Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector civiel recht
Zaak-/rolnummer: 108088 / KG ZA 03-857
Datum vonnis: 28 januari 2004
Vonnis
in kort geding
in de zaak van
1. de stichting
REGIONALE STICHTING WERK EN SCHOLING,
gevestigd te Arnhem,
2. de stichting
STICHTING TAAK,
gevestigd te Arnhem,
3. MR. J.A.M. KEIJSER,
in zijn hoedanigheid van bewindvoerder in de surséance van betaling van eiseressen 1 en 2,
kantoorhoudende te Nijmegen,
eisers,
procureur mr. P.C. Plochg,
advocaat mr. H.B.J. Huiskes te Deventer,
tegen
GEMEENTE ARNHEM,
Zetelende te Arnhem,
gedaagde,
advocaat en procureur mr. L. Paulus te Arnhem.
Het verloop van de procedure
Eisers - Werk en Scholing, Taak en de bewindvoerder - hebben gedaagde - de gemeente - ter zitting in kort geding doen dagvaarden en gevorderd als weergegeven in de dagvaarding. De gemeente heeft geconcludeerd tot weigering van de gevorderde voorzieningen. De advocaten van partijen hebben de zaak bepleit overeenkomstig de door hen overgelegde pleitnotities. Daarbij hebben zij producties in het geding gebracht. Aan het eind van de mondelinge behandeling is de zaak aangehouden om partijen in de gelegenheid te stellen in overleg tot een oplossing te komen. Bij brief van 14 januari 2004 heeft de advocaat van eisers vonnis gevraagd.
De vaststaande feiten
1. Taak is in 1980 opgericht met als doel de kansen op de arbeidsmarkt te vergroten van personen die woonachtig zijn in Arnhem en omstreken en geen betaald werk hebben.
2. Werk en Scholing is in 1991 opgericht als een organisatie die zowel de uitvoering van de Jeugdwerkgarantiewet als de Banenpool voor haar rekening nam. In de beginperiode werd de werkorganisatie gevormd door ambtenaren van gedaagde, die bij de stichting werden gedetacheerd.
3. Van het bestuur van Werk en Scholing, dat een grotendeels controlerende taak heeft, maken wethouders van de bij haar activiteiten betrokken gemeenten deel uit, waaronder twee van de gemeente Arnhem.
4. In 1992 zijn plannen ontwikkeld om te komen tot een verdergaande verzelfstandiging van Werk en Scholing. Omdat gedaagde een aantal ambtenaren wilde laten overgaan naar Werk en Scholing is besloten een B3-status aan te vragen. Het betreft hier een in de Algemene Burgerlijke Pensioenwet (ABP) gecreëerde mogelijkheid om een rechtspersoon aan te wijzen als een lichaam waarvan het personeel geheel of ten dele ambtenaar in de zin van de APB is.
5. In het kader van de verlening van de B3-status diende bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken duidelijk te zijn dat de stichting tegenover de gemeente financieel in een verhouding stond als was zij een dienst van de gemeente. Zij diende als een eigen dienst van de overheid afhankelijk te zijn van die overheid in financieel opzicht, zo is te lezen in een door de gemeente geciteerde passage uit door het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 1968 opgestelde richtlijnen. Het Besluit op basis van artikel B3 lid 2 van de Algemene Burgerlijke Pensioenwet, Staatscourant 18 mei 1995, hield onder meer in dat de desbetreffende stichtingen in een zodanige financiële verhouding tot de overheid moesten staan dat gewaarborgd was dat haar uitgaven, voor zover niet gedekt door inkomsten uit de opbrengst van goederen en diensten, rente en dergelijke, jaarlijks in overwegende mate werden gefinancierd door het/de subsidiërende publiekrechtelijke licha(a)m(en). Bovendien moest in het bijzonder duidelijk zijn wie aansprakelijk was voor de betaling van de krachtens hoofdstuk C en artikel N1 ABP verschuldigde bedragen. In dit kader wendde de gemeente zich tot het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Bij brief van 25 juni 1993 aan het ministerie heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem het volgende verklaard:
In verband met de aanvraag voor een B3-status voor de Stichting Werk en Scholing te Arnhem en ter voldoening aan de bepalingen van de ABP-wet verklaren wij het volgende:
Burgemeester en wethouders van Arnhem verklaren mede namens de andere deelnemende gemeenten dat de gemeenten garant staan voor dekking van het gehele jaarlijkse exploitatierapport van de stichting Werk en Scholing,
tevens verklaren wij dat wij er mede instemmen dat de gemeente Arnhem en de andere deelnemende gemeenten worden aangewezen als mede aansprakelijk publiekrechtelijk lichaam voor de betaling van de door de stichting Werk & Scholing krachtens hoofdstuk C en artikel N1 van de ABP-wet verschuldige bedragen.
6. Werk en Scholing heeft de B3 status met ingang van 1 oktober 1993 verkregen.
7. Artikel 19 van Pro de statuten van Werk en Scholing, onder her kopje ONTBINDING EN VREFFENING, luidt onder meer als volgt. 1. Het algemeen bestuur is bevoegd de stichting te ontbinden (…). 2. De stichting blijft bij haar ontbinding voortbestaan, voor zover zulks tot vereffening van haar vermogen nodig is. 3. De vereffening geschiedt door het dagelijks bestuur (…). 6. Een eventueel batig of nadelig saldo van de ontbonden stichting wordt naar rato van de verstrekte bedragen uitgekeerd aan casu quo moet worden voldaan door de gemeenten, die ten tijde van de ontbinding gebruik maakten van het volledige dienstenpakket van de stichting (…).”
8. De gemeente heeft ingestemd met de hiervoor geciteerde tekst uit de statuten van Werk en Scholing. De gemeente is thans te zien als een gemeente die gebruik maakt van het volledige dienstenpakket van de stichting in deze zin.
9. Op grond van financiële overwegingen werden nieuwe personeelsleden in principe aangenomen op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Zij kwamen dan niet in dienst bij Werk en Scholing, maar bij Taak, in wier statuten is voorzien dat zij slechts als werkgever en/of beheerder van projecten zal optreden als het bestuur van Werk en Scholing schriftelijke instemming aan de projecten heeft verleend en opdracht tot uitvoering daarvan heeft verschaft. Werknemers van Werk en Scholing bleven in grote lijnen de rechtspositie van de gemeente Arnhem volgen en werknemers van Taak bleven onder de CAO Welzijn vallen, zij het dat ten aanzien van de salarisstructuur en enkele andere arbeidsvoorwaarden de gunstiger rechtspositie van de gemeente werd aangehouden. Werknemers in dienst van de Stichting Werk en Scholing - p (een in 1994 opgerichte stichting) kregen een dienstverband met Taak. De personeelskosten van Taak worden meegenomen in de exploitatie van Werk en Scholing, in dier voege dat Werk en Scholing de totale personeelskosten van Taak integraal voldoet door Taak daarvoor gelden ter beschikking te stellen. Er functioneert één ondernemingsraad voor de beide stichtingen en voor de OB en de Vpb worden zij als een fiscale eenheid gezien.
10. Werk en Scholing maakte winst. In 1999 leed zij verlies, in 2000 niet, maar vanaf 2001 weer wel.
11. De gewijzigde financiële situatie heeft ertoe geleid dat door Werk en Scholing en Taak met de vakbonden (ABVAKABO FNV) sociale plannen zijn opgesteld. Dit is voor de tweede keer gebeurd op 28 mei 2003 en toen was voorzienbaar dat een verdere reorganisatie noodzakelijk was. Bij beschikking van deze rechtbank van 8 december 2003 is de stichtingen voorlopige surséance van betaling verleend met benoeming van de bewindvoerder in diens hoedanigheid.
12. De besturen van de stichtingen hebben de deelnemende gemeentes eind 2003 gevraagd de op dat moment voorziene exploitatietekorten te willen dekken en garanderen. Een aantal van de deelnemende gemeenten was bereid een zodanige financiële bijdrage te leveren dat de nettosalarissen voor de werknemers in de maand december veilig gesteld zouden zijn, waarbij gedaagde in de vorm van een lening heeft bijgedragen.
13. De vakbonden hebben de gemeente in kort geding gedagvaard. Zij hebben gevorderd de gemeente te veroordelen financiële middelen aan Werk en Scholing en Taak te verschaffen zodat deze stichtingen aan hun financiële verplichtingen zouden kunnen voldoen. Bij vonnis van 19 december 2003 heeft de voorzieningenrechter de vorderingen afgewezen, onder meer oordelend dat deze derden geen eigen recht kunnen ontlenen aan de brief van 25 juni 1993. Daarbij is het volgende overwogen. “Niet aannemelijk is dat een willekeurige andere belanghebbende, bijvoorbeeld een schuldeiser van de stichting, zich op grond van deze garantie rechtstreeks tot de gemeente kan richten om te bewerkstelligen dat deze de stichting in staat stelt haar schulden te betalen. Daartegen verzet zich immers het feit dat gedaagde in de garantie geen algemeen beleid uitspreekt, maar alleen een bepaald beleid op een beperkt gebied tegenover één rechtspersoon, civielrechtelijk gezien het feit dat deze derde-schuldeiser noch te zien is als partij bij de garantie noch op enige andere wijze een vorderingsrecht kan ontlenen aan de toezegging aan de minister, of, zo men wil, de overeenkomst tussen de minister en gedaagde. Wat dit betreft zijn de werknemers van de stichting(en) gelijk te stellen met andere schuldeisers. Zij ontlenen geen eigen recht aan de garantie.”
14. Eisers hebben berekend dat als het mogelijk is om binnen vier maanden tot ontbinding van alle arbeidscontracten te komen, de kosten van de exploitatie over 2004, vermeerderd met het bedrag van het exploitatietekort 2003 in totaal ongeveer € 4.833.000,- zullen belopen.
Het geschil
Eisers vorderen - kort en zakelijk weergegeven - dat gedaagde wordt veroordeeld tot:
a. het verschaffen van financiële middelen aan Werk en Scholing en Taak, zulks door het bij voortduring ter beschikking stellen van voldoende middelen zodat de stichtingen alle bestaande en lopende schulden en verplichtingen alsook toekomstige schulden en verplichtingen kunnen voldoen voorzover met goedvinden van de bewindvoerder c.q. curator aangegaan na de datum van surséance respectievelijk de datum van faillissement, en voor zover deze niet uit de eigen middelen kunnen worden voldaan,
b. (subsidiair), het verschaffen van financiële middelen aan Werk en Scholing en Taak en wel in de vorm van het ter beschikking stellen van een bedrag van € 4.833.000,00, teneinde deze stichtingen in staat te stellen op gepaste wijze bestaande bevoorrechte, lopende en nog aan te gane schulden en verplichtingen, voor zover met goedvinden van de bewindvoerder c.q. curator na de datum van surséance respectievelijk faillissement aangegaan, te voldoen, eventueel onder nader te stellen voorwaarden,
c. (meer subsidiair), al dan niet tezamen met andere deelnemende gemeenten, uit hoofde van de geaccepteerde verplichting zoals in artikel 19 lid 6 van Pro de statuten van Werk en Scholing neergelegd, aan eisers te betalen het bedrag van het volledige liquidatietekort ingeval van ontbinding en/of faillissement van de stichtingen, welk tekort zal bestaan uit alle bestaande, lopende en toekomstige verplichtingen en schulden (voor zover na datum van surséance aangegaan met instemming van de bewindvoerder respectievelijk curator), geen uitgezonderd, met inbegrip van de kosten van de bewindvoering en vereffening, een en ander in de vorm van het ter beschikking stellen van voldoende financiële middelen teneinde deze schulden en verplichtingen te voldoen telkens wanneer deze opeisbaar zijn geworden en voor zover deze niet uit eigen vermogen van de stichtingen kunnen worden betaald, eventueel onder nader te stellen voorwaarden,
d. (nog meer subsidiair), het ter beschikking stellen aan eisers van voldoende financiële middelen ter dekking en betaling van 70% van het volledige liquidatietekort, zoals onder c) gevorderd, al dan niet bij wege van voorschot, met een minimum van € 4.833.000,-
e. (tenslotte subsidiair) dan wel tot betaling door gedaagde aan eisers uit hoofde van de garantstelling dan wel uit hoofde van artikel 19 lid 6 van Pro de statuten van Werk en Scholing, al dan niet bij wege van voorschot, van een zodanig bedrag dan wel bedragen welke de voorzieningenrechter in goede justitie zal vermenen te behoren.
De grondslagen van de vorderingen komen voor het overige, voor zover nodig hierna aan de orde, evenals het verweer van de gemeente.
De beoordeling van het geschil
1. Allereerst wordt hier overwogen dat Taak ontvankelijk geacht wordt in haar vorderingen. De vraag of beide stichtingen vereenzelvigd kunnen worden, is niet aan de orde. Van belang is in dit kort geding slechts dat Taak als werkgever, ook voor de betaling van haar personeel geheel afhankelijk is van Werk en Scholing. Taak, er evenals Werk en Scholing van uitgaand dat de gemeente - kort gezegd - de tekorten van Werk en Scholing moet aanvullen, heeft daarmee een eigen belang bij de vordering.
2. De gemeente stelt zich op het standpunt dat eisers geen rechtstreeks beroep kunnen doen op de door gedaagde in de brief van 25 juni 1993 jegens het Ministerie van Binnenlandse Zaken gedane toezeggingen. De verklaring in de brief moet uitgelegd worden binnen de context waarin zij is gegeven. Deze is hierboven, bij de vaststaande feiten onder 5, beschreven. De gemeente heeft haar in de brief van 25 juni 1993 gedane toezegging ruim, gelet op haar wettelijke verplichting zelfs onnodig ruim, maar in haar bewoordingen duidelijk gesteld. Deze toezegging houdt naar de letter zonder meer in dat de gemeenten garant staan voor dekking van het gehele jaarlijkse exploitatietekort van Werk en Scholing. De minister tot wie de verklaring zich richtte, zal uitsluitend hebben hoeven te constateren dat de gemeente voldeed aan de eisen die in het kader van de verlening van de B3-status gesteld werden. Dat de minister de brief slechts las in het beperkte kader waarin hij het voornemen van verlening van de B3-status had te toetsen, neemt niet weg dat de toezegging het gehele jaarlijkse exploitatietekort te dekken ook de stichting bereikte. In de behandeling van de zaak is niet aan de orde geweest wanneer dit gebeurd is, maar er mag, waar het gaat om een brief van Burgemeester en Wethouders en twee wethouders in het bestuur van Werk en Scholing zitten, van worden uitgegaan dat deze stichting de brief steeds kende. Er is noch in de stukken noch ter zitting een reden genoemd waarom Werk en Scholing de ruime formulering niet naar de letter zou hebben mogen nemen. Er is ook geen reden genoemd waarom burgemeester en wethouders deze (te) ruime formulering kozen. De voorlopige conclusie is dan ook dat eisers gelijk hebben als zij betogen dat de ruime en duidelijke formulering simpelweg overeenstemde met wat de gemeente bedoelde, wat de gemeente hierover achteraf ook beweert. De voorzieningenrechter ziet dit bevestigd in het feit dat de gemeente later kennis nam van en (stilzwijgend) instemde met het eveneens zeer ver strekkende artikel 19 lid 6 van Pro de statuten van Werk en Scholing.
3. Anders dan de gemeente betoogt, beperkt deze statutaire bepaling zich niet tot vrijwillige ontbinding. Het eerste lid gaat weliswaar daarover, maar uit de tekst valt niet af te leiden dat dit ook voor de volgende leden geldt. Een algemeen artikel over ontbinding en vereffening als artikel 19 is Pro bovendien gebruikelijk in stichtingsstatuten terwijl lid 6 niet méér bevat dan een bepaling over de bestemming van een overschot na vereffening zoals stichtingsstatuten volgens artikel 2:286 lid 4 onder Pro e BW moeten bevatten.
4. Het mag zo zijn, zoals de gemeente betoogt, dat zij en de stichting(en) tegenover elkaar hebben gezwegen over de inhoud en de vergaande strekking van de brief van 25 juni 1993 en artikel 19 van Pro Werk en Scholing’s statuten totdat in 2003 de stichtingen ernstige financiële problemen bleken te hebben, maar dit betekent niet dat daardoor het beleid van de gemeente veranderd is. Beide stukken gaan immers juist over situaties waarin er financiële problemen zijn. Gaat het de stichting goed, hetzij door een welwillend beleid van de gemeente, waaronder het voorzichtig omgaan met de SUWI-wetgeving, hetzij door eigen activiteiten van de stichting, dan komt dit niet aan de orde. Het wordt echter voorshands geoordeeld in strijd te zijn met het door de gemeente bij de stichting(en) opgewekte vertrouwen, de rechtszekerheid, mede betreffend de situatie waarin personeelsleden en andere schuldeisers van de stichting(en) zich bevinden, en de zorgvuldigheid tegenover de stichtingen als van de gedaagde en andere gemeenten financieel afhankelijke instellingen (zie vaststaande feiten onder 5), wanneer de gemeente pas als die financiële problemen er zijn, de tekst en strekking van beide stukken, die, nogmaals, naar de letter niets aan duidelijkheid te wensen laten, ter discussie stelt. Door het bestaan van de rechtstreekse geldstroom van Werk en Scholing naar Taak om Taak haar personeelskosten te laten voldoen, waarvan de gemeente op de hoogte was, is wat hier over hetgeen uit het gedrag van de gemeente kon worden afgeleid, ook van toepassing op de houding van de gemeente tegenover Taak.
5. De voorlopige slotsom is dan ook dat de stichtingen de gemeente mogen houden aan de intenties die blijken uit de brief van 25 juni 1993 en artikel 19 van Pro de statuten van Werk en Scholing. Het resultaat hiervan is wat onmiskenbaar bedoeld is bij de oprichting van de stichting: beide stukken plaatsen de schuldeisers van de stichting in een positie die in hoge mate vergelijkbaar is met die van de schuldeisers van een gemeentelijke dienst. De gemeente dekt een jaarlijks exploitatietekort en als de vereffening na ontbinding van de stichting eindigt met een negatief saldo, dus als er nog schuldeisers zijn, zuiveren de gemeentes dit aan en worden de schuldeisers voldaan, zodat het saldo op nul eindigt.
6. De volgende vraag is of dit alles betekent dat de gemeente nu, in kort geding, ook tot betalen veroordeeld kan worden. Voor toewijzing van een geldvordering binnen het kader van een kort geding moet in ieder geval de voorwaarde zijn vervuld dat het bestaan en de omvang van de vordering in hoge mate aannemelijk zijn. Dit is het geval als de vordering niet wordt bestreden of indien met voldoende mate van zekerheid is te verwachten dat de bodemrechter met verwerping van de gevoerde verweren de vordering zal toewijzen. Voorts moet uit hoofde van onverwijlde spoed een onmiddellijke voorziening vereist zijn en mag het risico van onmogelijkheid van terugbetaling – bij afweging van de belangen van partijen – niet aan toewijzing in de weg staan. Dat er sprake is van een groot spoedeisend belang, blijkt afdoende uit de financiële situatie van de beide stichtingen. Onder 7. tot en met 10. zal de voorzieningenrechter ingaan op de omvang van een mogelijk toe te wijzen (deel van de) geldvordering en onder 11. op het restitutierisico.
7. Het onder 1. tot en met 5. overwogene betekent niet dat de gemeentes eindeloos tekorten van Werk en Scholing en Taak moeten aanvullen. Haar verantwoordelijkheid als zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemende rechtspersonen om schade ook tegenover de garant staande gemeentes te beperken, brengt mee dat de stichtingen niet ongelimiteerd verliezen kunnen blijven lijden zonder maatregelen te treffen. Mede gelet op het feit dat de voorzieningenrechter grote terughoudendheid moet betrachten bij de toewijzing van geldvorderingen, wordt er voorshands vanuit gegaan dat dit in het bijzonder kan inhouden dat de stichtingen op zo kort mogelijke termijn tot beëindiging van haar activiteiten, ontbinding en de vereffening van haar vermogens moeten komen. Daarbij wordt er vooralsnog vanuit gegaan dat de stichtingen geen uitkeringen zullen doen aan concurrente crediteuren, uitsluitend ontbindingsvergoedingen aan de werknemers van Taak zullen betalen en de wachtgeldverplichtingen voor personeel van Werk en Scholing voor rekening van de gemeente zullen laten.
8. Overigens is in deze procedure onvoldoende gesteld om in te kunnen gaan op de vraag of er sprake is van wanbeleid door het stichtingsbestuur dat de leden van dit bestuur schadeplichtig maakt. Hoewel dit in het kort geding van de vakbonden, dat hierboven genoemd werd, even aan de orde is geweest, is hiervan vooralsnog onvoldoende gebleken.
9. De voorzieningenrechter acht het voorshands aannemelijk dat een bedrag van € 4.833.000,- nodig is om de stichtingen in staat te stellen op gepaste wijze bestaande bevoorrechte, lopende en nog aan te gane schulden en verplichtingen, voor zover met goedvinden van de bewindvoerder c.q. curator na de datum van surséance respectievelijk faillissement aangegaan, te voldoen. De gemeente heeft dit bedrag, waaraan een gemotiveerde berekening ten grondslag ligt, slechts in algemene bewoordingen betwist. De voorzieningenrechter acht het voorshands ook aannemelijk dat vergoeding van dit bedrag door de bij de activiteiten van de stichtingen betrokken gemeenten dient plaats te vinden. Hierbij is in aanmerking genomen dat de stichtingen in overleg met de gemeenten op zo kort mogelijke termijn tot beëindiging van haar activiteiten, ontbinding en vereffening van haar vermogens moeten komen. De voorzieningenrechter gaat er gelet op wat uit de stukken en ter zitting is gebleken, voorshands vanuit dat de verplichting van gedaagde niet verder gaat dan tot zeventig procent van, kort gezegd, dit bedrag.
10. Waar in het kader van dit kort geding wordt uitgegaan van het bedrag van € 4.833.000,-, wordt daarbij met nadruk overwogen dat dit enerzijds uiteraard niet betekent dat het uiteindelijk niet om een kleiner bedrag kan gaan, zodat de gemeente niet zonder meer gedwongen zal kunnen worden tot betaling van dit bedrag ineens, maar dat anderzijds thans niet met voldoende zekerheid gesteld kan worden dat het bedrag dat door de gemeentes moet worden bijgedragen, niet groter kan worden dan dit.
11. Het restitutierisico is uitzonderlijk groot omdat de stichtingen op de rand van de financiële afgrond staan. Hier doet zich echter de bijzonderheid voor dat naar voorlopig geoordeeld wordt, het juist de gemeentes zijn die, op grond van artikel 19 lid 6 van Pro de statuten van Werk en Scholing, de schuldeisers niet in deze afgrond zullen laten vallen. Met andere woorden: het restitutierisico is in deze zaak, als artikel 19 lid 6 moet Pro worden uitgelegd zoals de voorzieningenrechter thans doet, juist tegenover de gemeente nihil. Daarom is toewijzing van het gevorderde in voege als hieronder is aangegeven een logisch gevolg van het hiervoor overwogene.
12. Het meer of anders gevorderde zal worden afgewezen. Als de in het ongelijk gestelde partij zal de gemeente in de kosten van dit kort geding worden verwezen.
De beslissing
De voorzieningenrechter
veroordeelt de gemeente binnen drie dagen na betekening van dit vonnis aan Werk en Scholing en Taak financiële middelen te verschaffen door haar een bedrag van € 3.383.100,- (drie miljoen driehonderddrieëntachtigduizend en éénhonderd euro) ter beschikking te stellen teneinde haar in staat te stellen op gepaste wijze bestaande bevoorrechte, lopende en nog aan te gane schulden en verplichtingen, voor zover met goedvinden van de bewindvoerder c.q. curator na de datum van surséance respectievelijk faillissement aangegaan, te voldoen,
veroordeelt de gemeente in de kosten van deze procedure, tot aan deze uitspraak aan de zijde van eisers bepaald op € 703,- voor salaris en op € 3.946,78 voor verschotten,
verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
weigert het anders of meer gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. J.D.A. den Tonkelaar en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. I.A. van Gemert op 28 januari 2004.
de griffier de rechter