Uitspraak
Kamer II
Arrondissementsrechtbank te Arnhem
Enkelvoudige Kamer Bestuursrecht
Reg.nr.: 98/2096
UITSPRAAK
in het geding tussen:
de Minister van Verkeer en Waterstaat, te ‘s-Gravenhage, eiser,
tegen
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maasdriel, verweerder,
alsmede
[derde-partij/vergunninghouder] h.o.d.n.[handelsnaam], te[woonplaats], als partij ex artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 7 oktober 1998.
2. Feiten en procesverloop
Bij besluiten van 31 maart 1998 heeft verweerder aan [derde-partij] h.o.d.n. [handelsnaam] (hierna: vergunninghouder) onder verlening van vrijstelling vergunning verleend voor het veranderen/vergroten van een scheepsloods tot een scheepsloods met kantoor, showroom en bedrijfswoning (besluit I) en voor het oprichten van een loods ten behoeve van de winterstalling van boten (besluit II), op het perceel kadastraal bekend gemeente Maasdriel, sectie […], nummer [nr.], plaatselijk bekend [adres] te [woonplaats].
Tegen deze besluiten heeft de Hoofdingenieur-Directeur van het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, Directie Limburg (hierna: de Hoofdingenieur-Directeur), namens eiser op 8 mei 1998 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
In het kader van de bezwaarschriftenprocedure heeft op 25 augustus 1998 een hoorzitting als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) plaatsgevonden. Daarbij is namens eiser verschenen mevrouw T.M.M. Vermeer en de heer Theunissen.
Bij het hiervoor aangeduide besluit van 7 oktober 1998 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Namens eiser heeft de Hoofdingenieur-Directeur op 16 november 1998 beroep tegen het bestreden besluit ingesteld, waarna de gronden van dit beroep zijn aangevuld bij schrijven van 28 januari 1999.
Verweerder heeft op 8 maart 1999 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 11 februari 1999 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan vergunninghouder geweigerd een vergunning op grond van de destijds geldende Rivierenwet (Rw) te verlenen voor de activiteiten waarvoor de onderhavige bouwvergunningen zijn verleend. De tegen dat besluit door vergunninghouder ingediende bezwaren zijn op 26 juli 1999 ongegrond verklaard. Tegen dat besluit heeft vergunninghouder beroep ingesteld bij de rechtbank, geregistreerd onder nr. Awb 99/1721.
Het beroep is (gelijktijdig met voormeld beroep onder registratienummer Awb 99/1721) behandeld ter zitting van de rechtbank van 30 oktober 2000, waar namens eiser is verschenen T.M.M. Vermeer en C.E.M. op den Camp.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door J. den Otter en A.J. van Liempt, beiden werkzaam bij de gemeente Maasdriel.
Tevens waren ter zitting aanwezig M. Jösting-Rössler en J.M.H.F. Teunissen, bijgestaan door mr. P.J.H. Keulers, advocaat te Beek.
3. Overwegingen
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij verweerder de bezwaren van eiser tegen besluiten I en II ongegrond heeft verklaard, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Vaststaat dat vergunninghouder op basis van besluit I inmiddels een bouwwerk gerealiseerd heeft dat, wat de breedte betreft, voor ongeveer driekwart aan de bestaande loods is gebouwd. De begane grond van dat bouwwerk wordt gebruikt als showroom en de tweede verdieping als kantoor.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op zorgvuldige wijze uitvoering is gegeven aan het bepaalde in artikel 23, derde lid, van de bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" behorende planvoorschriften.
Verweerder meent ook dat de wijze waarop de Hoofdingenieur-Directeur is gehoord alvorens de bouwvergunningen zijn verleend, in overeenstemming is met de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan.
Voorts stelt verweerder dat op zorgvuldige wijze is getoetst aan de beleidslijn "Ruimte voor de rivier".
Gelet op het voorgaande meent verweerder dat in alle redelijkheid is overgegaan tot verlening van de vereiste vrijstellingen en bouwvergunningen.
Namens eiser is allereerst aangevoerd dat de Hoofdingenieur-Directeur van Rijkswaterstaat niet is gehoord als bedoeld in artikel 23, derde lid, van het vigerende planvoorschriften.
Voorts stelt eiser dat verweerder bij de toetsing van de bouwplannen de beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" niet op juiste wijze bij die toetsing heeft betrokken.
Verweerder heeft met de verlening van de onderhavige vrijstellingen en bouwvergunningen in strijd gehandeld met artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften, aldus eiser.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ter plaatse is het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied" van toepassing. Volgens dit plan zijn de onderhavige gronden bestemd voor "recreatieve voorzieningen".
Blijkens artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming recreatievoorzieningen bestemd voor in de bestemmingscategorie III: een terrein ten behoeve van stalling, verkoop en reparatie van recreatievaartuigen.
Artikel 9, tweede lid, onder 1c, bepaalt voorts dat op gronden in die bestemmingscategorie uitsluitend gebouwen ten behoeve van stalling, verkoop en reparatie van recreatievaartuigen zijn toegestaan met een maximale hoogte van 10 meter en een gezamenlijke oppervlakte van maximaal 6250 m2 en per aanwezig bedrijf een dienstwoning met een bebouwd oppervlak van maximaal 150 m2 en een maximale goothoogte en hoogte van 6 meter respectievelijk 9 meter.
Artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat voorzover zulks op de plankaart nader is aangegeven, de gronden gelegen binnen de "zone ten behoeve van waterstaatsdoeleinden" mede bestemd zijn voor de waterstaatkundige functie van de rivier; in verband hiermee zijn deze gronden mede bestemd voor (de bescherming van) de bescherming van het stroomvoerend winterbed van de rivier en het waterbergend winterbed van de rivier.
Blijkens het tweede lid van dit artikel mogen in deze zone, in afwijking van het bepaalde in voorafgaande artikelen, geen bouwwerken worden gebouwd, met uitzondering van de rivierbebakening en overige bouwwerken ten behoeve van de Rijkswaterstaat een en ander met een maximale hoogte van 8 meter.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan vrijstelling verleend worden van het bepaalde in lid 2 gehoord de Hoofdingenieur-Directeur van de Rijkswaterstaat voor wat betreft het oprichten van bouwwerken overeenkomstig de voorschriften van de ter plaatse geldende bestemmingen.
Niet in geschil is dat de bouwplannen waarvoor onderhavige vergunningen zijn verleend, vallen binnen de op de plankaart aangewezen "zone ten behoeve van waterstaatsdoeleinden". Evenmin is in geschil dat de bouwwerken die door verweerder zijn vergund, niet zijn aan te merken als een rivierbebakening of overige bouwwerken ten behoeve van de Rijkswaterstaat.
Verweerder heeft met gebruikmaking van de in artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften neergelegde mogelijkheid vrijstellingen van het in het tweede lid van dat artikel genoemde verbod en vervolgens de gevraagde bouwvergunningen aan vergunninghouder verleend.
Tussen partijen is in geschil of verweerder daartoe bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten.
Allereerst dient de vraag te worden beantwoord of de Hoofdingenieur-Directeur is gehoord zoals is voorgeschreven in artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe als volgt.
Uit de stukken blijkt dat verweerder de Hoofdingenieur-Directeur bij brief van 24 november 1997 met meezending van de aanvraag en bijbehorende tekeningen heeft verzocht zijn mening te geven inzake verweerders daarin nader toegelicht voornemen tot het verlenen van vrijstelling op grond van artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften en het verlenen van de gevraagde bouwvergunningen.
Bij brief van 23 december 1997 heeft eiser gereageerd op voornoemde brief van 24 november 1997.
Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank daarmee in formele zin voldaan aan het hiervoor bedoelde vereiste van het horen van de Hoofdingenieur-Directeur.
Aan het vorenstaande kan het feit dat eiser, blijkens diens brief van 23 december 1997, heeft meegedeeld dat geen medewerking aan de bouwplannen kan worden verleend omdat op grond van de gegeven informatie niet duidelijk is of de voorgenomen activiteiten aan de in de beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" genoemde zogeheten "nee, tenzij" criteria en voorwaarden voldoen, niet afdoen.
Anders dan eiser stelt ligt in het vereiste van het horen niet opgesloten, dat eiser toestemming dient te verlenen alvorens verweerder tot verlening van vrijstellingen en bouwvergunningen kan overgaan. Naar het oordeel van de rechtbank had het, gelet op de inhoud van de brief van 23 december 1997, weliswaar in de rede gelegen dat verweerder schriftelijk nader contact met de Hoofdingenieur-Directeur zou hebben gezocht, maar dat zulks niet heeft plaatsgevonden kan niet tot de conclusie leiden, dat aan het vereiste van het horen niet is voldaan.
Blijkens de besluiten I en II en het bestreden besluit heeft verweerder bij de afweging of vrijstelling verleend kon worden, de voorgenomen activiteiten getoetst aan de meergenoemde beleidslijn "Ruimte voor de Rivier", die op 12 mei 1997 van kracht is geworden (hierna: de Beleidslijn).
Tussen partijen is dit ook niet in geschil.
Zij verschillen echter van mening over de vraag in hoeverre verweerder in juridische zin gebonden is aan de Beleidslijn en of verweerder op een zorgvuldige en gemotiveerde wijze met de Beleidslijn rekening heeft gehouden.
Dienaangaande overweegt de rechtbank dat de Beleidslijn is vastgesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zodat de Beleidslijn als een beleidsregel van en voor die ministeries moet worden beschouwd.
Gemeentelijke overheden als verweerder dienen de Beleidslijn, gezien de inhoud en strekking ervan en vanwege de verantwoordelijkheid van gemeentelijke overheden in dit verband, als een richtlijn te beschouwen, waarmee zij rekening dienen te houden in het kader van een zorgvuldige besluitvorming. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat gemeentelijke overheden als verweerder, juridisch gezien minder vergaand aan de Beleidslijn zijn gebonden dan bestuursorganen die de Beleidslijn als beleidsregel dienen te hanteren en dat zij daarvan, mits deugdelijk gemotiveerd, kunnen afwijken.
Anders dan eiser stelt, is de rechtbank niet gebleken, dat verweerder de Beleidslijn als een eigen beleidsregel hanteert.
Wat betreft de vraag of verweerder bij de besluitvorming omtrent de bouwplannen op een zorgvuldige en gemotiveerde wijze rekening heeft gehouden met de Beleidslijn wordt het navolgende overwogen.
Blijkens de Beleidslijn wordt voor alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, die tot (een van) de daarin genoemde effecten zouden kunnen leiden, een onderscheid gemaakt in (een aantal limitatief opgesomde) activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (ja, mits criteria) en overige activiteiten (nee, tenzij criteria).
Voor de laatstbedoelde activiteiten geldt dat deze ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat:
sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, én;
de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden, én;
de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder, anders dan in de besluiten I en II, van mening is dat de activiteiten waarvoor de onderhavige vrijstellingen en vergunningen zijn verleend, als niet-riviergebonden activiteiten in de zin van de Beleidslijn moeten worden aangemerkt.
Aldus is verweerder bij het bestreden besluit uitgegaan van de toepasselijkheid van de zogeheten "nee, tenzij" criteria.
De rechtbank is aan de hand van de voorhanden zijnde stukken van oordeel, dat verweerder deze criteria in onderhavige aangelegenheid terecht van toepassing heeft geacht.
Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij de toetsing van de aanvragen om een bouwvergunning aan de toepasselijke criteria de bouwplannen gezamenlijk beoordeeld. Verweerder heeft daarbij niet bezien of alle onderdelen van de bouwplannen afzonderlijk (een showroom, een kantoor, een bedrijfswoning en een winterstalling) voldoen aan de "nee, tenzij" criteria.
Gelet op de diversiteit van de gebouwen en de in de bouwwerken beoogde verschillende activiteiten is de rechtbank met eiser van oordeel dat in dit kader de bouwplannen en voorgenomen activiteiten afzonderlijk beoordeeld hadden dienen te worden.
Nu verweerder zulks ten onrechte heeft nagelaten moet worden geconcludeerd dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit wegens strijd met het in artikel 3:2 respectievelijk Pro 7:12 van de Awb neergelegde zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel niet in stand kan blijven.
Aangezien eiser niet is bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener en ook overigens niet is gebleken van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten, zijn geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Op de voet van artikel 8:74 van Pro de Awb zal verweerder wel het door eiser betaalde griffierecht ad f. 420,-- aan hem dienen te vergoeden.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 7 oktober 1998;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen, met inachtnemeng van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- gelast de gemeente Maasdriel het door eiser betaalde griffierecht ad f. 420,-- aan hem te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. H.A.W. Snijders, rechter, en in het openbaar uitgesproken op 4 december 2000 in tegenwoordigheid van de griffier mr. S.I.A. Hensen.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA,'s Gravenhage.
Coll.:
Afschrift verzonden aan partijen op: 6 december 2000