen dat verdere vertraging niet gedoogd kan worden. Aan de gemeente wordt in weerwil van door haar gedane toezeggingen nu een termijn gegund waarop de nieuwe tijdelijke locatie voor opvang van drugsverslaafden gereed kan zijn. Dit betekent dat de huidige locatie dan dient te worden ontruimd en verwijderd. Indien om welke reden dan ook de nieuwe locatie niet op tijd gereed zal zijn, dient verder uitstel voor rekening van de gemeente te komen. Zij zal in dat geval desnoods bij wijze van noodvoorziening voor een andere oplossing moeten zorgdragen. Een bezichtiging ter plaatse van de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk heeft aangetoond dat de daarin aangebrachte voorzieningen, gericht op de dagopvang van drugsverslaafden, bij wijze van noodvoorziening op redelijk eenvoudige wijze ook moeten kunnen worden gerealiseerd op een andere (tijdelijke) locatie. Het gaat daarbij om voorzieningen zoals een douche, een paar toiletten, een kleine keuken, een ruimte voor wasmachine en droger, een gemeenschappelijke ruimte met tafels en stoelen, een ruimte met afzuiginstallatie voor het roken van drugs en een ruimte waarin, op hygiënische wijze, drugs kunnen worden gespoten. Voorshands geoordeeld kunnen deze voorzieningen, indien noodzakelijk, zonder al te ingrijpende verbouwingen op korte termijn bij wijze van noodvoorziening in een bestaande locatie waarover de gemeente zeggenschap heeft worden aangebracht. Dit betekent dat de door de eisers gevorderde ontruiming ten aanzien van het bedrijfsleven Westervoortsedijk zal worden toegewezen, met dien verstande dat de termijn daarvoor zal worden bepaald op (uiterlijk) 6 november 2000. Ook de gevorderde dwangsom zal worden toegewezen, zij het dat deze zal worden gematigd en gemaximeerd zoals hierna te vermelden.
12) Als de in overwegende mate in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente in de kosten van de procedure worden verwezen.
De beslissing
De president, rechtdoende in kort geding,
1. wijst de vordering jegens eisers sub 6, 7, 12, 15, 17, 18, 21, 22, 24 en 27 af;
2. veroordeelt de gemeente om op uiterlijk 6 november 2000 de drugssociëteit aan de Westervoortsedijk te sluiten en gesloten te houden, alsmede binnen vier weken na ontruiming het gebouw te verwijderen en verwijderd te houden;
3. veroordeelt de gemeente om indien zij na betekening van dit vonnis in gebreke blijft aan vorenstaande veroordeling te voldoen, aan de eisers een dwangsom te betalen van ƒ 5.000,-- per dag, echter tot een maximum van ƒ 500.000,--;
4. veroordeelt de gemeente in de kosten van de procedure, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de eisers bepaald op ƒ 1.550,-- voor salaris en ƒ 472,56 voor verschotten (ƒ 400,-- wegens griffierecht en ƒ 72,56 wegens het exploit van dagvaarding);
5. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
6. weigert het anders of meer gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door de vice-president mr. M.L. Drabbe en op 28 augustus 2000 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. K. van Vlimmeren-van Ommen.
de griffier: de rechter: