Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 07/3699 en 07/3701
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 12 december 2008
inzake
1. [A] en [B], eisers (07/3699),
2. [C] en [D], eisers (07/3701),
allen wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. H.A. Wenneker,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard, verweerder,
alsmede
[X] B.V., partij ex artikel 8:26 van Pro de Awb,
te Ubbergen, vertegenwoordigd door mr. J.P. Hoegee.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 24 juli 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2007 heeft verweerder aan [X] B.V. (verder: vergunninghoudster) reguliere bouwvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel kadastraal bekend Bemmel, sectie H, nummer 3262 (nabij [adres]).
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit, onder aanvulling van de motivering en onder het herroepen van een voorwaarde en het wijzigen van een voorwaarde, gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Voorts heeft [X] B.V. zich gesteld als partij in het geding en een reactie ingezonden. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 7 november 2008. Eisers zijn aldaar verschenen, bijgestaan door mr. H.A. Wenneker. Eisers hebben [getuige1] en [getuige2] meegebracht als getuigen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door D. Brouwer, ambtenaar van de gemeente. Namens vergunninghoudster is [Y] verschenen, bijgestaan door mr. J.P. Hoegee.
3. Overwegingen
Het bouwplan waarvoor reguliere bouwvergunning is verleend voorziet in de bouw van een woning op het perceel ten zuiden van [adres].
Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet ruimtelijke ordening, blijft de Woningwet zoals die gold vóór 1 juli 2008 van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet zoals dat luidde ten tijde van belang, zakelijk weergegeven en voor zover hier van belang mag een reguliere bouwvergunning slechts, en moet deze worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met het Bouwbesluit, de bouwverordening of het bestemmingsplan, het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand of voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en niet is verleend.
De rechtbank overweegt allereerst dat zij geen aanleiding ziet om eisers te volgen in hun stelling dat de kenbaarheid van het besluit gebrekkig is. Met het aangeven in het bestreden besluit dat voorwaarde 12 van de bouwvergunning van 16 januari 2007 geheel, en voorwaarde 13 gedeeltelijk komt te vervallen, acht de rechtbank de inhoud van het besluit voldoende duidelijk. Naar het oordeel van de rechtbank is niet vereist dat verweerder een hierop aangepaste integrale nieuwe vergunning bij het bestreden besluit had moeten voegen.
Voorts volgt de rechtbank eisers niet in hun betoog dat verweerder in strijd met het beginsel van fair play heeft gehandeld door in het kader van de behandeling van het bezwaarschrift geen verweerschrift op te stellen. Het opstellen van een verweerschrift is niet wettelijk voorgeschreven en het in artikel 7:2, eerste lid, van de Awb neergelegde recht van eisers om in de gelegenheid te worden gesteld om te worden gehoord, is naar het oordeel van de rechtbank door het ontbreken van een verweerschrift niet doorkruist.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of het bouwplan in overeenstemming is met de artikelen 2.5.3 en 5.1.2 van de Bouwverordening Lingewaard 2004 (verder: de bouwverordening), of verweerder in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen van het bepaalde in het vierde lid van artikel 2.5.3 en of het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand.
Artikel 2.5.3 van de bouwverordening luidt, voor zover hier van belang, als volgt.
1. Indien de toegang tot een bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd, meer dan 10 meter is verwijderd van een openbare weg, moet een verbindingsweg tussen die toegang en het openbare wegennet aanwezig zijn die geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's en het overige te verwachten verkeer.
2. Een geschikte verbindingsweg in de zin van het eerste lid moet, tenzij de gemeenteraad voor de desbetreffende weg in een bestemmingsplan of in een verordening of anderszins voorschriften heeft vastgesteld:
a. een breedte hebben van ten minste 4,5 m, over een breedte van ten minste 3,25 m zijn verhard en een vrije hoogte boven de kruin van de weg hebben van ten minste 4,2 m;
b. zijn verhard op een wijze die geschikt is voor motorvoertuigen met een massa van ten minste 14.600 kg en zijn voorzien van de nodige kunstwerken; en
c. op doeltreffende wijze kunnen afwateren.
3. (…)
4. Nabij ieder bouwwerk dat voor het verblijf van mensen is bestemd, moeten zodanige opstelplaatsen voor brandweerauto's aanwezig zijn, dat een doeltreffende verbinding tussen die auto's en de blusvoorziening kan worden gelegd.
5. (…)
6.Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste en het vierde lid, indien de aard, de ligging en het gebruik van het bouwwerk zich daarvoor lenen.
Artikel 5.1.2 van de bouwverordening, dat betrekking heeft op bestaande bouw, bevat gelijkluidende criteria, met dien verstande dat geen ontheffingsmogelijkheid is opgenomen, maar in het eerste en vierde lid is bepaald dat de daarin vervatte voorschriften van toepassing zijn, tenzij de aard, de ligging en het gebruik van het gebouw zulks niet vereisen.
Gelet op het bepaalde in artikel 9 van Pro de Woningwet, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of deze voorschriften buiten toepassing dienen te blijven.
De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het geldende bestemmingsplan "Woning Oude Kerkhof" voorschriften bevat die hetzelfde onderwerp uitputtend regelen. Dat in het bestemmingsplan is voorzien in een strook grond waaraan de bestemming "verkeersdoeleinden" is toegekend, met het oog op ontsluiting van het perceel, acht de rechtbank onvoldoende om tot een dergelijke conclusie te kunnen komen. Daaraan doet niet af dat, zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) van 24 september 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BF2153), de bedoelde artikelen uit de bouwverordening voorschriften van stedenbouwkundige aard bevatten. De rechtbank overweegt daartoe dat deze artikelen anders dan bijvoorbeeld voorschriften ten aanzien van maximale bouwhoogten of de loop van de voorgevelrooilijn niet zijn gericht op hetgeen, onder andere uit verkeersveiligheidsoverwegingen, stedenbouwkundig (maximaal) toelaatbaar wordt geacht, maar primair zijn gericht op hetgeen (minimaal) is vereist. Het loutere bestemmen van een strook grond ten behoeve van verkeersdoeleinden kan niet in de plaats daarvan treden. Het voorgaande zou naar het oordeel van de rechtbank slechts anders kunnen zijn indien in het bestemmingsplan expliciet zou zijn bepaald dat de bewuste artikelen buiten toepassing moeten blijven, maar dat is hier niet het geval.
Voorts kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat de artikelen 2.5.3 en 5.1.2 van de bouwverordening verwezenlijking van de woonbestemming illusoir maken. Los van de vraag of de huidige ontsluiting in overeenstemming is met de bedoelde artikelen, op welke vraag de rechtbank hieronder zal ingaan, staat niet vast dat een adequate ontsluiting op geen enkele wijze realiseerbaar zou zijn.
De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat de artikelen 2.5.3 en 5.1.2 van de bouwverordening van toepassing zijn.
Voor de beantwoording van de vraag of het pad dat vanaf de Molenwei naar het bouwperceel loopt, aangeduid als "Oude Kerkhof", kan worden beschouwd als een openbare weg, heeft verweerder terecht aansluiting gezocht bij de bepalingen van de Wegenwet.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van die wet, is een weg openbaar:
I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap;
III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
Ingevolge het tweede lid lijdt het onder I en II bepaalde uitzondering wanneer, lopende de termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
Blijkens het derde lid kan dit kenbaar maken geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kentekens.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wegenwet heeft een weg opgehouden openbaar te zijn:
I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
De rechtbank ontleent aan jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 13 februari 2008, www.rechtspraak.nl, LJN: BC4252) dat degene die zich beroept op de openbaarheid van een weg, die openbaarheid aannemelijk moet maken.
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de weg meer dan tien jaar lang voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd is onderhouden door de gemeente. Verweerder heeft aldus aansluiting gezocht bij het onder II gestelde van artikel 4, eerste lid, van de Woningwet.
De rechtbank merkt vooreerst op dat de stelling dat het bouwperceel is gelegen langs de openbare weg uitsluitend houdbaar is indien het gehele pad ononderbroken als openbare weg kan worden beschouwd. De rechtbank verwerpt de stelling van verweerder en vergunninghoudster dat ook een van het wegennet afgesloten, geïsoleerd stuk van een pad als openbare weg kan worden beschouwd.
Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank het volgende.
Het bewuste pad betreft een toegang tot de percelen [adres] en het perceel waarop het in geding zijnde bouwplan betrekking heeft. Het pad vormt geen doorgaande verbinding naar andere wegen of paden en dient uitsluitend voor bestemmingsverkeer naar de genoemde percelen. Aan het begin van het pad, bij de Molenwei, zijn postbussen geplaatst voor de woningen [adres], en ook vuilnis van deze woningen wordt opgehaald aan het begin van het pad. Delen van het pad zijn in eigendom van eisers [A & B]. Daarop is - kennelijk sinds 1965 - een erfdienstbaarheid gevestigd ten behoeve van de andere aan het pad gelegen percelen. Voorts is bij de knik in het pad een bordje geplaatst met de tekst "eigen weg, verboden toegang art. 461 wetb Pro. v. strafr." Ter zitting is door de door eisers meegebrachte getuigen [getuige1] en [getuige2] verklaard dat er sinds ten minste vroeg in de jaren tachtig steeds een dergelijk bordje aanwezig is geweest, zij het voorheen aan het begin van het pad. Uitsluitend op het voorste gedeelte van het pad vindt onderhoud door de gemeente Lingewaard plaats.
De rechtbank leidt uit het geheel van de genoemde omstandigheden af dat niet aannemelijk kan worden geacht dat sprake is van een openbare weg. De bovengenoemde omstandigheden duiden er naar het oordeel van de rechtbank op dat het pad zich niet wezenlijk onderscheidt van een uitweg en niet het openbaar verkeer dient. De rechtbank wijst in dit verband ook op de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BC6035), waarin de Afdeling in goeddeels vergelijkbare omstandigheden overigens zonder dat derden de toegang werd ontzegd eveneens tot het oordeel kwam dat geen sprake was van een (openbare) weg in de zin van de Wegenwet.
Onder overlegging van informatie, afkomstig van de internetsite www.watwaswaar.nl, heeft verweerder ter zitting nog betoogd dat de weg als openbare weg dient te worden aangemerkt op grond van het gegeven dat de weg al in 1931 aanwezig was en op kaarten was ingetekend. Het betoog en de stukken ter onderbouwing daarvan zijn voor de rechtbank echter ontoereikend om voldoende aangetoond te achten dat het pad, langere tijd geleden, wél gedurende tien jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
Nu geen aanleiding bestaat om het pad als openbare weg aan te merken, dient beoordeeld te worden of het pad als verbindingsweg als bedoeld in de artikelen 2.5.3 en 5.1.2 van de bouwverordening kan worden aangemerkt.
De rechtbank beantwoordt ook die vraag ontkennend. Het pad is onverhard, is in elk geval niet meer dan drie meter breed en kent een scherpe zigzag knik die de doorgang van grotere voertuigen feitelijk bemoeilijkt, zo niet onmogelijk maakt. Daarmee kan niet worden gezegd dat het pad geschikt is voor verhuisauto's, vuilnisauto's, ziekenauto's, brandweerauto's en het overige te verwachten verkeer. Voor zover al aangenomen zou moeten worden dat het leggen van de bestemming "verkeersdoeleinden" op dit pad zou moeten worden gezien als in het bestemmingsplan vastgestelde voorschriften aan een verbindingsweg als bedoeld in het tweede lid van artikelen 2.5.3 en 5.1.2, doet dat aan die feitelijke ongeschiktheid niet af.
De rechtbank komt op grond van het bovenstaande tot de conclusie dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert, en voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
In een nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal verweerder moeten bezien of aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de bevoegdheid om met toepassing van het zesde lid van artikel 2.5.3 van de bouwverordening ontheffing te verlenen van het bepaalde in het eerste lid.
Ten aanzien van de overige beroepsgronden overweegt de rechtbank als volgt.
Verweerder heeft met toepassing van het zesde lid van artikel 2.5.3 wel ontheffing verleend van het bepaalde in het vierde lid. Daaraan heeft verweerder een advies van Hulpverlening Gelderland Midden van 12 juni 2006 en een (in bezwaar aangevulde) memo van de afdeling Brandweer van de gemeente ten grondslag gelegd. Daarin komt, kort gezegd, naar voren dat de bereikbaarheid van de te bouwen woning via de Molenwei zonder adequate rijloper niet voldoet aan de richtlijnen in de publicatie "handleiding bluswatervoorzieningen en bereikbaarheid" van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). In de memo is echter geconcludeerd dat de bereikbaarheid voor de brandweer via een alternatieve route langs de kerk ten westen van het perceel, die leidt naar een opstelplaats op de parkeerplaats van die kerk, wel voldoet aan de richtlijnen. De bluswatervoorziening is volgens de memo op acceptabele afstand van de opstelplaats aanwezig.
Eisers hebben hiertegen ingebracht dat het belang van een goede brandveiligheid geen enkele concessie duldt. Gelet op het feit dat de bouwverordening expliciet voorziet in de mogelijkheid van ontheffing en gelet op de gemotiveerde afweging in de genoemde memo, acht de rechtbank die stelling onvoldoende voor het oordeel dat verweerder de gevraagde ontheffing niet in redelijkheid had kunnen verlenen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de enkele stelling van eisers dat het terrein rond de kerk wordt gevormd door grasveld, dat ongeschikt is om het gewicht van blusvoertuigen te dragen, welke stelling niet nader is onderbouwd, onvoldoende is om verlening van de ontheffing onredelijk te achten.
Eisers hebben zich voorts gekeerd tegen het door verweerder overgenomen positieve advies van de welstandscommissie. Eisers hebben zich in dit kader op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet voldoet aan het in de welstandsnota opgenomen criterium dat niet binnen een straal van 50 meter van Rijksmonumenten (waaronder de kerk ten westen van het perceel) mag worden gebouwd.
De rechtbank overweegt dat een welstandstoets zich volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2008, www.rechtspraak.nl, LJN: BD3102) in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd. Nu het bestemmingsplan "woning Oude Kerkhof" de bouw van een woning ter plaatse expliciet toestaat, kan het door eisers genoemde criterium uit de welstandsnota niet aan verlening van bouwvergunning in de weg staan.
De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs gemaakte proceskosten. De rechtbank overweegt daarbij dat sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Bpb), waarbij de werkzaamheden van de gemachtigde van de beide eisers in beide zaken nagenoeg identiek konden zijn. De totale kosten van verleende rechtsbijstand voor beide zaken wordt aldus begroot op € 644,-. De te vergoeden kosten voor het door eisers ter zitting meenemen van getuige [getuige1] worden, met toepassing van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b van het Bpb en het Besluit Wet tarieven in strafzaken, forfaitair bepaald op € 13,62, uitgaande van twee uur verlet. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van in totaal
€ 657,62 en wijst de gemeente Lingewaard aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
bepaalt dat de gemeente Lingewaard het door eisers [A & B] en [C & D] betaalde griffierecht, elk ten bedrage van € 143,- aan hen vergoedt.
Aldus gegeven door mr. W.F. Bijloo als voorzitter, mr. S.W. van Osch-Leysma en mr. A.A.J. de Gier als rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 12 december 2008 in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 12 december 2008