Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ARNHEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 118195 / HA ZA 04-1750
Vonnis van 23 augustus 2006
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
VABEOG AMERSFOORT B.V.,
gevestigd te Amersfoort,
eiseres,
procureur mr. J.M. Bosnak,
advocaat mr. E.M. van Zelm te De Bilt,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE GEMEENTE TIEL,
zetelend te Tiel,
gedaagde,
procureur mr. P.C.M. Heinen,
advocaat mr. I.E. Nauta te Arnhem.
De partijen zullen hierna worden aangeduid als Vabeog en de gemeente.
1. De procedure
1.1. Voor het verloop van de procedure tot het in deze zaak gewezen vonnis van 1 december 2004 verwijst de rechtbank naar dat vonnis. Ingevolge dat vonnis heeft een comparitie van partijen plaatsgehad. Het proces-verbaal daarvan bevindt zich bij de stukken. De partijen zijn niet verenigd. Zij hebben vervolgens geconcludeerd voor re- en dupliek. Vabeog heeft zich daarna bij akte uitgelaten over een aantal door de gemeente bij dupliek in het geding gebrachte stukken. Vabeog heeft daarop zelf bij akte nog een productie in het geding gebracht waarover de gemeente zich heeft uitgelaten. Daarna hebben de partijen hun standpunten door hun raadslieden doen bepleiten. De pleitnotities met bijlagen bevinden zich bij de stukken. De partijen hebben zich na de zitting accoord verklaard met het volgen van een mediationtraject doch dit heeft niet tot een oplossing van de tussen hen gerezen geschilpunten geleid. De zaak is daarna naar de rol verwezen voor vonnis hetwelk uiteindelijk is bepaald op heden.
1.2. Ter gelegenheid van het pleidooi is de gemeente verzocht aan de rechtbank toe te zenden het besluit van de raad of - na delegatie - burgemeester en wethouders waaruit volgt dat de gemeente bevoegd is tot het voeren van verweer in de onderhavige procedure. De gemeente heeft vervolgens bij akte een procesmachtiging van haar raadslieden overgelegd die, gecombineerd met de daarin opgenomen overweging van burgemeester en wethouders van de gemeente dat zij “in deze zaak verdedigd moet worden” opgevat mag worden als hetgeen waarom door de rechtbank is verzocht.
2. De feiten
2.1. Aan Vabeog behoort in eigendom toe een onroerende zaak gelegen aan de Nieuwe Tielseweg 104a te Tiel, kadastraal bekend gemeente Tiel, sectie D, nrs. 5016 en 5962 en hierna aan te duiden als het Vahstal-terrein. Dit terrein vormt samen met een aansluitend terrein de nieuw te ontwikkelen locatie "Rio-Vahstal". Het terrein ligt op korte afstand van het centrum van Tiel.
2.2. Op 11 november 1998 hebben de partijen betreffende het Vahstal-terrein een gezamenlijke "intentieverklaring" ondertekend (hierna “de intentieverklaring” te noemen). In de considerans daarvan wordt onder meer het volgende in aanmerking genomen:
"(..)
- dat het Vahstal-terrein en de aanwezige opstallen tot het moment van haar bedrijfsverhuizing (..) tot oktober 1997 in gebruik waren bij Houthandel Dam B.V.;
- dat inmiddels een deel van de opstallen, te weten de open loodsen, zijn gesloopt;
- dat de wederpartij (Vabeog, Rb) van de nog bestaande opstallen, te weten een grote hal en een verval geraakte portocabine, de grote hal gebruikt ten behoeve van de opslag van bouwmaterialen en de opstallen overigens grotendeels leeg staan;
- dat deze leegstand leidt tot verpaupering van de opstallen, het terrein en haar directe omgeving;
- dat de hier geschetste situatie heeft geleid tot herhaalde brandstichting en dat de gemeente derhalve een spoedige sloop van alle opstallen op het Vahstal-terrein door de wederpartij gerealiseerd wil zien;
(..)
- dat de hierboven aangehaalde ontwikkelingen op zowel het "Vahstal-terrein" als het "Rio-terrein" aanleiding geven om te komen tot herontwikkeling van het gebied (..) hierna te noemen "het plangebied";
- dat deze verklaring is bedoeld een aantal intenties uit te spreken, een aantal zaken te benoemen die nadere regeling behoeven tussen partijen, ten einde de hierboven bedoelde herontwikkeling van het plangebied te kunnen effectueren;"
De intentieverklaring bevat, voor zoveel hier van belang, de volgende bepalingen:
"Artikel 1
a Dat voor het plangebied (..) een stedebouwkundig, ruimtelijk en economisch haalbaarheidsonderzoek zal worden uitgevoerd gericht op herontwikkeling van het plangebied;
b Dat op basis van een eerste grove stedebouwkundige verkenning gedacht wordt aan herinvulling middels een commerciële functie in combinatie met woningbouw langs de Nieuwe Tielseweg en de Brugstraat (..);
c Dat de gemeente in 1998 voornemens is een detailhandelsonderzoek te laten uitvoeren naar kwalitatieve en kwantitatieve markt- en brancheruimte op het gebied van de detailhandel zulks in aanvulling op en ter versterking van het Tielse kernwinkelapparaat;
d Dat de gemeente in 1998 tevens een kwalitatief en kwantitatief kantorenmarkt onderzoek voor Tiel wil laten verrichten;
e Dat de uitkomsten van bovengenoemde onderzoeken voor beide partijen bindend richting zullen geven aan de uiteindelijke bestemming en invulling van een mogelijke commerciële herontwikkeling aan de zijde van de Nieuwe Tielseweg en de Brugstraat, waarbij partijen overigens onderkennen dat deze herontwikkeling een integrale eenheid moet vormen;
(..)
Artikel 3
a De wederpartij zal zorgdragen dat alle op het Vahstal-terrein aanwezige opstallen na goedkeuring van deze intentieverklaring als bedoeld in artikel 7 van deze intentieverklaring (goedkeuring door B en W en de gemeenteraad, Rb), zullen worden gesloopt (..)
(..)
d Indien de wederpartij binnen de in lid a van dit artikel aangegeven termijn geen gevolg geeft aan haar sloopverplichting zal deze intentieverklaring per onmiddellijke ingang zijn beëindigd;
Artikel 4
De verhouding tussen partijen op basis van deze intentieverklaring eindigt, behoudens het bepaalde in artikel 3 lid d, op het moment dat de besluitvorming over het stedebouwkundig, ruimtelijk en economische haalbaarheidsonderzoek als bedoeld in artikel 1, is afgerond doch uiterlijk 6 maanden na de afronding van deze studie. Indien er op dat moment geen concrete voorstellen zijn voor verdere samenwerking c.q. geen consensus bestaat over planvorming, is de samenwerking ten einde.
Artikel 5
a Partijen zijn voornemens in het geval dat de besluitvorming als bedoeld in artikel 4 positief uitvalt in vervolg op deze intentieverklaring een samenwerkingsovereenkomst te sluiten gericht op realisatie van een herontwikkeling op het Vahstal-terrein;
b De gemeente is in het geval dat de besluitvorming als bedoeld in artikel 4 positief uitvalt bereid om vooruitlopend op een herontwikkeling van het totale plangebied, een procedure als bedoeld in artikel 19 Wet van de Ruimtelijke Ordening (anticipatie-procedure) te voeren, voor op het Vahstal-terrein te realiseren en uit de haalbaarheidsstudie voortvloeiende bebouwing en functie(s);
c Partijen richten zich bij het gestelde onder b op een aanvangstijdstip voor bebouwing op het Vahstal-terrein in het laatste trimester van 1999;
(..)
e De gemeente is niet aansprakelijk voor een eventuele vertraging in een artikel 19 WRO-procedure (..);
f De gemeente en de wederpartij zullen t.a.v. een planning voortvarend te werk gaan, zulks uiteraard met inachtneming van eventuele wettelijke procedures en termijnen - alsmede de belangen van de overige in het plangebied betrokken partijen;"
De gemeenteraad had reeds op 21 oktober 1998 met de intentieverklaring ingestemd. Namens B en W is dat bij brief van 22 oktober 1998 aan Vabeog meegedeeld. Kort na het ondertekenen van de intentieverklaring heeft Vabeog de op haar terrein nog aanwezige opstallen gesloopt.
2.3. Aan de intentieverklaring is uitvoerig overleg voorafgegaan, waarbij namens Vabeog haar directeur J.J. Vahstal en aan de zijde van de gemeente onder meer een van haar wethouders aanwezig is geweest. Van dit overleg zijn door de gemeente gespreksverslagen gemaakt die door Vabeog in het geding zijn gebracht. Voor zoveel hier van belang is tijdens die gesprekken het volgende aan de orde geweest:
"(..) 4 mei 1998.
(..)
T.a.v. toekomstige functies b.v. kantoren t.b.v. de locale markt in combinatie met woningen, is dhr. Vahstal van mening dat ook andere functies ingepast moeten kunnen worden. Reeds eerder is van gemeentelijke zijde aangegeven dat b.v. detailhandel c.q. perifere detailhandel niet tot de mogelijkheden zal behoren.
(..)
Weth. Roos geeft aan dat de tot stand koming van de intentieverklaring en het haalbaarheidsonderzoek is te beschouwen als een eerste fase van het ontwikkelingstraject. Met het onderzoek is inmiddels een aanvang gemaakt. Als het onderzoek is afgerond en over de uitkomsten overeenstemming bestaat zal in een 2e fase een uitwerkingstraject met planning worden opgesteld. De 3e fase is de realisatie fase.
(..)
19 augustus 1998.
(..)
De heer Roos vult aan dat, gelet op de grootte, ligging en feitelijke omgevingsfactoren van het gebied, niet alle functies kunnen worden ingepast.
Toekomstige bestemming.
Detailhandelbestemmingen en -vestiging op onderhavige locatie zou tot de mogelijkheid moeten behoren, indien:
- e.e.a. niet concurreert met de functie(s) van het kernwinkelapparaat c.q. deze niet aantast;
- het geen perifere detailhandel betreft.
Detailhandelsvestiging op onderhavige locatie moet een aanvulling c.q. versterking zijn van het kernwinkelapparaat. B.v. vanwege de hoeveelheid verkoop-vloeroppervlakte waarvoor in het kernwinkelapparaat geen ruimte is.
Naar de feitelijke behoefte en marktruimte voor een vorm van detailhandel, waarvan nogmaals expliciet wordt aangegeven dat deze niet mag concurreren met de binnenstad, wordt door de gemeente een onderzoek verricht.
Vahstal geeft aan dat gemeentelijk financieel belang bij invulling van gemeentelijk terrein geen aanleiding mag zijn op dit uitgangspunt terug te komen. Betrokkene is van mening dat detailhandel die qua aard en omvang niet past in de binnenstad, op onderhavige locatie juist zal leiden tot versterking van de binnenstad en regionale functie van Tiel.
Mevr. Hollander (mede namens de gemeente aanwezig, Rb) wijst er op dat vanuit algemeen ruimtelijk beleid het gewenst kan zijn detailhandel elders verspreid dan wel geconcentreerd in Tiel, te bestemmen.
T.a.v. dit aspect wordt afgesproken: markt onderzoek moet de kwantitatieve en kwalitatieve markt en behoefte voor detailhandel aantonen. Detailhandel die qua oppervlakte en functie b.v. niet past in en/of concurreert met de binnenstad. In de verdeling van, middels het onderzoek aangetoonde marktruimte, zal het Vahstal-terrein één van de potentiële ontwikkelingslocatie zijn. Voor verder planontwikkeling zal dit als gegeven worden beschouwd.
Het hiervoor genoemde detailhandelsonderzoek zal binnenkort worden uitgevoerd evenals een kantorenmarktonderzoek. Van dit laatste onderzoek wil de gemeente de uitkomsten zo mogelijk voor het einde dit jaar, beschikbaar hebben."
2.4. In verband met een voorgenomen uitbreiding van een Albert Heijn vestiging aan het Veemarktterrein nabij het centrum van Tiel en een daarmee noodzakelijke tijdelijke winkelverplaatsing is tijdens het bovengenoemde overleg ook ter sprake gekomen of het Vahstal-terrein daarvoor – tijdelijk dus – in aanmerking zou kunnen komen. Naar aanleiding van het op 19 augustus 1998 tussen de gemeente en Vabeog besprokene is daarvan onder meer het volgende in het gespreksverslag opgenomen:
“Dhr. Vahstal is benaderd door Ahold met het verzoek zijn terrein aan de Nieuwe Tielseweg/Brugstraat beschikbaar te stellen voor tijdelijke huisvesting van Albert Heijn. Tijdens de beoogde verbouwing van Albert Heijn wil men ca. 9 maanden een tijdelijke winkel inrichten. (..) Mevr. Hollander is blij dat haar tip positief is opgepakt. Als alle partijen het eens worden kunnen een aantal zaken worden gecombineerd: sloop opstallen Vahstal, afwending verpaupering en risico’s ingeval van brand, tijdelijk gebruik van het Vahstal-terrein en dus inkomsten en expansie + verbouwing Albert Heijn. De periode tussen de vanwege de gemeente gewenste spoedige sloop van de opstallen op het Vahstal-terrein, tot het moment van aanvang van nieuwbouw ter plaatse, kan op deze wijze worden overbrugd.”
2.5. Bij brief van 26 april 1999 heeft Vabeog de gemeente meegedeeld dat deze in gebreke was “met betrekking tot de onderzoeken” die de gemeente (volgens de intentieverklaring) “in 1998 diende af te werken”. Door deze nalatigheid, aldus Vabeog, kon zij geen bouwplanontwikkeling opstarten, hetgeen volgens haar aanzienlijke renteverliezen en huurderving opleverde.
2.6. Op 5 mei 1999 heeft D&P Onderzoek en Advies onder de veelomvattende titel “Dagelijkse voorzieningen in Tiel. Een branchegericht onderzoek” de gemeente geadviseerd over “Mogelijke locaties voor de tijdelijke vestiging” van de hierboven genoemde Albert Heijn winkel (paragraaf 4.3. van het rapport). In dit onderzoek worden daarvoor twee locaties in een afweging betrokken, waaronder de Rio-Vahstallocatie (in het rapport ook wel Rio-Damterrein genoemd). “De vraag in de context van het onderhavige vraagstuk”, aldus het rapport op blz. 15, “is of het wenselijk is om deze solitair gelegen locatie als detailhandelslocatie voor de tijdelijke vestiging van Albert Heijn te bestemmen”. Het rapport vervolgt meteen:
“Om een antwoord te kunnen geven zijn twee aspecten van belang. Enerzijds of er überhaupt ruimte in de markt is en anderzijds of het wenselijk is gezien de huidige opbouw van de winkelstructuur om deze locatie als permanente detailhandelslocatie te bestemmen.”
Over de planologische inpasbaarheid van de Rio-Vahstallocatie wordt opgemerkt resp. geconcludeerd (blz. 16):
“De verwachting is dat vooral grootschalige aanbieders geïnteresseerd zullen zijn in een locatie, zoals het Rio-Damterrein. Het toevoegen van een dergelijke nieuwe grootschalige aanbieder leidt tot verschuivingen in kooppatronen. Dit zal gevolgen hebben voor alle overige aanbieders en in het verlengde daarvan de verzorgingsfunctie van de buurt- en wijkwinkelcentra waar ze deel van uitmaken.
(..)
Planologisch-juridisch gezien is het mogelijk om het gebied tijdelijk als een detailhandelslocatie te bestemmen, gedurende de periode dat Albert Heijn hier is gevestigd. In eerste instantie lijkt dit de meest verstandige optie. Voor de lange termijn lijkt een structurele detailhandelsvestiging op deze locatie ongewenst. De balans in de huidige koopstromen raakt ontwricht en zal ten koste gaan van andere wijk- en buurtwinkelcentra.”
De afweging valt ten slotte in het nadeel uit van de Rio-Vahstallocatie (blz. 17):
“Over de gehele linie genomen, lijkt de voorkeur voor de locatie van de tijdelijke Albert Heijn uit te gaan naar de Lingeweide-locatie. De invloed van deze locatie op de bestaande winkelstructuur zal naar verwachting verwaarloosbaar zijn in vergelijking tot het Rio-Damterrein. Dit terrein lijkt niet geschikt te zijn om als detailhandelslocatie te bestemmen, omdat het, in de optiek van D&P, structurele gevolgen zal hebben voor de overige aanbieders in Tiel.”
Een meer algemene visie wordt ten slotte (blz. 18) nog gehuldigd met betrekking tot het terrein waarvoor de afweging wel gunstig was uitgevallen (en dat gelegen is in de directe nabijheid van de bestaande Albert Heijn vestiging aan het Veemarktterrein):
“Structuurversterkende maatregelen moeten in Tiel vooral worden gezocht in het verbeteren van de bestaande aanbieders.
De uitbreiding en vernieuwing van de Albert Heijn aan het Veemarktterrein is hier een goed voorbeeld van. Nog beter zou zijn om niet alleen de individuele supermarktvestiging te vernieuwen, maar ook de gehele omgeving in de planvorming te betrekken, zodat een sterke trekpool ontstaat. (..)
Al met al biedt de huidige fijnmazige verzorgingsstructuur voldoende aanknopingspunten om een tegen de toekomst opgewassen aanbodstructuur te ontwikkelen. Versterking van het dagelijks aanbod dient in dit kader vooral te worden gezocht in het vernieuwen en uitbreiden van de bestaande aanbieders.”
2.7. Op 16 juli 1999 heeft Vabeog de gemeente opnieuw geschreven dat de gemeente in gebreke was bij de uitvoering van “hetgeen (..) is overeengekomen”. Vabeog heeft de gemeente daarbij aangekondigd de (onder meer) onder 2.5. genoemde kosten op haar te zullen verhalen. Nadat de gemeente (de onder 2.3 bedoelde wethouder) daarop bij brief van 24 augustus 1999 had gereageerd, heeft Vabeog de gemeente op 21 september 1999 geschreven dat zij vasthield aan haar standpunt betreffende de schadeplichtigheid van de gemeente en dat zij binnen 10 dagen duidelijkheid op dit punt te wenste.
2.8. In opdracht van de gemeente is op 18 april 2001 door het onderzoeksbureau Goudappel Coffeng het rapport “Detailhandelsvisie Tiel. ‘Tien voor Tiel’”uitgebracht. Blijkens de projectomschrijving gaat het hier om:
“Het neerleggen van een detailhandelsvisie. Het in het veld nagelopen winkelaanbod wordt voor het centrum, de totale woonplaats en per winkelgebied gepresenteerd en afgezet tegen vergelijkbare woonplaatsen. De ruimtelijk functionele structuur van het aanbod wordt in kwalitatieve zin beoordeeld en de vraag vanuit Tiel en de regio wordt in kaart gebracht. Trends en ontwikkelingen worden aan Tiel gerelateerd en een SWOT-analyse wordt uitgevoerd. Dit vormt de input voor een visie met een duidelijke strategie en ontwikkelingsrichtingen voor Tiel als geheel en voor het centrum, naar locatie en op thema.”
In het rapport komt de Rio-Vahstallocatie niet voor. Op pagina 22 van het rapport wordt onder het kopje “Doorkijk naar de toekomst. Dagelijkse sector” onder meer het volgende opgemerkt:
“Op dit moment is er een uitbreidingsruimte van 5.000 m2 vvo. Deze ruimte kan zonder problemen worden aangewend om het huidige winkelapparaat in de dagelijkse sector te moderniseren.”
Aan het einde van de desbetreffende paragraaf (blz. 23) wordt onder meer geconcludeerd:
“Daarnaast biedt de groei van Tiel mogelijkheden om het huidige aanbod te kunnen uitbreiden. (..) Dit biedt richting de toekomst in ieder geval in de dagelijkse sfeer een ruime distributieve ruimte (ca. 6.000 m2 voor onder meer de uitbreiding van supermarktmeters om in de pas te lopen met de landelijke tendens tot schaalvergroting. De uitbreidingsruimte in de niet-dagelijkse sector is nihil.”
Verderop in het rapport wordt voor de toekomst een aantal “structurerende uitgangspunten” geformuleerd, waaronder het clusteren van grootschalige aanbieders buiten het centrum, op “perifere locaties” (paragraaf 7.1) en het belang van supermarkten als consumententrekker in wijk- en buurtcentra (paragraaf 7.2). Dat laatste leidt volgens het rapport idealiter tot een schaalvergroting van de supermarkten in de buurt- en wijkwinkelcentra Passewaay, Rauwenhof, Westroyen en Kwadrant.
2.9. Op 3 juli 2001 heeft Vabeog de gemeente schriftelijk herinnerd aan de aansprakelijkstelling van 16 juli 1999 en aangekondigd haar spoedig te zullen dagvaarden tot schadevergoeding en nakoming van de intentieverklaring.
2.10. Bij brief van 23 augustus 2001 heeft de gemeente het rapport van Goudappel Coffeng aan Vabeog toegestuurd, alsmede “een marktstudie inzake de toekomstige ontwikkelingen op de kantorenmarkt te Tiel”, welk laatstgenoemde onderzoek dateert van augustus 2001. Voorts betreurt de gemeente het in deze brief “dat er zo lange tijd verstreken is tussen het afsluiten van de overeenkomst en de start van de daadwerkelijke aanpak van het gebied”.
2.11. Bij brief van 13 februari 2002 aan Vabeog heeft de gemeente het rapport van Goudappel Coffeng en de marktstudie naar de ontwikkelingen op de kantorenmarkt te Tiel aangemerkt als de onderzoeken als bedoeld in artikel 1c en 1d van de intentieverklaring en haar standpunt omtrent de interpretatie van die onderzoeken in relatie tot de (toekomst van de) Rio-Vahstallocatie als volgt weergegeven:
“Het kantorenmarktonderzoek geeft aan dat voor kantoorontwikkelingen een zeer gematigd ambitieniveau aanwezig is en dat renovatie van het bestaande voormalige NUON gebouw meer gewenst is. Bovendien zouden eerst andere potentiële kantorenlokaties ontwikkeld dienen te worden alvorens Rio-Vahstal aan snee zou komen.
Het detailhandelsonderzoek geeft op pagina 23 aan dat in de dagelijkse (food) sector een ruime distributieve ruimte van circa 6.000 m2 <aanwezig is>. Deze uitbreidingsmogelijkheid is met name bedoeld voor de huidige supermarkten. Enkele supermarkten hebben uitbreidingsplannen die een belangrijk deel van deze planologische ruimte reeds nu opsouperen. De uitbreiding in de niet-dagelijkse sector is nihil.
De door u genoemde regionale detailhandelsactiviteiten, de zogenaamde perifere detailhandel, is blijkens dit onderzoek het meest op zijn plaats op de lokatie Tiel-West nabij de afslag Tiel-West van rijksweg 15. Overigens hebben wij omtrent deze bestemming op die plaats nog geen uitspraak gedaan.
Wel is duidelijk dat op grond van dit rapport de door u aangedragen ontwikkeling van een woonboulevard aan de Brugstraat hoek Nieuwe Tielseweg niet op zijn plaats is. Daaromtrent zijn ook geen “harde” afspraken gemaakt met ons college c.q. individuele leden daarvan.
Op grond van bovengenoemde rapporten hebben wij in onze vergadering van 29 januari 2002 besloten dat het Rio-Vahstalterrein ontwikkeld dient te worden voornamelijk als woongebied en dat beperkte kantoorontwikkeling kan plaatsvinden in de vorm van kleinschalige dienstverlening.”
2.12. Bij schrijven van 14 februari 2002 heeft Vabeog de visie van de gemeente bestreden en zich op het standpunt gesteld dat overeengekomen zou zijn “dat wanneer er binnen de gemeente Tiel ruimte zou zijn voor grootschalige detailhandel (..), de Dam locatie daarvoor sowieso (..) in aanmerking zou komen”.
2.13. In vervolg hierop heeft de raadsman van Vabeog de gemeente bij brief van 24 september 2002, voor zoveel hier van belang, het volgende geschreven:
“(..) In het kader van de overeenkomst (de intentieverklaring, Rb) zijn – met grote vertragingen – de afgesproken onderzoeken verricht. Op basis van deze onderzoeken is cliënte tot de conclusie gekomen dat nu het ontwikkelingstraject kan worden opgestart (..).
Nu aangegeven wordt in de rapportage dat er nog ruimte is voor regionale detailhandelsactiviteiten, bent u gehouden uitvoering te geven aan het bepaalde in artikel 4 (bedoeld is kennelijk artikel 5, Rb).”
2.14. Bij brief van 3 september 2003 heeft de gemeente Vabeog meegedeeld dat, nu over de planontwikkeling geen consensus kon worden bereikt, zij het voornemen hebben om, overeenkomstig artikel 4 van de intentieverklaring, de samenwerking met Vabeog te beëindigen. Bij brief van 4 november 2003 is het daadwerkelijk beëindigen van de samenwerking door de gemeente bevestigd.
3. Het geschil
3.1. Vabeog heeft – kort gezegd – gesteld dat de gemeente in de nakoming van de intentieverklaring is tekortgeschoten, ten gevolge waarvan Vabeog schade heeft geleden in de vorm van onder meer renteverliezen en huurderving, waarvoor de gemeente naar haar mening aansprakelijk is. Als subsidiaire en meer subsidiaire grondslag voert zij aan dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met de goede trouw respectievelijk jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. Dit tekortschieten (enz.), zo valt uit de achtereenvolgende van Vabeog afkomstige stukken te distilleren, acht Vabeog daarin gelegen - mede in samenhang met elkaar - dat
- de gemeente geen kwantitatief en kwalitatief detailhandelsonderzoek heeft laten verrichten (waarin het Vahstal-terrein is betrokken);
- de gemeente geen overleg met Vabeog heeft gevoerd;
- de gemeente, voor zover zij wel enig onderzoek als bedoeld in de intentieverklaring heeft laten uitvoeren, dit veel te laat heeft gedaan;
- de gemeente ten onrechte heeft nagelaten het Vahstal-terrein als een potentiële ontwikkelingslocatie aan te merken, zoals vastgelegd in het besprekingsverslag van 19 augustus 1998;
- de gemeente planologische maatregelen neemt die de strekking hebben dat het Vahstal-terrein de bestemming woningbouw krijgt;
Verder is Vabeog van mening dat de gemeente de intentieverklaring alsnog kan en dient na te komen en dat zij – dit valt in eerste instantie alleen uit het petitum af te leiden, maar wordt later summier bij repliek en, weer wat meer, bij pleidooi toegelicht – een door Vabeog aangevraagde bouwvergunning dient te verlenen. Uit “de rapportage” komt haars inziens naar voren dat er nog ruimte is voor regionale detailhandelsactiviteiten, zodat de gemeente volgens haar gehouden zou zijn uitvoering te geven aan het bepaalde in artikel 4 (lees: 5) van de intentieverklaring en het ontwikkelingstraject kan worden gestart. Bij pleidooi heeft Vabeog zich ook nog op het standpunt gesteld dat de gemeente alsnog het volledige onderzoek dient te laten uitvoeren.
3.2. Op grond van het bovenstaande heeft Vabeog gevorderd, bij vonnis voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
- voor recht te verklaren dat de gemeente toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van haar uit de intentieverklaring voortvloeiende verplichtingen, subsidiair dat de gemeente in strijd met de goede trouw heeft gehandeld althans een onrechtmatige daad jegens Vabeog heeft gepleegd, alsmede dat de gemeente de intentieverklaring niet rechtsgeldig heeft opgezegd;
- uit te spreken dat Vabeog als gevolg daarvan schade heeft geleden in de vorm van renteverliezen, huurderving, enz., waarvoor de gemeente aansprakelijk is, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
- de gemeente te veroordelen tot het alsnog nakomen van haar uit de intentieverklaring voortvloeiende verplichtingen;
- de gemeente te veroordelen tot afgifte van de door Vabeog aangevraagde bouwvergunning;
- de gemeente te veroordelen in de kosten van de procedure.
3.3. De gemeente voert gemotiveerd verweer dat zonodig hierna nog zal weergegeven. Zij heeft geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen, met de veroordeling van Vabeog in de kosten van de procedure.
4. De beoordeling
4.1. Ondanks de naam die de partijen aan hun afspraken van 11 november 1998 hebben gegeven gaan zij er in deze procedure zelf van uit dat die afspraken, voor zover voldoende concreet, hen binden. De gemeente stelt bij repliek dan ook terecht voorop dat die afspraken in zoverre meer inhouden dan alleen intenties en dat er sprake is van "een overeenkomst, waarin, naast de verplichtingen van partijen en de wijze waarop zij, gedurende de intentiefase, met elkaar om zullen gaan, ook geregeld zijn het moment en de wijze waarop de verhouding tussen partijen, op basis van de intentieovereenkomst, eindigt, alsmede de voorwaarden, waaraan minimaal moet worden voldaan om de intentieovereenkomst te laten volgen door een samenwerkingsovereenkomst". Thans staat de vraag centraal of de gemeente een of meer van die verplichtingen heeft geschonden en of de door Vabeog gestelde schade daarvan het gevolg is. Voor de beoordeling van de ingestelde nakomingsvordering is onder meer van belang of de relatie tussen de partijen thans nog beheerst wordt door de intentieverklaring.
4.2. Vabeog heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het in opdracht van de gemeente door Goudappel Coffeng verrichte onderzoek geen detailhandelsonderzoek is zoals de partijen dat in artikel 1c van de intentieverklaring hebben bedoeld, nu het Vahstal-terrein daarin niet zou zijn "onderzocht". De rechtbank begrijpt dat aldus dat dat terrein volgens Vabeog niet bij dat onderzoek is betrokken.
Juist is dat het terrein niet met zoveel woorden in het rapport wordt genoemd, maar dat schrijft de intentieverklaring ook niet voor. In zoverre kon het onderzoek breder van opzet zijn dan Vabeog kennelijk thans voor ogen staat. Daarnaast betekent het niet afzonderlijk noemen en bespreken van het terrein niet dat de onderzoekers het bestaan ervan over het hoofd hebben gezien. Zij hebben immers een complete detailhandelsvisie van Tiel willen presenteren, waarbij 1) de uitbreidingsruimte voor supermarkten gezocht dient te worden bij de bestaande vestigingen in de wijk- en buurtcentra, 2) grootschalige aanbieders op perifere locaties (en dus niet op een zo dicht bij het centrum van Tiel gelegen terrein als het Vahstal-terrein) een plaats moeten vinden, terwijl 3) kleinschalige detailhandel in het centrum van Tiel geconcentreerd dient te zijn (en dus niet op een net buiten dat centrum gelegen terrein als het Vahstal-terrein). In negatieve zin is het terrein er dus wel bij betrokken, te weten dat het gelet op de zojuist genoemde uitgangspunten niet in aanmerking kwam als potentiële ontwikkelingslocatie voor detailhandelsdoeleinden.
4.3. Aldus handelde de gemeente naar het oordeel van de rechtbank niet in strijd met enige verplichting uit de intentieverklaring, ook niet in het licht van de daaraan voorafgaande besprekingen. Uit de verslagen daarvan valt af te leiden dat de gemeente de eventuele toekomst van het Vahstal-terrein als detailhandelslocatie steeds behoedzaam, met de nodige randvoorwaarden, heeft geformuleerd. En ook de 'toezegging' dat bij de verdeling van de marktruimte het Vahstal-terrein één van de potentiële ontwikkelingslocaties zou zijn, werd gebonden aan de restrictie dat die marktruimte niet alleen in kwantitatieve maar ook in kwalitatieve zin uit het onderzoek zou moeten blijken. Van zulke marktruimte is uit het onderzoek echter niet gebleken. Anders gezegd: gelet op de eerder genoemde door het onderzoek gehanteerde normatieve uitgangspunten diskwalificeerde het Vahstal-terrein zich als zo'n potentiële detailhandels-ontwikkelingslocatie.
4.4. Ter comparitie is van de zijde van de gemeente verklaard dat het in artikel 1a van de intentieverklaring bedoelde haalbaarheidsonderzoek in maart 2003 - toen dus gericht op woningbouw op de Rio-Vahstallocatie - is gepubliceerd. Vabeog heeft dat niet betwist. Uit de vaststaande feiten (r.o. 2.11-2.13) vloeit voort dat er op dat moment tussen de partijen geen consensus bestond over de planvorming, zodat de rechtsverhouding tussen hen op basis van de intentieverklaring ingevolge artikel 4 daarvan was geëindigd. De brief van de gemeente van 3 september 2003 kon dus kennelijk niet verder strekken dan ter bevestiging van dat rechtsgevolg. In ieder geval is die rechtsverhouding thans ten einde. De nakomingsvordering(en) kan (kunnen) derhalve niet worden toegewezen.
4.5. Wat Vabeog de gemeente wel verwijt maar niet rechtstreeks en niet voldoende concreet in enigerlei vordering tot uitdrukking laat komen is dat zij ook de exploitatie van haar terrein als tijdelijke Albert Heijn- supermarktvestiging is misgelopen. De rechtbank kan
– min of meer ten overvloede – niet nalaten op te merken dat het er alle schijn van heeft dat haar hier door de gemeente ‘een worst is voorgehouden’, die op basis van een niet consistente motivering in het D&P-advies – dat Vabeog naar haar zeggen eerst in de onderhavige procedure bekend is geworden – weer is weggetrokken. Het kennelijke enthousiasme aan de zijde van de gemeente voor een dergelijk tijdelijk gebruik, zoals geuit tijdens de voorbespreking van 19 augustus 1998 (zie r.o. 2.4.), hetgeen er waarschijnlijk mede toe heeft geleid dat Vabeog haar resterende opstallen op het terrein kort na de ondertekening van de intentieverklaring heeft gesloopt, staat immers in schril contrast met het kennelijke gemak waarmee de gemeente het advies van D&P, dat een structurele detailhandelsvestiging op het Vahstal-terrein ongewenst oordeelde, heeft overgenomen, terwijl dit advies ook aangaf dat het gebruik van het Vahstal-terrein als tijdelijke detailhandelslocatie – en daar ging het toen om – de meest verstandige optie leek.
4.6. Vabeog verwijt de gemeente voorts dat de volgens de intentieverklaring vereiste onderzoeken veel te laat zijn verricht, waardoor haar terrein veel langer dan nodig braak heeft gelegen, ten gevolge waarvan zij onder meer renteverliezen heeft geleden en huurinkomsten is misgelopen. De rechtbank acht dit verwijt gegrond. De intentieverklaring streeft op meerdere punten snelheid van uitvoering na, zoals met betrekking tot de sloopverplichting (artikel 3), bij de (verdere) planning (artikel 5f) en wat betreft het gewenste aanvangstijdstip van bebouwing (artikel 5c). Een redelijke uitleg van de intentieverklaring brengt dan ook mee dat de gemeente ook in dit opzicht, te meer waar zij haar voornemen om de onderzoeken te laten verrichten uitdrukkelijk heeft verbonden aan het jaar 1998, voortvarend te werk zou gaan. Dit heeft zij niet gedaan, waardoor Vabeog te lang in onzekerheid heeft moeten verkeren, hoewel zij meerdere malen door Vabeog tot spoed was gemaand. Uiteindelijk is zij, zo begrijpt de rechtbank, op 16 juli 1999 door Vabeog in gebreke gesteld, waarbij de gemeente op 21 september 1999 nog een termijn van 10 dagen is gegund. De gemeente is derhalve van 2 oktober 1999 tot augustus 2001 (het gereedkomen van het kantorenmarkt-onderzoek) in verzuim geweest met het laten verrichten van de door haar toegezegde onderzoeken (Het laat afkomen van het zogenaamde haalbaarheidsonderzoek wordt door Vabeog in de stukken nergens genoemd, zodat de rechtbank daaraan ook geen consequenties zal verbinden). Nu zij hiervoor geen verklaring heeft gegeven, moet ervan worden uitgegaan dat zij in zoverre toerekenbaar in de uitvoering van de intentieverklaring is tekortgeschoten. Dat Vabeog hierdoor vertragingsschade kan hebben geleden is aannemelijk. Bij tijdige besluitvorming, ook in voor haar negatieve zin, had Vabeog immers haar eigen plan kunnen trekken en het terrein, ook anders dan voor detailhandelsdoeleinden, op een voor haar zo rendabel mogelijke wijze in exploitatie kunnen brengen. De vordering van Vabeog, strekkende tot verwijzing naar de schadestaatprocedure, zal daarom in zoverre worden toegewezen.
4.7. Een zelfstandige verplichting tot overleg, bij gebreke waarvan sprake zou zijn van een tekortkoming, is in de intentieverklaring niet te lezen, zodat een schadevergoedingsvordering op die grond niet slaagt. Los daarvan is het nog maar de vraag of bij meer overleg vanuit de zijde van de gemeente de besluitvorming omtrent de ontwikkelingsrichting van de Rio-Vahstallocatie anders zou zijn uitgevallen dan thans het geval is, zodat schade op die grond niet aannemelijk voorkomt.
4.8. In haar vordering tot afgifte van de door haar aangevraagde bouwvergunning moet Vabeog niet-ontvankelijk worden verklaard. De taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter brengt immers mee dat deze vordering door de eerstgenoemde rechter moet worden beoordeeld.
4.9. Nu de partijen over en weer op meerdere punten in het ongelijk zijn gesteld zullen de proceskosten tussen hen worden gecompenseerd.
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. veroordeelt de gemeente tot vergoeding aan Vabeog van de door haar ten gevolge van de vertraging in de uitvoering van de door de gemeente op zich genomen verbintenis tot het met voortvarendheid laten plaatsvinden van het toegezegde detailhandels- en kantorenmarktonderzoek (een en ander zoals aangegeven in r.o. 4.6) , nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet,
5.2. verklaart Vabeog niet-ontvankelijk in haar vordering tot afgifte van de aangevraagde bouwvergunning,
5.3. ontzegt de vorderingen voor het overige,
5.4. compenseert de proceskosten tussen de partijen, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mrs. F.J. de Vries, R.J.J. van Acht en A.E.B. ter Heide en uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2006.
De griffier: De voorzitter:
Coll.
RvA