Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 02/218
Uitspraak
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
[eiseres]
gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 29 november 2001.
2. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2001 is namens verweerder, voor zover thans van belang, op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken aan eiseres vergunning geweigerd voor het maken en behouden van een scheepsbouwhal, een romneyloods, een damwand met ophoging en een kraan. Deze werken zijn reeds gerealiseerd in het rivierbed aan de rechteroever van de rivier de Maas ter hoogte van km. 205,800 in Heerewaarden, gemeente Maasdriel.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit is namens verweerder, naar aanleiding van een door eiseres ingediend bezwaarschrift, het eerder- genoemde besluit gehandhaafd, zij het onder aanvulling van de motivering van dat besluit.
Tegen het in rubriek 1 aangeduide besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 29 januari 2004. Namens eiseres zijn aldaar verschenen [A] en [B], beiden eigenaar-directeur van de onderneming, bijgestaan door
mr. D.R. de Poorter, advocaat te Nijmegen en P.W. van de Kreeken, werkzaam bij Haskoning B.V. te Nijmegen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.E. Hodselmans, drs. A. van Ankum en
ing. J.W.Th. van Oostveen, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat,
directie Limburg.
3. Overwegingen
Eiseres exploiteert een scheepswerf op de in rubriek 2 vermelde locatie en heeft op 8 januari 1996 en 30 augustus 1999 aanvragen ingediend op grond van de toenmalige Rivierenwet in verband met onder meer de in rubriek 2 aangeduide werken.
Eiseres kan zich niet verenigen met het in rubriek 1 aangeduide besluit, voor zover daarbij is geweigerd vergunning te verlenen voor de scheepsbouwhal, de romneyloods, de damwand met ophoging (hierna aangeduid als damwand) en de kraan. Op haar stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna ingaan.
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor de rechtbank staat vast dat de in geding zijnde werken vergunningplichtig zijn op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr).
De ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-beheer en van Verkeer en Waterstaat hebben in 1996 op basis van de toenmalige Rivierenwet de beleidslijn Ruimte voor de rivier vastgesteld (Stcrt. 1996, nr. 77). Deze beleidslijn is gewijzigd met ingang van 12 mei 1997 (Stcrt. 1997, nr. 87). Deze gewijzigde versie zal hierna worden aangehaald als de beleidslijn.
Conform de hoofdlijn van de beleidslijn worden ingrepen in het winterbed van de grote rivieren getoetst die zouden kunnen leiden tot:
- waterstandsverhoging in de huidige situatie, en/of
- feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, en/of
- potentiële schade bij hoogwater.
Voor alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, die tot (één van de) voornoemde effecten zouden kunnen leiden, wordt een onderscheid gemaakt in een aantal (limitatief opgesomde) activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed (ja, mits-categorie) en overige activiteiten (nee, tenzij-categorie).
Eén van de activiteiten uit de ja, mits-categorie betreft scheepswerven voor schepen groter dan 25 m, gemeten langs de waterlijn. De activiteiten uit deze categorie zijn toegestaan, mits voldaan wordt aan de hierna nog te vermelden voorwaarden.
Voor de nee, tenzij-categorie geldt dat de ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat:
- sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, èn:
- de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden èn:
- de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te verhogen.
Voor nieuwe activiteiten die na deze afweging resteren, gelden de onderstaande voorwaarden:
a. de situering en de uitvoering van de ingreep moeten zodanig zijn, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging, zo gering mogelijk zijn, èn;
b. er moet duurzame compensatie van resterende waterstands-verhogende effecten kunnen worden geboden, èn;
c. er moet een beschermingsniveau van 1:1250 voor potentiële schadegevallen bestaan.
Verweerder stelt zich blijkens het bestreden besluit op het standpunt dat de werken op basis van de beleidslijn niet vergunbaar zijn.
De scheepswerf van eiseres wordt door verweerder beschouwd als een werf voor schepen, groter dan 25 meter en ligt in het winterbed van de bedijkte Maas. De scheepsbouwhal, de romneyloods en de damwand kunnen volgens verweerder niet worden aangemerkt als nieuwe riviergebonden activiteiten in de zin van de beleidslijn, zodat zij niet onder de ja, mits-criteria vallen. Volgens verweerder wordt bij deze werken niet voldaan aan de nee, tenzij-criteria uit de beleidslijn. Subsidiair stelt verweerder zich met betrekking tot deze werken op het standpunt dat niet wordt voldaan aan de drie algemene voorwaarden uit de beleidslijn, welke voorwaarden zowel gelden bij “nee, tenzij” als bij “ja, mits”.
De kraan is blijkens het bestreden besluit, bezien in samenhang met het primaire besluit, getoetst aan het beleid “kleine obstakels” (KLEOBS), in welk verband is geoordeeld dat de kraan de maximaal toegestane ruwheidsfactor per perceelseigendom overschrijdt. Subsidiair is getoetst aan de beleidslijn; daarvan uitgaande heeft verweerder geoordeeld dat de nee, tenzij-criteria van toepassing zijn en dat daaraan niet wordt voldaan. Meer subsidiair heeft verweerder geoordeeld dat de kraan niet voldoet aan de voorwaarde van het beschermingsniveau 1:1250. In het verweerschrift heeft verweerder zich op het nadere standpunt gesteld dat de kraan ten onrechte primair aan KLEOBS is getoetst, aangezien de kraan niet kleiner is dan 50 m³.
Namens eiseres is aangevoerd dat verweerder de aanvragen ten onrechte heeft getoetst aan de beleidslijn nu niet vaststaat dat de werken waarvoor vergunning is geweigerd leiden tot waterstands-verhoging of potentiële schade bij hoogwater en deze werken evenmin een feitelijke belemmering vormen voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit.
De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van de hogere rechter het beleid zoals neergelegd in de beleidslijn niet kennelijk onredelijk of anderszins rechtens onjuist is.
De rechtbank stelt vast dat de beleidslijn blijkens de tekst van toepassing is op alle nieuwe activiteiten, waaronder wijziging van bestaande activiteiten, in het winterbed van de grote rivieren. Voorts worden ingrepen in het winterbed blijkens de tekst van de beleidslijn getoetst die zouden kunnen leiden tot waterstandsverhoging, materiële schade of een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit. Dit betekent dat reeds op grond van een betrekkelijk globale toets kan worden vastgesteld of de beleidslijn bij de beslissing op een aanvraag moet worden toegepast. In dit verband hecht de rechtbank eraan op te merken dat de vraag of de ingreep zou kunnen leiden tot waterstandsverhoging (waarmee de toepasselijkheid van de beleidslijn is gegeven) moet worden onderscheiden van de vraag of er in het kader van duurzame compensatie sprake is van een aantoonbare waterstandsverhoging.
De scheepsbouwhal, de romneyloods, de damwand en de kraan moeten worden aangemerkt als nieuwe activiteiten, dan wel wijziging van bestaande activiteiten. Nu vaststaat dat genoemde werken na het van toepassing worden van de beleidslijn en haar voorganger zijn voltooid, en aannemelijk is dat zij zouden kunnen leiden tot waterstandsverhoging, materiële schade of een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit, heeft verweerder de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank terecht getoetst aan de beleidslijn.
De omstandigheid dat de bouw van de in geding zijnde werken (beweerdelijk) reeds was aangevangen voordat de beleidslijn van toepassing werd is, gezien het vorenstaande, niet doorslaggevend.
De werken zijn terecht niet aangemerkt als overgangssituaties als bedoeld in hoofdstuk 5 van de beleidslijn. Ook anderszins is de rechtbank niet kunnen blijken dat toetsing aan de beleidslijn achterwege had moeten blijven.
Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder de aangevraagde werken ten onrechte elk afzonderlijk heeft beschouwd, nu zij alle cruciaal zijn voor de bedrijfsvoering van de werf en in hun onderlinge samenhang, maar ook afzonderlijk, als riviergebonden activiteiten moeten worden aangemerkt. Zij vallen daarom volgens eiseres binnen de ja, mits-categorie.
Voor zover eiseres in dit verband van mening is dat de enkele vermelding van scheepswerven voor schepen groter dan 25 m, gemeten langs de waterlijn onder het kopje Nieuwe riviergebonden activiteiten in de beleidslijn mee zou brengen dat alle activiteiten van dergelijke werven zonder meer binnen de ja, mits-categorie zouden vallen, kan de rechtbank eiseres hierin niet volgen.
Verweerder heeft op dit punt geconcludeerd dat onvoldoende is aangetoond dat de werken waarvoor vergunning is geweigerd, redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering van de scheepswerf.
De rechtbank acht dit standpunt onvoldoende gemotiveerd. Daarbij is van belang dat in de aanvraag d.d. 30 augustus 1999 is gesteld dat de activiteiten riviergebonden zijn en dat het bedrijf over 1997 (onweersproken) ruim 77% van zijn omzet uit riviergebonden activiteiten heeft behaald. Voorafgaand aan het bestreden besluit, in augustus 2001, is aan verweerder een inrichtingsplan gedateerd juli 2001 toegestuurd. Daarin is de functie van de afzonderlijke werken uiteengezet.
Verweerder heeft in het bestreden besluit noch in het primaire besluit van 9 maart 2001 onderbouwd waarom de werken niet als rivier-gebonden activiteiten zijn aangemerkt. Met name is niet concreet ingegaan op de informatie die voorafgaand aan het bestreden besluit door eiseres is verstrekt en op de stelling van eiseres dat het bedrijf zonder deze werken niet (goed) kan functioneren.
Verweerder heeft gesteld dat het enkele feit dat in de toelichting bij de beleidslijn aansluiting is gezocht bij de Wet milieubeheer en het Inrichtingen- en Vergunningenbesluit Milieubeheer niet betekent dat de artikelen en definiëringen van die regelingen onverkort van toepassing zijn. Het feit dat de niet vergunde werken in de nabijheid van de scheepswerf zijn gesitueerd en eigendom zijn van dezelfde rechtspersoon betekent volgens verweerder niet zonder meer dat deze werken betrekking hebben op een riviergebonden activiteit.
Deze stellingen zijn weliswaar niet onjuist, maar vormen naar het oordeel van de rechtbank geen deugdelijke motivering van het standpunt dat de riviergebondenheid van de werken onvoldoende is aangetoond.
Gegeven de informatie over de functie van de vier werken die eiseres voorafgaand aan het bestreden besluit heeft verstrekt had verweerder niet mogen volstaan met voormelde onderbouwing van het niet-riviergebonden zijn van deze werken. Hoewel verweerder zich gezien het vorenstaande nog zal moeten beraden wil de rechtbank niet verhelen dat het niet onaannemelijk is dat de scheepsbouwhal, de romneyloods, de damwand en de kraan van (essentieel) belang zijn voor de scheepswerf, zodat deze als riviergebonden activiteiten zouden moeten worden aangemerkt. De scheepsonderdelen die met of in deze werken worden verplaatst, geconstrueerd of gerepareerd zijn van zodanige aard en omvang dat situering buiten het winterbed, gegeven de locatie van de scheepswerf, niet goed denkbaar is; bovendien is niet gebleken van activiteiten die wezensvreemd zijn aan de bedrijfs-uitoefening van een scheepswerf.
Het beroep is mitsdien gegrond en het bestreden besluit dient op dit punt te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres dient verweerder expliciet in te gaan op de riviergebondenheid van de scheepsbouwhal, de romneyloods, de damwand en de kraan en op de informatie die eiseres verweerder in dat verband heeft verschaft.
Aangenomen dat verweerder tot het standpunt komt dat de werken als riviergebonden zouden moeten worden aangemerkt, ligt verlening van een Wbr-vergunning gezien de beleidslijn in de rede, indien de werken voldoen aan de hierboven onder a-c genoemde voorwaarden bij de ja, mits-categorie.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de scheepsbouwhal, de romneyloods en de damwand niet voldoen aan de eerstgenoemde voorwaarde, ook wel mitigatie-voorwaarde genoemd. Duurzame compensatie is volgens verweerder vanwege het ontbreken van waterstandsverhogende effecten niet aan de orde bij de scheepsbouwhal en de romneyloods, terwijl de damwand niet aan dit criterium voldoet. De scheepsbouwhal, de romneyloods en de kraan voldoen volgens verweerder bovendien niet aan laatstgenoemde voorwaarde.
Eiseres is van mening dat de werken gedeeltelijk voldoen aan deze voorwaarden en dat deze voorwaarden voor het overige niet in de weg mogen staan aan vergunningverlening.
a. de mitigatievoorwaarde
De scheepsbouwhal en de romneyloods hebben weliswaar een waterstandsverhogend effect van minder dan 1 mm, maar dit betekent volgens verweerder nog niet dat aan de mitigatievoorwaarde is voldaan. Blijkens het bestreden besluit en het verweerschrift is met name het feit dat deze werken dwars op de stroomrichting zijn uitgevoerd van belang. De rechtbank begrijpt dit standpunt aldus, dat het enkele feit dat een rivierkundig betere situering van deze werken mogelijk is, reeds meebrengt dat niet aan deze voorwaarde wordt voldaan.
Gelet op het niet-aantoonbare waterstandsverhogend effect van deze werken is de rechtbank van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom deze voorwaarde aan eiseres is tegengeworpen. Zoals hierboven reeds is aangegeven heeft verweerder in verband hiermee immers geen reden gezien compensatie te verlangen voor deze werken. Dit impliceert dat de situering van deze werken vanuit rivierkundig oogpunt niet op overwegende bezwaren stuit.
Wat betreft de damwand moet worden vastgesteld dat verweerder zich in het verleden niet heeft verzet tegen de vooruitstekende en hoekige vormgeving en dat de realisering van de damwand tot een hoogte van 3 meter is vergund. In dat licht bezien heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom een hoogte van 3.75 meter niet kan worden vergund vanwege het niet voldoen aan de mitigatievoorwaarde. Daarbij is van belang dat namens verweerder ter zitting is erkend dat de berekening van het waterstands-verhogend effect van deze damwand, zoals deze aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, niet geheel correct is. Verder is gebleken dat dit effect door uitdiepen of uitbaggeren voor een aanzienlijk deel teniet kan worden gedaan.
b. duurzame compensatie
Deze voorwaarde is in de toelichting bij de beleidslijn gedefinieerd als “verruiming van het rivierbed door éénmalige en/of periodieke (beheers)maatregelen die de waterstandsverhogende effecten van de activiteit of ingreep opheft gedurende de volle periode waarover de activiteit of ingreep gevolgen heeft”. Voorts is aangegeven dat de compenserende maatregelen handhaafbaar dienen te zijn en dat ingeval van grote onzekerheden over de toekomstige ontwikkelingen de vergunning voor beperkte tijd verleend kan worden.
Ter onderbouwing van het standpunt dat de damwand niet aan deze voorwaarde voldoet heeft verweerder aangegeven dat er onvoldoende is gecompenseerd, ondanks het feit dat deze damwand reeds is gerealiseerd, en dat er geen compensatieplan is ingediend.
De rechtbank acht dit standpunt onvoldoende gemotiveerd aangezien
de compenserende maatregelen blijkens bovenaangehaalde toelichting niet reeds voorafgaand aan de Wbr-besluitvorming behoeven te hebben plaatsgevonden. Vast staat dat eiseres reeds compenserende maatregelen heeft uitgevoerd en bereid is deze te herhalen. Het enkele feit dat geen compensatieplan is ingediend vormt onvoldoende grondslag om te oordelen dat niet aan deze voorwaarde kan worden voldaan, te meer nu in de vergunning kan worden bepaald hoe en wanneer zal moeten worden gecompenseerd.
c. het beschermingsniveau
Deze voorwaarde is blijkens de toelichting op de beleidslijn (p. 16) alleen van toepassing op activiteiten die bij hoogwater tot potentiële nieuwe schadegevallen leiden.
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat de scheeps-bouwhal en de romneyloods naar hun aard en constructie nauwelijks vatbaar zijn voor schade, en dat reeds daarom deze voorwaarde niet aan de orde zou zijn. Aannemelijk is immers dat (zeker bij langdurig hoogwater) ieder bouwwerk enige vorm van schade zal oplopen.
Doch met eiseres is de rechtbank van oordeel dat haar aanbod om zich te verzekeren tegen schade en de overheid te vrijwaren van claims meebrengt dat verweerder het niet voldoen aan deze voorwaarde niet zonder meer aan eiseres kan tegenwerpen. Onder die omstandigheden biedt de beleidslijn immers ruimte om deze voorwaarde niet te stellen.
Voorts is namens verweerder ter zitting gesteld dat het niet voldoen aan deze voorwaarde in bepaalde situaties niet wordt tegengeworpen aan aanvragers van een Wbr-vergunning. Verweerder heeft evenwel niet aangegeven waarom die voorwaarde thans wel aan eiseres wordt tegengeworpen. Voor de romneyloods moet hieraan nog worden toegevoegd dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van verplaatsing; met name op grond van het verhandelde ter zitting is bij de rechtbank twijfel gerezen over de juistheid van verweerders standpunt dat er geen sprake is van verplaatsing van een bestaande loods.
Ook in zoverre is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en moet het worden vernietigd.
Met betrekking tot de het standpunt van verweerder inzake de kraan overweegt de rechtbank ten slotte als volgt.
De rechtbank begrijpt het uitgangspunt van verweerder aldus, dat bij een bouwwerk van minder dan 50 m³ sprake is van een klein obstakel, en dat in die gevallen niet aan de beleidslijn wordt getoetst doch aan het afzonderlijke beleid voor kleine obstakels, aangeduid als KLEOBS.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder afstand genomen van het in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat de kraan kleiner is dan 50 m³. Nu verweerder aldus het standpunt huldigt dat KLEOBS niet van toepassing is, zal de rechtbank slechts ingaan op de subsidiaire toetsing die verweerder met betrekking tot de kraan heeft verricht. Uitsluitend het niet voldoen aan de voorwaarde inzake het beschermingsniveau is aan eiseres tegengeworpen.
Gelet op hetgeen de rechtbank hierboven in het algemeen heeft overwogen inzake het tegenwerpen van de voorwaarde inzake het beschermingsniveau is ook dit standpunt van verweerder onvoldoende gemotiveerd.
Nu het bestreden besluit genomen is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
gelast verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 644,-, te betalen door de Staat der Nederlanden;
bepaalt voorts dat de Staat der Nederlanden het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,- aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J. Penning als voorzitter en mrs. H.A.W. Snijders en D.J. Post als rechters, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Vermeulen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op .
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: