Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Reg.nrs.: AWB 01/1181 en 01/1199
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
I. de Minister van Verkeer en Waterstaat,
II. de inspecteur Ruimtelijke Ordening Oost van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel, verweerder,
alsmede
A., te Kerkdriel, partij ex artikel 8:26 van de Awb.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 15 mei 2001, bekendgemaakt op 17 mei 2001.
2. Procesverloop
Op 23 september 1999 heeft A. (verder: vergunninghouder) een (gewijzigde) aanvraag ingediend om bouwvergunning voor het oprichten van 14 recreatiewoningen aan de […] te Kerkdriel.
Op 13 oktober 1999 heeft verweerder aan de Hoofdingenieur-Directeur (HiD) van Rijkswaterstaat advies gevraagd met betrekking tot het voornemen om ten behoeve van dit bouwplan vrijstelling als bedoeld in artikel 23, derde lid, van het vigerende bestemmingsplan te verlenen. Bij brief van 16 november 1999 heeft de HiD namens eiser sub 1 negatief geadviseerd met betrekking tot dit voornemen.
Bij besluit van 14 februari 2001, bekendgemaakt op 16 februari 2001, heeft verweerder, onder verlening van een tweetal vrijstellingen op grond van het vigerende bestemmingsplan, de gevraagde bouwvergunning verleend.
Tegen dit besluit heeft eiser sub II op 27 maart 2001 bezwaar aangetekend. Eiser sub I heeft op 28 maart 2001 een bezwaarschrift ingediend, waarvan de gronden zijn uiteengezet bij schrijven van 10 april 2001.
De bezwaarschriften zijn behandeld door de bezwaar- en beroepschriftencommissie gemeente Maasdriel. Deze commissie heeft op 23 april 2001 advies aan verweerder uitgebracht.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het eerdergenoemde besluit gehandhaafd. Voor de motivering van het besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van voormelde commissie.
Tegen dit besluit is namens eiser sub I op 26 juni 2001 beroep bij de rechtbank ingesteld, waarna de gronden van het beroep zijn uiteengezet in een aanvullend beroepschrift van 25 juli 2001.
Voorts heeft eiser sub II tegen dit besluit op 28 juni 2001 beroep ingesteld. Op dezelfde datum heeft hij tevens een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de president van de arrondissementsrechtbank, welk verzoek op 20 juli 2001 is ingetrokken.
Bij brieven van 9 augustus 2001 en 10 augustus 2001 heeft mr. P.A.W. Eskens, advocaat te Nijmegen, zich namens vergunninghouder als partij in de gedingen gesteld en vervolgens op 7 september 2001 een uiteenzetting van zijn standpunt gegeven.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 24 mei 2002. Eiser sub 1 heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mr. M.E.H. Sanna en drs. E.P.C. Theunissen en ing. J.W.Th. van Oostveen, werkzaam bij het Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat, directie Limburg. Eiser sub 2 is, zoals aangekondigd bij faxschrijven van 23 mei 2002, niet ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W.P.H.M. Rovers en J. den Otter, ambtenaren der gemeente. Voorts zijn voor vergunninghouder verschenen A. en zijn echtgenote, bijgestaan door mr. P.A.W. Eskens voornoemd.
3. Overwegingen
Vergunninghouder is in 1998 eigenaar geworden van een in het winterbed van de Maas gelegen terrein, behorende tot het recreatiecentrum "de Zandmeren" te Kerkdriel. Op dit perceel zouden - mede krachtens een op 10 april 1992 aan het Stadsgewest 's Hertogenbosch verleende (aanvullende) vergunning ingevolge de (voormalige) Rivierenwet - door de rechtsvoorganger van vergunninghouder in gefaseerde vorm 24 recreatiebungalows worden gerealiseerd. Ten tijde van voornoemde eigendomsverkrijging waren reeds 9 bungalows gereed en was er nog een in aanbouw. In het betreffende gebied waren inmiddels ook diverse andere recreatieve voorzieningen tot stand gekomen, waaronder een horecavoorziening, een aanlegsteiger en een botenverhuurhaven.
Omtrent een door vergunninghouder aanvankelijk ingediend bouwplan voor de resterende 14 bungalows heeft de HiD met het oog op de in 1996 tot stand gekomen "Beleidslijn Ruimte voor de Rivier" negatief geadviseerd. Bij de aanvrage van 23 september 1999 is vervolgens een gewijzigd bouwplan ingediend, waarbij is voorzien in de bouw van 14 recreatiewoningen op palen ter hoogte van 7.35 meter +NAP en in een vergroting van de waterbergingscapaciteit ter plaatse van ca. 170 m3 ten opzichte van de bestaande situatie. Niettegenstaande het negatieve advies van de HiD met betrekking tot dit gewijzigde bouwplan heeft verweerder het in rubriek 2 genoemde besluit van 14 februari 2001 genomen.
In dit geding moet worden beoordeeld of het bestreden besluit, waarbij de bezwaren van eisers ten het besluit van 14 februari 2001 ongegrond zijn verklaard, de rechterlijke toetsing kan doorstaan.
Aan het bestreden besluit ligt, samengevat, ten grondslag dat de afweging of vrijstelling wordt verleend uitsluitend is voorbehouden aan verweerder. De "Beleidslijn Ruimte voor de rivier" (zoals laatstelijk gewijzigd op 12 mei 1997, Stct. 1997, 87, verder: de beleidslijn) moet volgens verweerder door hem worden beschouwd als een richtlijn, waaraan hij minder vergaand is gebonden dan aan een eigen beleidslijn. Verweerder acht voorts het advies van de HiD, waarin op grond van de criteria in de beleidslijn tot een negatief oordeel wordt gekomen, ondeugdelijk, in strijd met diens eigen beleidsregel en in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Verweerder heeft daarom een minder groot gewicht toegekend aan het advies en de belangen bij verlening van vrijstelling, zoals in het primaire besluit uiteengezet, laten prevaleren. Gelet op artikel 44 van de Woningwet (WoW) zijn er, na verlening van vrijstelling, geen gronden om de vergunning te weigeren, aldus verweerder.
Eiser sub I kan zich hiermee niet verenigen en heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat verweerder, gelet op het advies van de HiD van 16 november 1999, nader contact met eiser had moeten zoeken en heeft voorts bestreden dat het advies ondeugdelijk zou zijn. Verweerder heeft het uit de beleidslijn voortvloeiende waterstatelijk belang van het vrijhouden van het winterbed van de Maas volgens eiser sub I op een onjuiste manier afgewogen. Volgens eiser sub I is aan geen van de drie criteria die ingevolge de beleidslijn gelden voor activiteiten in het winterbed, voldaan.
Eiser sub II heeft, samengevat, aangevoerd dat verweerder de toepasselijkheid van de criteria in de beleidslijn niet heeft ontkend. Verweerder is volgens eiser sub II echter niet ingegaan op diens gemotiveerde stellingen in bezwaar dat aan deze criteria niet is voldaan. Eiser sub II heeft zijn in bezwaar naar voren gebrachte standpunt gehandhaafd.
Vergunninghouder heeft zich achter het standpunt van verweerder geschaard en daarbij nog aangevoerd dat hij zijn bouwplannen in verregaande mate heeft aangepast aan de eisen van eiser sub I. Vergunninghouder heeft voorts nog verwezen naar de namens eiser sub I in 1998 verleende vergunning ingevolge de Rivierenwet met betrekking tot de bouw van een horecavoorziening ter plaatse.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ter plaatse van de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft is het bestemmingsplan "Buitengebied" van toepassing. Ingevolge dit plan rust op het onderhavige perceel de bestemming 'recreatieve voorzieningen' met bestemmingscategorie V (een terrein voor verblijfsrecreatie in de vorm van zomerhuisjes).
Blijkens artikel 9, tweede lid, sub 1 onder e, van de planvoorschriften zijn op deze gronden - voor zover thans van belang - maximaal 30 zomerhuisjes toegestaan. Verweerder heeft, met toepassing van artikel 31, lid 1c, van de voorschriften enige thans niet in geding zijnde vrijstellingen verleend.
Voorts zijn de bewuste gronden ingevolge het bestemmingsplan aangewezen als 'zone ten behoeve van de waterstaatsdoeleinden'. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden gelegen binnen deze zone met het oog op de waterstaatkundige functie van de rivier mede bestemd voor de bescherming van het stroomvoerend en waterbergend winterbed van de rivier. Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen in deze zone, in afwijking van het bepaalde in de voorafgaande artikelen (uitgezonderd hier niet aan de orde zijnde bouwwerken) geen bouwwerken worden gebouwd. Blijkens het derde lid kan vrijstelling worden verleend van het bepaalde in lid 2, gehoord de HiD van Rijkswaterstaat voor wat betreft het oprichten van bouwwerken overeenkomstig de voorschriften van de ter plaatse geldende bestemmingen.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of de door verweerder verleende vrijstelling op grond van bovengenoemd artikel 23, derde lid, rechtens in stand kan blijven.
De rechtbank merkt allereerst op dat, zoals zij reeds in haar - bij partijen bekende - uitspraak van 6 december 2000 (reg.nr. 98/2096) heeft overwogen, in het vereiste van het horen van de HiD niet besloten ligt dat deze functionaris met verlening van vrijstelling dient in te stemmen. De rechtbank stelt vast dat de HiD op verzoek van verweerder op 16 november 1999 advies heeft uitgebracht met betrekking tot het voorliggende bouwplan, zodat daarmee reeds is voldaan aan bedoeld vereiste. De rechtbank kan dan ook niet het standpunt van eiser sub I onderschrijven, inhoudende dat uit de toelichting bij het betreffende planvoorschrift volgt dat voor een vrijstelling als thans aan de orde "toestemming" van de HiD is vereist. Voor een dergelijke uitleg biedt immers de duidelijke tekst van artikel 23, lid 3, geen ruimte. Evenmin kan het standpunt van eiser sub I worden gevolgd dat verweerder naar aanleiding van het negatieve advies nog nader contact met eiser sub I had moeten zoeken. Mede gezien de eerdere - nagenoeg gelijkluidende - adviezen met betrekking tot het oorspronkelijke bouwplan valt niet goed in te zien welke nieuwe inzichten van de zijde van de HiD nog konden worden verwacht.
De HiD heeft, samengevat, geadviseerd om voor onderhavig bouwplan geen vrijstelling te verlenen, omdat niet wordt voldaan aan de zogenaamde "nee-tenzij"-criteria uit de beleidslijn. Deze criteria gelden blijkens de "Hoofdlijn" van de beleidslijn (zoals uiteengezet op pag. 3) voor alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren, die tot waterstandsverhoging in de huidige situatie, feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit en/of potentiële schade bij hoogwater kunnen leiden. Hierbij dient doorgaans te worden gedacht aan ingrepen zoals een ophoging, bouwwerk of ander obstakel die eerdergenoemde effecten met zich meebrengen.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de belangenafweging, gemaakt in het primaire besluit, gehandhaafd. In laatstbedoeld besluit heeft verweerder besloten vrijstelling te verlenen, in aanmerking nemende dat:
"a. sprake is van een maatschappelijk belang gezien de reeds gepleegde investeringen en door Rijkswaterstaat gewekte verwachtingen door verleende vergunning Rivierenwet in 1994,
b. het bouwen redelijkerwijs niet buiten het winterbed kan plaatsvinden, gezien de planologische belemmeringen en het ontstaan van dislocatie met betrekking tot het complex recreatiewoningen,
c. rivierverruimende maatregelen ter plaatse zeer hoge kosten met zich meebrengen, gezien gedane investeringen ter plaatse,
d. situering en uitvoering zodanig zullen zijn dat de waterstandsverhoging zeer gering is,
e. het waterstandsverhogende effect duurzaam wordt gecompenseerd,
f. door de plaatsing op palen geen potentieel schadegeval ontstaat,
g. het bevorderen en opwaarderen van het recreatieniveau ter plaatse een belangrijk speerpunt van beleid van deze gemeente vormt, is het toepassen van vrijstelling van het bouwverbod vanuit gemeentelijke optiek gerechtvaardigd."
In eerdergenoemde uitspraak van 6 december 2000 is reeds door de rechtbank overwogen, dat de beleidslijn, vastgesteld door de Minister van Verkeer en Waterstaat en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, gezien de inhoud en strekking en vanwege de verantwoordelijkheid van gemeentelijke overheden in dit verband, door die overheden als een richtlijn dient te worden beschouwd, waarmee zij rekening dienen te houden in het kader van een zorgvuldige besluitvorming. Zulks impliceert reeds dat de beleidslijn voor verweerder niet als een dwingendrechtelijk kader heeft te gelden en evenmin dat verweerder de beleidslijn zou dienen te hanteren als ware deze een eigen beleidsregel, waarvan slechts met toepassing van artikel 8:84 van de Awb zou kunnen worden afgeweken.
Met inachtneming van het vorenstaande en gelet op de gedingstukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank niet tot het oordeel kunnen komen dat verweerder bij afweging van de in aanmerking komende belangen niet in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
Uit (de hiervoor weergegeven motivering van) het primaire besluit en de daaraan ten grondslag liggende stukken blijkt genoegzaam dat met het thans voorliggende bouwplan uitdrukkelijk is beoogd eventuele nadelige effecten voor de waterberging en stroomvoering in het winterbed te elimineren, alsmede dat met een hoogte van 7,35 meter +NAP aan het vereiste beschermingsniveau bij hoog water is voldaan. Eisers hebben hiertegenover in wezen niets anders aangevoerd dan dat iedere niet-riviergebonden ingreep in het winterbed uit waterstatelijk oogpunt ongewenst wordt geacht. Eiser sub I heeft ter zitting, hoewel nadrukkelijk bevraagd op dit punt, op geen enkele wijze kunnen aangeven dat het bouwplan in enig - te dezen relevant te achten - opzicht de in de hoofdlijn van de beleidslijn bedoelde effecten tot gevolg zou kunnen hebben. Met name is niet kunnen blijken dat de situering van de recreatiewoningen op palen met een hoogte van 7,35 meter een meer dan louter theoretische verhoging van de waterstand tot gevolg zou kunnen hebben. Uit de gedingstukken blijkt voorts genoegzaam dat met een dergelijke hoogte een beschermingsniveau van 1:1250 wordt bereikt.
Evenmin is aannemelijk geworden dat eventuele belemmeringen voor een toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier door het bouwplan als zodanig worden veroorzaakt en niet reeds door de in het betreffende gebied tot stand gebrachte overige recreatieve voorzieningen. De rechtbank acht in dit verband niet van betekenis ontbloot dat uit de in 1998 door eiser sub I aan vergunninghouder verleende vergunning ingevolge de Rivierenwet (zoals deze wet gold tot 22 december 1999, op welk tijdstip deze is geïntegreerd in de Wet beheer rijkswaterstaatswerken) ten behoeve van de oprichting van een horecagelegenheid naar voren komt dat het niet in de rede ligt het gebied ter plaatse in de toekomst aan te wenden ter vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier. De rechtbank heeft in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat sedertdien gewijzigde inzichten of veranderde omstandigheden tot een andere opvatting van eisers zouden nopen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts in voldoende mate gemotiveerd welke belangen zijn gediend bij verlening van de vrijstelling.
Uit het bestemmingsplan blijkt dat de planwetgever het schiereiland waarop ook de bouwlocatie is gelegen heeft bestemd voor recreatieve voorzieningen. Daarbinnen is bovendien een nadere invulling gegeven door middel van bestemmingscategorieën met het oog op de verschillende met name genoemde recreatieve objecten.
Naar het oordeel van de rechtbank behoeft het geen nadere onderbouwing dat met het voltooien van een bij bestemmingsplan voorzien en reeds gedeeltelijk gerealiseerd project van deze omvang, aanmerkelijke financiële en planologische belangen zijn gemoeid. De omstandigheid dat provinciebreed geen behoefte bestaat aan een toename van het aantal recreatiewoningen staat hieraan naar het oordeel van de rechtbank niet in de weg. Evenmin behoeft nader betoog dat een functionele binding bestaat tussen de reeds gerealiseerde recreatieve voorzieningen, waaronder de tien bestaande recreatiewoningen, en de recreatiewoningen waarin het bouwplan voorziet. Aangenomen mag dan ook worden dat een niet gering belang is gemoeid met realisering van de recreatiewoningen in de directe nabijheid van de overige voorzieningen. De stelling van eisers dat recreatiewoningen ook elders binnendijks kunnen worden gerealiseerd kunnen aan dit belang niet afdoen.
Gezien het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat verweerder de zwaarwegende economische belangen van vergunninghouder, alsmede zijn eigen belang bij het voltooien van een reeds in een vergaand stadium van ontwikkeling verkerend recreatieobject, niet in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven de aan de beleidslijn gerelateerde belangen van eisers.
Nu ten slotte niet is gesteld, noch gebleken dat de bouwvergunning na verlening van vrijstelling om een andere reden geweigerd had moeten worden, dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Geen termen bestaan voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb (proceskostenveroordeling).
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank,
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. F.H. de Vries als voorzitter, mr. D.J. Post en mr. drs. L.B.M. Klein Tank als rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen als griffier. In het openbaar uitgesproken op 5 juni 2002 , door mr. de Vries voornoemd in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op:
Coll: