Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
Registratienummer: AWB 06/6352
Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
[eiser I], en [eiser II], eisers,
en
het algemeen bestuur van de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 16 oktober 2006.
2. Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2006 heeft het gebiedsbestuur Maatschappij- en Gedragswetenschappen een aanvraag van eisers om subsidie voor onderzoek in het kader van de Open Competitie Maatschappij- en Gedragswetenschappen (MaGW) 2005-2006 afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eisers ingediende bezwaar (lees: administratief beroep) gegrond verklaard maar het primaire besluit van het gebiedsbestuur niet vernietigd. Bij brief van 1 november 2006 heeft het gebiedsbestuur de motivering van zijn besluit van 21 maart 2006 aangevuld.
Tegen het besluit van verweerder is door eisers beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 5 december 2007. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.E.H. Roelofs.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek (NWO) (hierna: de Wet op de NWO) is er een organisatie, genaamd Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van die wet heeft de organisatie tot taak het bevorderen van de kwaliteit van wetenschappelijk onderzoek alsmede het initiëren en stimuleren van nieuwe ontwikkelingen in het wetenschappelijk onderzoek.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel voert de organisatie haar taak uit in het bijzonder door het toewijzen van middelen.
Ingevolge artikel 4 van Pro de Wet op de NWO behoort aan het algemeen bestuur de bevoegdheid tot regeling en bestuur van de organisatie, voor zover die niet bij of krachtens deze wet aan de gebiedsbesturen is opgedragen.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de NWO wordt bij reglement vastgesteld voor welke wetenschapsgebieden er gebiedsbesturen zijn.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel is een gebiedsbestuur, met inachtneming van door het algemeen bestuur te geven richtlijnen, het instellingsplan, bedoeld in artikel 18, eerste lid, en de door de minister goedgekeurde begroting, belast met het toewijzen van middelen ten behoeve van onderzoeksprojecten en onderzoekprogramma's.
Ingevolge artikel 15 van Pro de Wet op de NWO worden het bestuur en de inrichting van de organisatie alsmede de bestuurlijke betrekkingen van de organisatie tot de onderzoekorganisaties voor zover daaraan krachtens deze wet middelen worden toegewezen, nader bij reglement geregeld.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van die wet wordt het reglement vastgesteld door het algemeen bestuur.
Op grond van artikel 30 van Pro de Wet op de NWO kan een belanghebbende tegen een besluit van een gebiedsbestuur administratief beroep instellen bij het algemeen bestuur.
Het reglement, bedoeld in de voormelde artikelen 9, eerste lid, 15 en 16, eerste lid, van de Wet op de NWO, is het gewijzigd "Reglement NWO 2002" (hierna: het reglement).
Ingevolge artikel 2.1, vijfde lid, van het reglement geeft het Algemeen Bestuur, gehoord de betrokken gebiedsbesturen, algemene richtlijnen voor de wijze van beoordeling van subsidieaanvragen.
Op grond van artikel 3.1 van het reglement is er onder meer een gebiedsbestuur voor de maatschappij- en gedragswetenschappen.
Eisers hebben een aanvraag ingediend voor een subsidie in het kader van de Open Competitie MaGW 2005-2006. Blijkens de brochure “Open Competitie MaGW 2005-2006, Permanente indiening van 14 februari 2005 staat deze subsidievorm open voor enkelvoudige AIO-voorstellen, welke kunnen worden ingediend door een hoogleraar of een gepromoveerde onderzoeker. Een aanvrager kan jaarlijks maximaal éénmaal een aanvraag indienen. Volgens de brochure worden per ingediend voorstel twee onafhankelijke binnen- of buitenlandse referenten gevraagd om aan de hand van de beoordelingscriteria commentaar op het voorstel te leveren.
Aanvragen worden door de referenten beoordeeld op (par 3.3):
1. wetenschappelijke betekenis
2. wetenschappelijke kwaliteit en haalbaarheid
3. wetenschappelijke kwaliteit van de aanvrager en de onderzoeksgroep
4. verwachte wetenschappelijke output
5. maatschappelijke relevantie
Volgens paragraaf 3.4 van de brochure worden de ontvangen referentencommentaren geanonimiseerd voorgelegd aan de aanvragers, waarbij deze in de gelegenheid worden gesteld om kort schriftelijk op de referentencommentaren te reageren.
Met het oog op de verdere beoordeling van aanvragen stelt het gebiedsbestuur een of meerdere gebiedsbrede beoordelingscommissies in, die bestaan uit gemiddeld tien leden en die worden ingesteld zodra er circa dertig voorstellen zijn ingediend. De beoordelingscommissies geven op basis van de oordelen van de referenten, de reacties van de aanvragers en aan de hand van de beoordelingscriteria een eigenstandig oordeel over de kwaliteit van de aanvragen. Het oordeel van de beoordelingscommissie is doorslaggevend voor uitkomst hiervan. De beoordelingscommissie stelt vervolgens een rangorde op van de als subsidiabel beoordeelde aanvragen aan de hand van de beoordelingscriteria. Bij het bepalen van de rangorde wegen de wetenschappelijke betekenis, wetenschappelijke kwaliteit en haalbaarheid en de maatschappelijke relevantie het zwaarst in de vergelijking. Per commissie wordt bij voldoende subsidiabele voorstellen, 20% van de voorstellen gehonoreerd. De eerste vier voorstellen die net onder de streep vallen worden doorgeschoven naar de volgende beoordelingsronde.
De beoordelingscommissie adviseert het gebiedsbestuur terzake van zijn besluitvorming betreffende de aan de beoordelingscommissie voorgelegde aanvragen. Het gebiedsbestuur neemt onder meer op basis van dit advies een toe- of afwijzingsbesluit.
Eisers hebben op 22 juli 2005 een onderzoeksvoorstel bij het gebiedsbestuur ingediend, getiteld ”Bestuursrechter en bestuur: Marginale toetsing”. Het voorstel is door twee referenten beoordeeld. Eiser [eiser I] heeft de referenties bij brief van 21 december 2005 van commentaar voorzien. Op 2 maart 2006 heeft de beoordelingscommissie 27 aanvragen, waaronder die van eisers beoordeeld. De aanvraag van eisers is als subsidiabel aangemerkt door de commissie en is in de rangorde van aanvragen op de 10e plaats gerangschikt.
Het gebiedsbestuur heeft aan het besluit tot afwijzing van de subsidie ten grondslag gelegd dat de beoordelingscommissie het voorstel van eisers weliswaar als “zeer goed” heeft gekwalificeerd en als subsidiabel heeft beoordeeld maar dat in vergelijking met de andere subsidiabele voorstellen door de beoordelingscommissie een minder hoge wetenschappelijke betekenis aan het voorstel wordt toegekend, waardoor het voorstel lager is geëindigd in de prioritering.
Eisers hebben in hun administratief beroepschrift te kennen gegeven zich niet met dit besluit te kunnen verenigen en hebben verzocht om inzicht te verschaffen in de gegevens en de gehanteerde criteria die tot de prioritering hebben geleid.
Verweerder heeft het administratief beroepschrift voorgelegd aan de Commissie beroep- en bezwaarschriften NWO. Deze Commissie heeft geoordeeld dat de beoordelingscommissie buiten haar beslissingsmethodiek is getreden door een niet bestaande toetsingscategorie te hanteren. Op dat punt oordeelt de Commissie dat het besluit niet voldoende is gemotiveerd en om die reden niet in stand kan blijven. Bij de inzage in de gegevens die ten grondslag liggen aan het primaire besluit, waaronder met name de andere onderzoeksvoorstellen, hebben eisers volgens de Commissie geen belang, omdat eisers zich aan het oordeel van de beoordelingscommissie hebben gecommitteerd terwijl de concurrerende onderzoekers door inzage in hun onderzoeksvoorstellen zouden kunnen worden geschaad.
In de beslissing op het administratief beroep heeft verweerder het advies van de Commissie beroep- en bezwaarschriften NWO overgenomen en het administratief beroep derhalve gegrond verklaard. Vervolgens heeft verweerder de zaak weer in handen gegeven van het gebiedsbestuur, die bij brief van 1 november 2006 een nadere motivering heeft gegeven bij zijn besluit.
Eisers kunnen zich hiermee niet verenigen en hebben zich op het standpunt gesteld dat:
1. in strijd met artikel 7:4 van Pro de Awb de andere voorstellen niet bij de op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage zijn gelegd. Er zijn geen gewichtige redenen om daar in dit geval van af te zien. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) staat niet aan openbaarmaking van de stukken in de weg. Ten onrechte is geoordeeld dat geen belang bestaat bij beoordeling van de vraag of eisers recht hebben op inzage in de onderliggende stukken.
2. Eisers bestrijden dat zij zich door indiening van een aanvraag hebben neer te leggen bij de werkwijze en het oordeel van de beoordelingscommissie.
3. Verweerder gaat er volgens eisers ten onrechte vanuit dat voor een beroep op de Wob een persoonlijk belang is vereist.
4. Er heeft ten onrechte na de gegrondverklaring van het bezwaar geen inhoudelijke heroverweging plaatsgehad. Er had hertoetsing moeten plaatsvinden aan de wel geldende criteria.
5. Eisers maken bezwaar tegen het achteraf geven van een nadere motivering in de brief van 1 november 2006.
De rechtbank overweegt het volgende.
Art. 7:18, tweede lid, van de Awb verlangt dat het beroepsorgaan het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende tenminste een week voor belanghebbenden ter inzage legt.
In het zesde lid van dit artikel is bepaald dat het beroepsorgaan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid achterwege kan laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.
Op grond van art. 7:18, zevende lid, van de Awb zijn gewichtige redenen in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet openbaarheid van bestuur de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in deze stukken, in te willigen.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 7:4 van Pro de Awb (dat overeenstemt met art. 7:18) blijkt dat het inzagerecht, geregeld in het tweede lid van deze bepaling, als een fundamentele waarborg voor een goed verlopende procedure is te beschouwen (PG Awb I, blz 338-339). In dat verband is in de memorie van toelichting opgemerkt dat zoveel mogelijk vermeden moet worden dat het bestuursorgaan zijn beslissing doet steunen op informatie welke de betrokken belanghebbenden niet hebben kunnen kennen.
Verweerder is van oordeel dat in dit geval de op de zaak betrekking hebbende stukken uitsluitend bestaan uit de stukken die betrekking hebben op de aanvraag van eisers zelf. De door eisers gevraagde stukken met betrekking tot de wél gehonoreerde, hoger geprioriteerde, voorstellen en de daaraan ten grondslag liggende stukken, hebben volgens verweerder geen betrekking op hun zaak.
Die uitleg kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aanvaard. Het bestreden besluit is immers niet gebaseerd op de kwaliteit van het onderzoeksvoorstel van eisers – dat heeft immers de kwalificatie “subsidiabel” gekregen – maar is uitsluitend gegrond op een prioritering ten opzichte van andere subsidiabele voorstellen. Om de rechtmatigheid van die prioritering te kunnen beoordelen, is op zijn minst enig inzicht nodig in de andere subsidieaanvragen en in de daarover gegeven oordelen.
Op zichzelf kan niet op voorhand worden uitgesloten dat inzage van een deel van die stukken op de voet van art. 7:18, zesde lid, van de Awb achterwege kan worden gelaten, voor zover geheimhouding om gewichtige reden is geboden. Uit de hiervoor genoemde parlementaire geschiedenis blijkt echter dat het bestuursorgaan daarbij moet onderzoeken in hoeverre deze beperking noodzakelijk is, en of belanghebbenden wellicht op andere wijze kunnen worden geïnformeerd, bijvoorbeeld door terinzagelegging van een ‘geschoond’ rapport of een samenvatting ervan. Naar het oordeel van de rechtbank kan die geheimhouding niet zover gaan dat – zoals in dit geval – eisers in het geheel geen inzicht krijgen in de wijze van onderbouwing van de prioritering, terwijl dat de enige reden is voor weigering van de subsidie. Niet valt in te zien waarom bijvoorbeeld het referentencommentaar over andere voorstellen niet anoniem zou kunnen worden verstrekt, net als dat het geval is geweest met het referentencommentaar over het onderzoeksvoorstel van eisers zelf. Datzelfde geldt voor de geanonimiseerde (pre)adviezen van de beoordelingscommissie.
De stelling van verweerder dat openbaarmaking van de door eisers bedoelde gegevens achterwege zou kunnen worden gelaten in verband met de weigeringsgronden van de Wet openbaarheid van bestuur, leidt – wat daarvan ook zij – niet tot een ander oordeel, aangezien immers uit art. 7:18, zevende lid, van de Awb blijkt dat voor de weigering van inzage een sterkere grond aanwezig moet zijn dan de redenen waarom krachtens de Wet openbaarheid van bestuur een verzoek om informatie kan worden geweigerd. Dit verschil berust op het feit dat het bij laatstgenoemde wet gaat om een recht van iedere burger, terwijl het hier een burger betreft die een procedure voert over een hem direct rakende aangelegenheid.
Voorts is de rechtbank ter zitting gebleken dat ook de Commissie beroep- en bezwaarschriften NWO en verweerder zelf niet de beschikking hebben gehad over de stukken die betrekking hebben op de andere ingediende onderzoeksvoorstellen. Die stukken berusten uitsluitend bij het gebiedsbestuur. Dit betekent dat niet alleen eisers maar ook de Commissie en verweerder zelf zich in de administratief-beroepsprocedure niet van de juistheid van de voor de besluitvorming van essentieel belang zijnde feiten hebben kunnen vergewissen.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid.
Verder is van belang dat op grond van art. 7:25 van Pro de Awb het beroepsorgaan, indien dat het beroep ontvankelijk en gegrond acht, het bestreden besluit vernietigt en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Verweerder heeft weliswaar de bezwaren tegen het besluit van het gebiedsbestuur gegrond geacht, maar heeft niet zelf een nieuw besluit genomen, en heeft het aan het gebiedsbestuur gelaten om een aanvullende motivering aan de primaire beslissing te verbinden. Een dergelijke terugverwijzing is echter op grond van art. 7:25 van Pro de Awb in het kader van administratief beroep niet mogelijk.
Gelet op een en ander komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd.
Nu niet gebleken is van door eisers gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan art. 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op art. 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt voorts dat de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,= aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. C. van Linschoten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2008 .
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 21 januari 2008