Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector Bestuursrecht
Reg.nr.: Awb 02/1221
UITSPRAAK
van de voorzieningenrechter ingevolge artikel 8:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
A, wonende te B, verzoeker,
en
de Huisarts en Verpleeghuisarts Registratie Commissie, gevestigd te Utrecht, verweerder.
1. Procesverloop
Verweerder heeft bij besluit van 7 juni 2002 besloten niet aan het verzoek tot hernieuwing van de registratie te voldoen en verzoekers registratie als huisarts conform de beleidsregels door te halen op 8 juni 2002.
Tegen dit besluit heeft mr. R.A. van Huussen, advocaat te Veenendaal, namens verzoeker op 11 juni 2002 bezwaar gemaakt bij verweerder. Bij brief van gelijke datum is tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende ongedaanmaking van de doorhaling in het huisartsenregister totdat op het verzoek tot herregistratie vanaf 1 februari 2002 onherroepelijk zal zijn beslist.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 19 juni 2002. Verzoeker is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Van Huussen voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. O.L. Nunes, advocaat te Utrecht, alsmede door mr. N.F. De Pijper, secretaris van verweerder.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Indien, zoals in het onderhavige geval, een spoedeisend belang aanwezig is, dan bestaat pas aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien het belang van verzoek(st)er(s) bij de gevraagde voorziening zodanig is dat het zwaarder dient te wegen dan het belang van verweerder bij afwijzing van de voorziening en bij onmiddellijke uitvoering van het besluit. In die belangenafweging kan worden betrokken een voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter over het geschil in de hoofdzaak. Bij de beoordeling van het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening zal de voorzieningenrechter zich laten leiden door zijn voorlopig oordeel over de vraag of het bestreden besluit in de bezwarenprocedure stand zal kunnen houden. Bedoeld oordeel is niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Verzoeker is sedert 1976 ingeschreven in het register van huisartsen. De laatste inschrijving was geldig tot 1 februari 2001. Verweerder heeft vervolgens de registratie verlengd met één jaar, te weten tot 1 februari 2002, aangezien verzoeker in aanzienlijk onvoldoende mate had deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering. Bij brief van 24 december 2001 heeft verzoeker verweerder verzocht de termijn met één jaar te verlengen. In reactie daarop heeft verweerder bij brief van 2 januari 2002 meegedeeld dat verlenging van de registratie met één jaar niet zonder meer mogelijk is. Om voor verlenging in aanmerking te komen dient verzoeker de herregistratieformulieren in te zenden. Een dergelijk verzoek tot herregistratie heeft verweerder op 24 januari 2002 ontvangen, vergezeld van een begeleidende brief van 23 januari 2002. Verweerder heeft in zijn brief van 18 februari 2002 aan verzoeker medegedeeld voornemens te zijn niet aan zijn verzoek tot hernieuwing van de registratie als huisarts ingaande 2 februari 2002 te voldoen. Nadat verzoeker nog nadere stukken heeft overgelegd heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
In het bestreden besluit wordt verzoeker enerzijds tegengeworpen dat er sprake is van onvoldoende geaccrediteerde deskundigheidsbevordering en anderzijds dat verzoeker niet voldaan heeft aan de criteria die aan huisartsgeneeskundige zorg worden gesteld. Met betrekking tot het laatste punt stelt verweerder dat verzoeker sedert oktober 1999 niet heeft deelgenomen aan een regeling van onderlinge waarneming door huisartsen, noch lid is van een waarneemgroep of huisartsengroep (verder: hagro).
Namens verzoeker, die al meer dan 25 jaar een huisartsenpraktijk voert, is betoogd dat verzoeker vanaf de tweede helft van 1999 geconfronteerd is geweest met een opeenvolging van -inmiddels weer overwonnen- tegenslagen. Zo is het hem niet gelukt om na oktober 1999, toen de hagro waarvan hij deel uitmaakte werd ontbonden, aansluiting te vinden bij een andere hagro. Daardoor was hij verstoken van een waarnemingsregeling voor de zogenaamde ANW-uren (avonden, nachten en weekenden) van zijn praktijk en had hij gedurende zeven dagen per week, 24 uur per dag, de zorg over zijn praktijk. Na talloze verwikkelingen is er uiteindelijk in november 2000 een convenant gesloten tussen Arnhemse huisartsen, waarin een zogenaamde eenzijdige waarneemregeling was vastgelegd. In de hiervoor besproken periode heeft verzoeker zich, naar hij heeft gesteld, niet kunnen vrijmaken voor deelname aan deskundigheidsbevorderende maatregelen. Vervolgens diende zich een nieuwe calamiteit aan: het Regionaal Tuchtcollege te Zwolle besloot op een tegen verzoeker ingediende klacht tot een schorsing van de inschrijving in het register gedurende één jaar. Deze beslissing, die in de pers breed werd uitgemeten en daardoor de naam en reputatie van verzoeker ernstig heeft aangetast, zou indien zij zou standhouden, het einde van verzoekers praktijk hebben betekend. Uiteindelijk heeft het Centraal Medisch Tuchtcollege die beslissing op 6 september 2001 weer ongedaan gemaakt. In diezelfde periode als waarin dat hoger beroep liep is verzoeker voorts geconfronteerd geweest met een poging van de verhuurder van zijn praktijkruimte om tot huurbeëindiging te geraken. Dat leverde voor verzoeker opnieuw een ernstige bedreiging voor de continuïteit in zijn praktijk op, aangezien andere praktijkruimten binnen de wijk waaruit het grootste deel van de patiënten van verzoeker afkomstig is, niet beschikbaar zijn. Ook die bedreiging heeft verzoeker langs juridische weg moeten -en ook kunnen- afwenden.
Verzoeker stelt primair dat hij voldoende deskundigheidsbevordering heeft gevolgd. Ten onrechte heeft hij een aantal uren nagelaten te vermelden waardoor hij alsnog vanaf 1 februari 2001 recht zou hebben op een een herregistratie voor de duur van 5 jaar.
Subsidiair heeft verzoeker aangevoerd dat het ontbreken van voldoende geaccrediteerde deskundigheidsbevordering, alsmede het ontbreken van een waarneemregeling het gevolg zijn geweest van eerdergenoemde tegenslagen en dat hij van oordeel was dat hij wederom een verlenging van de registratie voor de duur van één jaar zou krijgen om alsnog het benodigde aantal nascholingsuren te halen. Het was hem niet bekend dat het beleid dit niet toestond.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
Eerst wordt ingegaan op verweerders conclusie dat verzoekers werkzaamheden niet kunnen worden geacht te voldoen aan de criteria die aan huisartsgeneeskundige zorg worden gesteld. Verzoeker is in dit verband tegengeworpen dat hij gedurende langere tijd, vanaf oktober 1999, niet heeft deelgenomen aan een regeling van onderlinge waarneming door huisartsen en dat hij geen lid is van een waarneemgroep of hagro.
Ten aanzien van de herregistratie van huisartsen geldt het -op artikel 12, eerste lid, onder e van de Regeling inzake de opleiding en registratie van specialisten van 30 juni 1998 (Stcrt. 1998, nr. 248) gebaseerde- Besluit van het College voor Huisartsgeneeskunde en Verpleeghuisgeneeskunde no. 7-2000, Eisen voor de herregistratie van huisartsen (verder: het Besluit), aan welke regelgeving het verzoek van verzoeker mede dient te worden getoetst.
Het Besluit verstaat blijkens artikel 2 sub b onder huisartsgeneeskundige zorg algemeen medische zorg, welke wordt verleend in en vanuit huisartspraktijken, …:
- (…);
- (…);
- (…);
- waarbij de continuïteit van de zorgverlening is gewaarborgd door een goede regeling voor waarneming bij afwezigheid van de huisarts, welke voldoet aan de eisen die de beroepsgroep daaraan stelt, en
- (…).
De voorzieningenrechter stelt voorop dat verweerder bij zijn eerdere besluit van 27 maart 2001, toen er ook sprake was van een "eenzijdige" waarneemregeling door Arnhemse huisartsen, verzoeker niet heeft tegengeworpen dat hij vanaf oktober 1999 niet zou hebben deelgenomen aan een goede regeling voor waarneming. Kennelijk nam verweerder destijds het standpunt in dat, aangenomen dat er geen sprake was van een goede regeling voor waarneming in de zin van artikel 2 onder b van het Besluit, zulks verzoeker in de gegeven omstandigheden niet kon worden tegengeworpen. De voorzieningenrechter acht het in strijd met de rechtszekerheid dat dit aspect aan verzoeker thans wordt tegengeworpen. Bovendien betwijfelt de voorzieningenrechter of het bepaalde in artikel 2 onder b in dit geval wel effect kan sorteren, nu verzoeker ook in de visie van verweerder wel voldoet aan het bepaalde in artikel 9 onder a van het Besluit. In de derde plaats is de voorzieningenrechter, anders dan verweerder blijkens diens toelichting ter zitting, van oordeel dat niet zonder meer kan worden aangenomen dat de omstandigheden die in de weg staan aan een regeling van onderlinge waarneming in dit geval voor rekening van verzoeker komen. Daarbij kan wel degelijk, in beginsel, de mate van schuld en/of de verwijtbaarheid aan de zijde van verzoeker een rol spelen. Nu de voorzieningenrechter daaromtrent niets bekend is, bestaat er voorshands aanleiding verzoeker uit het oogpunt van belangenafweging het voordeel van de twijfel te gunnen.
Thans komt de voorzieningenrechter toe aan het aspect van de omvang van de deskundigheidsbevordering. In dit verband is het volgende van belang.
In artikel 1 van het Besluit is, voor zover hier van belang, bepaald dat de inschrijving van een huisarts in het register van huisartsen wordt hernieuwd indien de huisarts in de afgelopen periode van vijf jaar in voldoende mate heeft deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering op het terrein van de huisartsgeneeskunde.
Artikel 5 van het Besluit stelt dat onvoorziene omstandigheden, zoals bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid, of verplichtingen, al dan niet vrijwillig aangegaan, waardoor een ingeschreven arts niet in voldoende mate als huisarts werkzaam is geweest en/of niet in voldoende mate heeft deelgenomen aan deskundigheidsbevordering, bij de beoordeling van het recht op hernieuwing van de inschrijving niet in aanmerking worden genomen.
Artikel 11 bepaalt dat huisartsen dienen deel te nemen aan zowel geaccrediteerde cursorische nascholing als aan geaccrediteerde intercollegiale toetsing. Farmacotherapie-overleg wordt beschouwd als een vorm van intercollegiale toetsing.
Artikel 12, onder a van het Besluit bepaalt dat huisartsen dienen aan te tonen dat zij gemiddeld tenminste veertig uur per jaar daadwerkelijk deel hebben genomen aan activiteiten op het gebied van geaccrediteerde deskundigheidsbevordering om in aanmerking te kunnen komen voor hernieuwing van de inschrijving als huisarts.
Artikel 12, onder c van het Besluit luidt als volgt: "Indien de ingeschreven huisarts in onvoldoende mate heeft deelgenomen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering, kan de HVRC de inschrijving met een beperkte periode verlengen teneinde de arts in de gelegenheid te stellen alsnog aan de in het eerste lid gestelde eis te voldoen
Artikel 13 van het Besluit bepaalt dat de huisarts de bewijzen verzamelt van het gevolgd hebben van geaccrediteerde deskundigheidsbevorderende activiteiten en dat hij deze bewijzen c.q. certificaten desgevraagd aan de HVRC verstrekt ten behoeve van de herregistratie. Bewijsstukken zijn schriftelijke verklaringen waaruit blijkt dat de houder heeft deelgenomen aan deskundigheidsbevordering die voor het aangegeven aantal uren is geaccrediteerd. Hiervoor kunnen certificaten dienen die door de organisator van de geaccrediteerde activiteit worden verstrekt of door de Disctricts Huisartsen Vereniging aan de arts verstrekte jaaroverzichten.
Vast staat dat verzoeker voor de opgave stond om in de periode van vijf jaar vóór 1 februari 2002 in totaal 200 uur deel te nemen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering. Verweerder heeft het aantal uren in bedoelde periode berekend op 96,25 uur, waarvan 86,25 betrekking heeft op de periode van 1 februari 1997 tot 1 februari 2001. Daargelaten of het beginsel van de formele rechtskracht er, gelet op het feit dat tegen verweerders eerdere besluit van 27 maart 2001 geen bezwaar is gemaakt, aan in de weg staat om alsnog met (nadere) bewijsstukken te komen met betrekking tot deskundigheidsbevordering over de periode 1 februari 1997 tot 1 februari 2001, moet worden vastgesteld dat verzoeker er niet in is geslaagd aan te tonen of aannemelijk te maken dat verweerder een onjuiste berekening heeft uitgevoerd. Hetgeen verzoeker dienaangaande heeft gesteld in brieven van 17 april 2002 en 21 en 22 mei 2002 bevat namelijk geen bewijzen c.q certificaten als bedoeld in artikel 13 van het Besluit. Daarmee staat op zichzelf vast dat verzoeker niet aan de eis voor hernieuwing van de inschrijving als neergelegd in artikel 12 onder a van het Besluit voldoet.
Evenwel valt de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet samen met de hiervoor beantwoorde rechtsvraag. Op zichzelf sluit artikel 12 onder c van het Besluit namelijk niet uit dat dit artikelonderdeel meer dan één keer wordt toegepast. Alleen uit het beleid -zowel de beleidsregels van 29 januari 2001 als die van 11 januari 2002- blijkt het uitgangspunt dat de registratie wordt doorgehaald indien bij een eerstvolgende herregistratie, nadat de registratie op grond van onvoldoende deelname aan deskundigheidsbevordering is verlengd voor een kortere periode dan vijf jaar, blijkt dat de deelname in de periode van vijf jaar voorafgaande aan de expiratiedatum niet geheel in overeenstemming is met de eisen.
Het belang van dit beleidsuitgangspunt is voor een betrokkene dusdanig groot -en voor verzoeker in het bijzonder gelet op zijn leeftijd en het feit dat hij reeds sedert 1976 als huisarts staat geregistreerd- dat buiten enige twijfel moet staan dat hij hiervan op de hoogte is. In dit geval is er aanleiding voor twijfel. Dat de beleidsregels van 29 januari 2001 op dit punt in verweerders besluit van 27 maart 2001 tot uitdrukking zouden zijn gebracht ziet de voorzieningenrechter niet in. Dat er geen ruimte is voor een "tweede" verlenging en doorhaling van de inschrijving zal volgen indien niet geheel aan de eisen wordt voldaan, staat niet expliciet vermeld. Het is om die reden aannemelijk dat verzoeker daarvan eerst op de hoogte kwam, middels de als bijlage bij verweerders brief van 18 februari 2002 gevoegde "Werkwijze en beleid HVRC", in werking getreden op 11 januari 2002.
Reeds hierom ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om voorlopige voorziening ter voorkoming van onevenredig nadeel aan de zijde van verzoeker op nader aan te geven wijze in te willigen.
Daarbij komt nog het volgende. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de door verzoeker aangegeven omstandigheden niet zodanig waren dat verzoeker niet in de gelegenheid is geweest in voldoende mate deel te nemen aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering. Daarmee heeft verweerder -terecht- impliciet geoordeeld dat van een beleidsregel ingevolge artikel 4:84 van de Awb in bijzondere omstandigheden kan en zelfs moet worden afgeweken. Hoewel verweerder moet worden toegegeven dat verzoeker in strikte zin niet heeft bewezen dat hij als gevolg van bijzondere omstandigheden in zijn fysieke en psychische spankracht is geraakt, is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat de procedures bij het Regionaal Tuchtcollege te Zwolle en het Centraal Medisch Tuchtcollege, bezien in samenhang met de problemen met betrekking tot het ontbreken van een (meerzijdige) waarneemregeling, het aannemelijk maken dat verzoekers spankracht (tijdelijk) in negatieve zin is beïnvloed.
Anderzijds ziet de voorzieningenrechter, gelet op het grote belang dat is gediend met het voldoen aan de voorwaarden inzake geaccrediteerde deskundigheidsbevordering, aanleiding om aan de voorlopige voorziening een termijn te verbinden. Om die reden bepaalt de voorzieningenrechter dat de doorhaling van de registratie ongedaan moet worden gemaakt en dat de registratietermijn wordt verlengd tot 24 juni 2003. Aan verzoeker wordt op deze wijze de mogelijkheid gegeven om alsnog te voldoen aan de eis van 200 uur aan geaccrediteerde deskundigheidsbevordering, te rekenen over de periode van vijf jaar voorafgaande aan 24 juni 2003.
De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de voorzieningenrechter niet gebleken.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter
schorst het bestreden besluit en treft de voorlopige voorziening dat de doorhaling van verzoekers registratie als huisarts door verweerder ongedaan wordt gemaakt en dat de registratietermijn wordt verlengd tot 24 juni 2003;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker ten bedrage van € 644,-;
wijst de vereniging Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt voorts dat de de vereniging Koninklijke Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst aan verzoeker het betaalde griffierecht ad € 109,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzieningenrechter en in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2002 in tegenwoordigheid van mr. J.W..M. Litjens als griffier.
De griffier, De voorzieningenrechter,
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
Verzonden op: