Uitspraak
Rechtbank Arnhem
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 02/805
Uitspraak
ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
Stichting Het Nederlands Openluchtmuseum, eiseres,
gevestigd te Arnhem,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 28 februari 2002.
2. Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2000 heeft verweerder aan eiseres in het kader van de Cultuurnota 2001-2004 een meerjarige instellingssubsidie in de zin van de Wet op het specifiek cultuurbeleid verleend voor de periode 2001-2004 van in totaal ƒ 42.904.619,00 (€ 19.469.267,00).
Bij besluit van 19 december 2000 heeft verweerder het subsidiebedrag verhoogd met ƒ 165.000,00 (€ 74.873,74) voor gebruiksvergoeding “Entreegebouw/Hollandrama”.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het tegen het besluit van 5 oktober 2000 ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 27 mei 2004. Eiseres heeft zich aldaar laten vertegenwoordigen door [drie gemachtigden]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [drie gemachtigden], allen werkzaam bij verweerders ministerie.
3. Overwegingen
Aan het bestreden besluit heeft verweerder (voor zover hier van belang) ten grondslag gelegd dat de onderdelen 6.2 ‘Gebouwen en terreinen’ en 7.4 ‘Conservering en restauratie’ in de aanvraag voor een instellingssubsidie 2001-2004 worden afgewezen. Kosten van aanschaf en onderhoud dient eiseres, aldus verweerder, in haar exploitatie mee te nemen, en deze kosten hebben als zodanig geen invloed op de hoogte van de subsidie: de toegekende subsidie wordt niet automatisch hoger of lager naarmate de collectie groeit of kleiner wordt.
Eiseres heeft de juistheid van het bestreden besluit op de hiervoor genoemde onderdelen beargumenteerd bestreden. Op haar stellingen wordt hieronder, voor zover noodzakelijk, nader ingegaan.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Wet op het specifiek cultuurbeleid (Stb. 1993, 193; hierna: de Wet) is de Minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (nu: Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) belast met het scheppen van voorwaarden voor het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen; hij laat zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en onderscheid.
Op grond van artikel 3 van Pro de Wet dient de Minister eenmaal per vier jaar een cultuurnota uit te brengen. De cultuurnota bevat ingevolge het tweede lid van artikel 3 in Pro ieder geval een verslag van de uitvoering van zijn taken, bedoeld in artikel 2, en van belangrijke ontwikkelingen die daarop van invloed zijn geweest. Het verslag gaat vergezeld van een globaal overzicht van de ten behoeve van het cultuurbeleid bestede en aangewezen rijksbegrotingsmiddelen gedurende de verslagperiode. Ingevolge het derde lid van artikel 3 bevat Pro de cultuurnota tevens een beschrijving op hoofdlijnen van het cultuurbeleid van het Rijk in de daarop volgende periode van vier jaren alsmede van de te verwachten belangrijke ontwikkelingen die van invloed zijn op het culturele leven in Nederland.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wet kan de Minister op aanvraag ten behoeve van cultuuruitingen subsidies verstrekken.
In artikel 8 van Pro de Wet is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidies als bedoeld in artikel 4.
Het op artikel 8 van Pro de Wet gebaseerde Bekostigingsbesluit Cultuuruitingen (Stb. 1994, 473, hierna: het Bekostigingsbesluit) en de op het Bekostigingsbesluit gebaseerde Regeling subsidies en uitkeringen cultuuruitingen (Stcrt. 1995, nr. 4, hierna: de Regeling) bevatten de bepalingen op grond waarvan subsidie wordt verstrekt. Op grond van het Bekostigingsbesluit en de Regeling kan een meerjarige instellingssubsidie worden verstrekt, die is gebaseerd op een goedgekeurd beleidsplan (artikel 4 van Pro de Regeling). Het beleidsplan moet een jaar voor de aanvang van de volgende cultuurnotaperiode met de aanvraag om subsidie worden ingediend (artikel 5 van Pro de Regeling). Bij de beoordeling van de beleidsplannen en de subsidieaanvragen in relatie tot het beleid voor de komende periode heeft de Raad voor Cultuur een in de Wet geregelde adviserende functie. Mede aan de hand van het advies van de Raad voor Cultuur over het beleid en de instellingsplannen stelt verweerder de afzonderlijke subsidiebeschikkingen voor de diverse instellingen vast.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Met ingang van 1 januari 1991 is het Nederlands Openluchtmuseum (NOM) verzelfstandigd en zijn de taken van het NOM overgedragen aan eiseres, de Stichting Het Nederlands Openlucht Museum. In dat kader is een “Protocol van overdracht met betrekking tot de verzelfstandiging van het Nederlands Openlucht Museum van het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur” opgesteld, dat op 18 december 1990 door partijen (de Staat der Nederlanden en de Stichting Het Nederlands Openlucht Museum) is ondertekend.
In hoofdstuk VI van voornoemd Protocol zijn de financiële bepalingen van de overdracht opgenomen. In artikel 6.2 is bepaald, dat de Staat extra subsidie zal verstrekken ten bedrage van maximaal ƒ 12.000.000,- voor de tijdelijke meerkosten, die de Stichting het NOM (eiseres) boven op de normale exploitatie moet maken vanwege de voorbereiding en de invoering van de verzelfstandiging.
In artikel 6.3 van het Protocol is bepaald dat de Staat subsidie zal verstrekken voor de structurele meerkosten, die het gevolg zijn van de verzelfstandiging en die komen boven op de normale exploitatie zoals van toepassing in de ambtelijke situatie. Deze kosten zijn verwerkt in het financieel plan, zoals dit reeds tussen partijen is overeengekomen. Het gaat hierbij om onder meer de extra huisvestingskosten als gevolg van het overnemen van het beheer van het onroerend goed inclusief alle onderhoud en de af te dragen huurpenningen per datum privatisering.
In de ‘Toelichting bij Protocol van Overdracht’ wordt in het hoofdstuk met betrekking tot de financiële bepalingen opgemerkt dat de verzelfstandiging gepaard gaat met diverse meerkosten. Deze meerkosten zullen geleidelijk gaan verdwijnen. Dit proces zal enige jaren vergen. In het financieel plan NOM is met deze meerkosten rekening gehouden. Volgens de Toelichting voorziet het met het ondernemingsplan samenhangende financiële plan onder meer in investeringen ten behoeve van een te bouwen binnenmuseum en het inhalen van achterstallig onderhoud. Daartoe zijn door het ministerie van WVC extra incidentele middelen beschikbaar gesteld.
In hoofdstuk V van het protocol is bepaald dat de gebouwen die op het moment van de verzelfstandiging eigendom zijn van de Staat, van de Staat worden gehuurd middels een huurovereenkomst tussen de Directie der Domeinen en de Stichting het NOM (eiseres).
Met betrekking tot huisvestingwensen van instellingen is in 1993 een ‘Procedure investeringen huisvesting cultuurinstellingen’ ingevoerd, die, zo blijkt uit de gedingstukken, in 1997 nogmaals bij de instellingen onder de aandacht is gebracht. Op grond van deze procedure dienen huisvestingswensen te worden aangemeld. Na een uitvoerige beoordeling wordt bij een positief besluit gezorgd voor aanmelding bij de Rijksgebouwendienst. In het in 1999 ingevoerde Project Stelselwijziging Rijkshuisvesting is bepaald welke objecten tot object van rijkshuisvesting worden gerekend. De gebruikers daarvan zijn voortaan zelf verantwoordelijk voor hun huisvesting en dienen daarvoor huur te betalen aan de Rijksgebouwendienst. Voor de financiering van deze lasten zijn door verweerder gelden toebedeeld aan de musea.
Tussen partijen bestaat verschil van mening over het toekennen van subsidie voor gebouwen die na de verzelfstandiging door eiseres zijn gerealiseerd. Het gaat daarbij zowel om gebouwen met een dienstkarakter als om gebouwen met een museale functie.
Eiseres stelt zich op het standpunt, dat in het kader van de subsidiëring op grond van de cultuurnota extra middelen ter beschikking dienen te worden gesteld voor gebruikersvergoeding, onderhoud en instandhouding van de hiervoor genoemde gebouwen. Eiseres heeft verweerder in een brief van 10 november 1998 verzocht om de na 1991 gerealiseerde gebouwen op te nemen in de bestaande bruikleen- c.q. huurovereenkomst. Op deze brief heeft eiseres nimmer een reactie ontvangen. Eiseres is van mening dat de gerealiseerde gebouwen onder verantwoordelijkheid van verweerder dienen te vallen, reden waarom in het kader van de aanvraag voor subsidie op grond van de Cultuurnota om extra middelen is verzocht, te weten een bedrag van ƒ 125.000,- ten behoeve van de post ‘Gebouwen en terreinen’ (paragraaf 6.2 uit de subsidieaanvraag) en een bedrag van
ƒ 300.000,- ten behoeve van de post ‘Conservering en restauratie’ (paragraaf 7.4 uit de subsidieaanvraag).
Verweerder stelt dienaangaande, dat de bedoelde gebouwen onder de eigen verantwoordelijkheid van eiseres vallen. Noch in het kader van het rijkshuisvestingsbeleid, noch in het kader van de cultuurnotasystematiek bestaat er voor verweerder een verplichting op grond waarvan de kosten die met instandhouding en onderhoud van deze gebouwen zijn gemoeid voor rekening van verweerder zouden moeten komen. Eiseres dient, aldus verweerder, binnen het beschikbare budget rekening te houden met deze kosten en te zorgen voor een sluitende exploitatie.
De rechtbank stelt aan de hand van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat de door eiseres aangevraagde subsidie van ƒ 125.000,-- en ƒ 300.000,-- betrekking heeft op kosten die verband houden met gebruikersvergoeding en onderhoud van dienst- en collectiegebouwen die na de verzelfstandiging van het Nederlands Openluchtmuseum in 1991 zijn gerealiseerd.
Ten aanzien van deze gebouwen dient allereerst de vraag te worden beantwoord of deze, naar eiseres stelt, onder verantwoordelijkheid van verweerder vallen, of onder verantwoordelijkheid van eiseres zelf, naar verweerder stelt. De rechtbank overweegt dienaangaande, dat niet is gebleken dat ten aanzien van deze gebouwen enige verplichting op verweerder is komen te rusten die is terug te voeren op het Protocol van overdracht dan wel een (positief) besluit in het kader van de Procedure investeringen huisvesting cultuurinstellingen. Niet gebleken is dat de bedoelde gebouwen bij de in 1999 ingevoerde Stelselwijziging Rijkshuisvesting zijn aangewezen als objecten van rijkshuisvesting. Het feit dat de brief van 10 november 1998 onbeantwoord is gebleven maakt dit niet anders. De inhoud van deze brief vormt geen verzoek in de zin van de geldende regeling Procedure investeringen huisvesting cultuurinstellingen uit 1993.
Nu gezien het voorgaande niet is gebleken dat de bedoelde gebouwen op enigerlei wijze voor rekening van verweerder komen, is de vraag aan de orde of verweerder de door eiseres gevraagde middelen onder toepassing van de subsidiesystematiek op grond van de Wet in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, dat de subsidiëring in het kader van de Wet plaatsvindt op basis van door de instellingen ingediende beleidsplannen voorzien van een sluitende begroting. Voor de in geding zijnde periode dient deze begroting (voor zover het instellingen betreft die al een meerjarige subsidie op grond van de Wet ontvingen) gebaseerd te zijn op ten hoogste het subsidieniveau van 1999. De Raad voor Cultuur brengt op verzoek van verweerder advies uit over de ingediende beleidsplannen. De Raad dient daarbij uit te gaan van het beschikbare budget en dit te verdelen over de instellingen waarover positief wordt geadviseerd. Verweerder volgt in de regel het advies van de Raad op, tenzij het niet binnen de gestelde (financiële) criteria blijft of geen recht doet aan de beoordelingscriteria van het beleid. Verweerder kan afwijken van het advies en kan besluiten de subsidierelatie niet te continueren in de volgende cultuurnotaperiode. Instellingen kunnen geen rechten ontlenen aan een eerder verleende subsidie en dienen daarmee bij de bedrijfsvoering rekening te houden. Bij een positief advies van de Raad, gevolgd door een subsidiebesluit van verweerder, zijn instellingen vervolgens binnen de goedgekeurde beleidsplannen vrij om de ter beschikking staande middelen naar eigen inzicht te besteden.
De rechtbank acht de hiervoor omschreven systematiek die verweerder hanteert bij de toekenning van subsidies onredelijk noch in strijd met enige regel of rechtsbeginsel.
Met betrekking tot het door eiseres ingediende Beleidsplan “Een museum voor het leven 2001-2004” heeft de Raad voor Cultuur een positief advies uitgebracht en heeft verweerder conform de ingediende begroting subsidie verstrekt, waarna bij een later besluit nog een extra bedrag is toegekend. De in geschil zijnde onderdelen, de posten 6.2 en 7.4 ten bedrage van ƒ 125.000,-- en ƒ 300.000,--, zijn niet gehonoreerd.
Gebleken is, dat de betreffende kosten niet in de begroting zijn opgenomen, maar (op pagina 33 en 34 van het Beleidsplan) deel uitmaken van de (aanvullende) zogenaamde wensbegroting. Ten aanzien van deze additionele posten geldt dat het in de systematiek van de subsidiëring aankomt op eigen verantwoordelijkheid van eiseres om de kosten in verband met gebruik, onderhoud, restauratie en conservering van gebouwen in de begroting te verwerken en daarin te voorzien op basis van de toegekende middelen. Voor zover met deze kosten geen rekening is gehouden, betekent dit niet dat dit leidt tot een verhoging van de subsidie in het kader van de Wet.
Nu in de subsidiesystematiek op grond van de Wet noch daarbuiten een rechtsregel is aan te wijzen op grond waarvan verweerder gehouden zou zijn om de gevraagde bedragen toe te kennen, en conform de gehanteerde subsidiesystematiek is gehandeld, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in dit geval in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevraagde extra bijdragen worden geweigerd.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.M.H.J. Vroemen, voorzitter, mr. J. Penning en mr. V.M. van Daalen-Mannaerts, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M.B. van Eeten als griffier. In het openbaar uitgesproken op
8 juli 2004 door mr. M.M.H.J. Vroemen voornoemd in tegenwoordigheid van de griffier voornoemd.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: