Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 07/2130
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
het dagelijks bestuur van Werkvoorziening Midden Gelderland (h.o.d.n. Presikhaaf Bedrijven), eiser,
gevestigd te Arnhem,
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 20 april 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2006 heeft verweerder eiser voor de uitvoering van de Wet sociale werkvoorziening (hierna: de Wet) voor 2007 voorlopig subsidie verleend ten bedrage van € 66.156.348 gebaseerd op een taakstelling voor het realiseren van arbeidsplaatsen, uitgedrukt in zogenaamde standaardeenheden, van 2.678,0.
Bij besluit van 2 oktober 2006 heeft verweerder eiser – onder intrekking van de bijlage bij het besluit van 30 september 2006 - voor de uitvoering van de Wet voor 2007 voorlopig subsidie verleend ten bedrage van € 65.412.477, gebaseerd op een taakstelling voor het realiseren van arbeidsplaatsen, uitgedrukt in zogenaamde standaardeenheden, van 2.647,9. De bijlage bij het besluit van 30 september 2006 heeft verweerder ingetrokken, omdat het een onjuiste versie zou betreffen.
Tegen het besluit van 2 oktober 2006 heeft eiser bij brief van 10 november 2006 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 december 2006 heeft verweerder het besluit van 2 oktober 2006 (door verweerder abusievelijk aangeduid als besluit van 3 oktober) ingetrokken en subsidie verleend ten bedrage van € 65.365.540, gebaseerd op een taakstelling van 2.646,0 standaardeenheden. Voorts heeft verweerder eiser medegedeeld dat het bezwaar van 10 november 2006 wordt geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het bezwaar voor zover hier van belang ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit van 20 december 2006 gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 5 oktober 2007. Eiser is aldaar verschenen, vertegenwoordigd door mevrouw M.D.J. van Poelje en de heer R.H.J. Bongers en bijgestaan door de heer mr. H.B.J. Huiskes. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mevrouw N. Zekic en de heer M.C. de Wit.
3. Overwegingen
Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of – kort gezegd – een in verband met onderrealisatie door eiser toegepaste intercollegiale ruil van 24 standaardeenheden in 2005 voor eiser negatieve gevolgen heeft voor zijn taakstelling en daarmee de (hoogte van de) subsidieverlening in latere jaren. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij er op mocht vertrouwen dat deze standaardeenheden in latere jaren zouden worden behouden en in zijn taakstelling (en daarmee in de subsidie) voor die jaren zouden worden meegenomen. Verweerder stelt voorop dat het standpunt van eiser strijdt met de bij en krachtens de Wet geregelde wijze van berekening van de taakstelling. Voorts is verweerder van mening dat de intercollegiale ruil van standaardeenheden in enig jaar slechts leidt tot behoud van die standaardeenheden in dat jaar. De ruil heeft geen effect op de subsidieverdeling in latere jaren. Dit betekent dat bij de subsidieverdeling en subsidieverlening in latere jaren geen rekening meer met deze standaardeenheden wordt gehouden. Eiser mocht daar als professionele uitvoerder van de Wet ook niet op vertrouwen.
De rechtbank overweegt als volgt.
Artikel 1, tweede lid, van de Wet bepaalt dat indien bij een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) de uitvoering van de Wet volledig is overgedragen aan het bestuur van een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 8 van de Wgr, dat bestuur voor de toepassing van de Wet in de plaats treedt van de betrokken colleges van burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet draagt het college van burgemeester en wethouders er zorg voor dat het aan zoveel mogelijk ingezetenen, die blijkens een door de Centrale organisatie werk en inkomen afgegeven indicatiebeschikking of herindicatiebeschikking, bedoeld in artikel 11 van de Wet tot de doelgroep behoren, een dienstbetrekking krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht aanbiedt voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden.
Op grond van artikel 2, derde lid, van de Wet, kan het college van burgemeester en wethouders een rechtspersoon aanwijzen ten behoeve van de uitvoering van deze wet. Het college regelt in het aanwijzingsbesluit de inhoud van de rechtsbetrekking tussen de gemeente en de betrokken rechtspersoon.
Werkvoorziening Midden-Gelderland is een gemeenschappelijke regeling. De rechtbank houdt het er voor dat eiser overeenkomstig het bepaalde in artikel 1, tweede lid, en artikel 2, derde lid, van de Wet als uitvoerder van de Wet is aangewezen.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wet verstrekt het Rijk aan eiser overeenkomstig hoofdstuk 4 van die wet een subsidie voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3. De hoogte van de subsidie wordt, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels en na overleg met een representatieve vertegenwoordiging van de gemeenten /gemeenschappelijke regelingen, bepaald aan de hand van de in artikel 8, derde lid, onder a tot en met c, van de Wet genoemde criteria.
Voornoemde algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken (hierna: het Besluit). Op grond van artikel 16 van het Besluit wordt de subsidie aan eiser, bedoeld in artikel 8 van de Wet, berekend door de subsidie per standaardeenheid, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het Besluit te vermenigvuldigen met het aantal standaardeenheden dat bepaald wordt door de grondslag van eiser te verminderen met de gemeentelijke vacatureruimte en te vermeerderen met het product van de landelijke vacatureruimte en de relatieve wachtlijst. Het aantal standaardeenheden hangt af van een aantal variabelen, zoals de grondslag.
De in artikel 16 van het Besluit genoemde begrippen zijn gedefinieerd in artikel 15, eerste lid, van het Besluit.
Op grond van artikel 17 van het Besluit wordt de subsidie van de standaardeenheid bepaald door het totaal van de voor het subsidiejaar (t) ter uitvoering van de Wet beschikbare begrotingsmiddelen, nadat daarop de voor artikel 18, eerste lid, benodigde middelen en andere bij ministeriële regeling vastgestelde middelen in mindering zijn gebracht, te delen door het totaal van de in het subsidiejaar (t) bij de gemeenten te subsidiëren aantal standaardeenheden. Het landelijk te subsidiëren aantal standaardeenheden wordt bepaald door het totaal aantal toegekende standaardeenheden in het jaar (t-1) voorafgaand aan het subsidiejaar (t) te corrigeren met een bij ministeriële regeling vast te stellen factor.
Artikel 7 van de Regeling uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken bevat een aantal van de in artikel 15 van het Besluit gedefinieerde factoren (voor het jaar 2005), alsmede de factor bedoeld in artikel 17, tweede lid, van het Besluit.
De gecorrigeerde gemeentelijke wachtlijst (zie artikel 15, eerste lid, aanhef en onder i, van het Besluit) wordt onder andere bepaald door de over- of onderrealisatie in het jaar t-2 (in casu: 2005).Uit het voorgaande blijkt dat de uiteindelijke hoogte van subsidieverlening mede afhangt van de mate van onder- of overrealisatie in 2005. Hoe hoger de onderrealisatie in het jaar t-2, hoe lager de vermeerdering van de grondslag en daarmee het aantal standaardeenheden.
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet stelt verweerder na afloop van het jaar de subsidie vast. De vastgestelde subsidie kan van de verleende subsidie afwijken, voor zover de som van de producten van het, op basis van een volledige werkweek berekende, aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsjaren uit dienstbetrekkingen en arbeidsovereenkomsten als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 in elke arbeidshandicapcategorie en het bij die arbeidshandicapcategorie behorende bedrag als bedoeld in artikel 8, derde lid, minder bedraagt dan de verleende subsidie.
Verweerder stelt op grond van artikel 23, eerste lid, van het Besluit de subsidie aan eiser vast binnen een jaar na ontvangst van de daarvoor bij ministeriële regeling vastgestelde bescheiden. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat indien de subsidie aan eiser lager wordt vastgesteld dan de verleende subsidie over het subsidiejaar het verschil wordt teruggevorderd dan wel verrekend met de subsidie over het lopende subsidiejaar.
Blijkens de inhoud van het aanvullend beroepschrift van eiser van 27 juni 2007 strekt het beroep zich uitsluitend uit tot de taakstelling voor het jaar 2007 in die zin dat eiser van mening is dat verweerder het aantal te realiseren arbeidsplaatsen te laag heeft vastgesteld. Eiser voert daartoe aan dat hij als gevolg van een ingrijpende reorganisatie in 2005 zijn taakstelling over 2005 niet kon realiseren en in verband daarmee 24 standaardeenheden heeft geruild. Eiser ging er van uit dat als gevolg van deze intercollegiale ruil de taakstelling voor 2007 niet zou worden aangetast. Eiser baseert zich daarbij op brieven van verweerder van 29 april 2005, 1 september 2005 en 15 december 2005. Verweerder heeft eiser niet medegedeeld dat de intercollegiale ruil en daarmee de onderrealisatie in 2005 in de jaren daarna (negatief) door zou werken en heeft eiser onjuiste informatie gegeven. Eiser mocht er van uit gaan dat de intercollegiale ruil in 2005 geen voor hem negatieve gevolgen zou hebben voor de taakstelling in de navolgende jaren. Eiser doelt daarmee met name op de in genoemde brieven vermelde zinsneden inhoudende dat de intercollegiale ruil in het jaar 2005 geen effect heeft c.q. zal hebben op de subsidieverdeling in 2006 en latere jaren. Eiser beroept zich aldus op het vertrouwensbeginsel.
Volgens verweerder leidt intercollegiale ruil uitsluitend tot het behoud van middelen voor de sociale werkvoorziening voor dat jaar. Indien blijkt dat de taakstelling van het aantal te realiseren arbeidsplaatsen na afloop van het subsidiejaar niet is gerealiseerd, worden de daarmee gemoeide middelen op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet teruggevorderd en vloeien de middelen terug naar de algemene middelen. Om dat te voorkomen staat verweerder bij wijze van coulance intercollegiale ruil toe: een gemeente (of gemeenschappelijke regeling) kan met toestemming van verweerder diens te verwachten onderrealisatie ruilen met de te verwachten overrealisatie van een andere gemeente. Onderrealisatie werkt structureel door bij de budgetverdeling over de volgende jaren. In die zin moet ook de passage in de brieven van verweerder worden begrepen. Met het bedoelde principe is niet verenigbaar dat de uitruil geen gevolgen zou hebben voor de taakstelling in de volgende jaren. Het is ook in strijd met het bepaalde in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet in samenhang met artikel 23 van de Wet. Verweerder gaat er van uit dat eiser van het voorgaande op de hoogte is.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet opgaat.
Uit het voorgaande blijkt dat verweerder op grond van de bij en krachtens de Wet gegeven dwingende voorschriften gehouden is bij de subsidieverlening en subsidievaststelling rekening te houden met de onderrealisatie in het jaar t-2.
In de door eiser aangehaalde brieven van verweerder van 29 april 2005, 1 september 2005 en 15 december 2005 stelt verweerder in lijn met dit dwingend voorgeschreven wettelijke systeem: “De mogelijkheid van intercollegiale ruil heeft betrekking op het jaar 2005 en heeft geen effect heeft op de subsidieverdeling 2005” en “Wellicht ten overvloede deel ik u mede dat de mogelijkheid van intercollegiale ruil van taakstelling geldt voor het jaar 2005 en geen effect heeft op de subsidieverdeling 2006 en latere jaren”. Verweerder spreekt niet van de subsidietoekenning of subsidievaststelling. Hiermee doelt verweerder op het systeem van subsidieverdeling, waarbij onderrealisatie altijd leidt tot terugvordering van het daarmee gemoeide bedrag. Bij de ontvangende gemeente of gemeenschappelijke regeling wordt nagegaan of het met de intercollegiale ruil gemoeide subsidiebedrag in dat jaar daadwerkelijk is besteed aan de voorziene overrealisatie. Indien dit niet het geval is, wordt dit bedrag van de ontvangende gemeente of gemeenschappelijke regeling teruggevorderd. Het met de ruil niet verrekende bedrag (en/of het bij de ontvangende gemeente of gemeenschappelijke regeling niet bestede bedrag) vloeit in dat geval alsnog terug naar de algemene middelen en blijft voor dat jaar niet behouden voor de uitvoering van de Wet. Aldus – en dat wordt met de door eiser aangehaalde passages bedoeld - dient de ontvangende gemeente die via de intercollegiale ruil eenmalig extra middelen krijgt, de met die middelen gefinancierde arbeidsplaatsen in het daarop volgende jaar uit eigen middelen te financieren.
Voorts bieden de in het kader van de Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2003 (Kamerstukken II, 28 600 XV, 2002/2003, nr. 59) door het lid Bruls c.s. ingediende motie van 12 december 2002, waarin wordt verzocht intercollegiale ruil mogelijk te maken, en de brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 18 augustus 2003 (Kamerstukken II, 28 600 XV, 2002/2003, nr. 126), waarin deze de randvoorwaarden voor intercollegiale ruil schetst, evenmin ruimte voor de door eiser voorgestane uitleg. Ook in de brief van verweerder van 18 augustus 2003 wordt gesproken over het effect op de subsidieverdeling en niet over het effect op de subsidietoekenning of de subsidievaststelling.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiser tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.M. Neefe, voorzitter, en mrs. L. van Gijn en S.H. Bokx-Boom, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J. Woestenburg, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 27 december 2007. .
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 27 december 2007