Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 07/5076
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 18 december 2008
inzake
Building Buyers Vastgoed B.V., eiseres,
gevestigd te Aalst, vertegenwoordigd door mr. A.A. de Groot,
tegen
de Raad van de gemeente Zaltbommel, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 11 oktober 2007.
2. Procesverloop
Bij besluit van 1 maart 2007 heeft verweerder het verzoek van eiseres om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud), afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 7 november 2008. Namens eiseres is aldaar [X] verschenen, bijgestaan door mr. A.A. de Groot. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [A], ambtenaar van de gemeente.
3. Overwegingen
Eiseres is eigenares van het perceel Maasdijk 1a te Aalst. Zij stelt schade te lijden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitendijks gebied". Eiseres heeft haar verzoek vergezeld doen gaan van een taxatierapport van Adhoc Horecamakelaars (verder: Adhoc), waarin de schade voor eiseres wordt getaxeerd op -afgerond- € 495.000.
Verweerder heeft, met toepassing van de gemeentelijke Procedureverordening planschadevergoeding 1999, de Commissie Schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" (verder: de schadecommissie) aangewezen als adviseur, welke is gevraagd omtrent het verzoek advies uit te brengen. Met overname van het in november 2006 uitgebrachte advies heeft verweerder het verzoek van eiseres om planschadevergoeding afgewezen.
In het bestreden besluit heeft verweerder, met het overnemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie, dit besluit gehandhaafd. Daartoe is, samengevat, overwogen dat niet gebleken is dat het advies van de schadecommissie naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit advies niet of niet zonder meer aan zijn oordeel ten grondslag zou mogen leggen en dat door eiseres geen deskundig tegenadvies is overgelegd.
In het genoemde advies van de schadecommissie is, samengevat, overwogen dat de bouwmogelijkheden die het oude bestemmingsplan "Buitengebied, integrale herziening" bood weliswaar ruimer waren dan die van het nieuwe bestemmingsplan "Buitendijks gebied", maar dat de Beleidslijn Ruimte voor de Rivier, in het kader van de Rivierenwet dermate strenge voorwaarden stelde, dat deze de facto voor eiseres al een bouwverbod inhielden voor alle uitbreidingsmogelijkheden die verder gaan dan hetgeen de overgangs-regeling van de beleidslijn toeliet, zijnde een extra ruimtebeslag van maximaal 10%.
Ten aanzien van de gebruiksmogelijkheden is volgens de schadecommissie sprake van een beperking, nu de toegestane horeca in het nieuwe bestemmingsplan, anders dan in het voorgaande, niet langer het tegen betaling bieden van nachtverblijf aan derden omvat. De schadecommissie heeft echter overwogen dat deze vroegere ruimere gebruiksmogelijkheid geen meerwaarde vertegenwoordigde, omdat een rendabele bedrijfsmatige exploitatie, gelet op de beperkte bouwmogelijkheden, niet mogelijk was.
Eiseres heeft deze door verweerder overgenomen standpunten, onder handhaving van het gestelde in haar bezwaarschrift, de pleitnotities van 29 mei 2007 en het taxatierapport van Adhoc, betwist.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 49 van de WRO (oud), zoals dat luidde ten tijde van de indiening van het aanvankelijke verzoek om planschadevergoeding op 25 februari 2005 en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Volgens vaste jurisprudentie dient voor de beoordeling van een verzoek om planschade te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor de belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daarvan daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
Het nieuwe bestemmingsplan "Buitendijks gebied" is in werking getreden op 24 september 2004. Tussen partijen is niet in geschil dat, onmiddellijk voor zowel als na deze peildatum, voor realisering van grond- en bouwwerkzaamheden op het bewuste perceel, dat is gelegen in het winterbed van de Afgedamde Maas, tevens een vergunning op grond van artikel 2 van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) van de Minister van Verkeer en Waterstaat was vereist. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verlening van deze vergunning, en daarmee benutting van de bouwmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan, met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kon worden uitgesloten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wbr, voor zover hier van belang, kan weigering van een vergunning op grond van de Wbr slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming en wijziging anderszins van die werken.
De op grond van de Wbr te behartigen waterstaatkundige belangen zijn nader ingevuld met de ten tijde van de peildatum geldende Beleidslijn "Ruimte voor de Rivier" van april 1997, Stcrt. 1997, nr. 87 (hierna: de beleidslijn). Doelstelling van deze beleidslijn was meer ruimte voor de rivier, de duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming bij hoogwater en het beperken van materiële schade. In dit kader zijn in de beleidslijn voor nieuwe niet-riviergebonden activiteiten de zogeheten "nee, tenzij"-criteria geformuleerd. Deze hielden in dat voor dergelijke nieuwe activiteiten geldt dat deze ingrepen in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat:
- sprake is van zwaarwegend maatschappelijk belang, én;
- de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden, én;
- de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
Wanneer aan deze criteria is voldaan, golden voorts nadere voorwaarden.
Voor uitbreiding van bestaande bebouwing en bedrijvigheid was in de beleidslijn een overgangsregeling opgenomen, die in beginsel een uitbreiding qua ruimtebeslag van 10% mogelijk maakte.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat voor haar perceel verlening van een Wbr-vergunning in de rede lag, gelet op de specifieke situatie. Gezien de ligging achter de in 2001 in gebruik genomen keersluis "De Kromme Nol" in het Heusdensch Kanaal speelde de Afgedamde Maas vanaf dat moment geen belangrijke rol meer in de afvoer van het hoofdrivierensysteem, aldus eiseres. Eiseres wijst in dit verband op de inherente afwijkingsbevoegdheid, neergelegd in artikel 4:84 van de Awb. Eiseres heeft in dit kader voorts gewezen op de versoepeling van het beleid naar "ja, mits"-criteria, zoals dat vorm heeft gekregen in het nieuwe beleid "Grote Rivieren", welke op 14 juli 2006 in werking is getreden.
De rechtbank overweegt dat de Minister van Verkeer en Waterstaat de criteria in de beleidslijn, ten tijde van de werking daarvan, steeds strikt heeft toegepast. Nu bovendien op voorhand kan worden aangenomen dat de bouwmogelijkheden onder het oude bestemmingsplan, die waren gericht op horeca, niet in overeenstemming zouden zijn geweest met de bovengenoemde "nee, tenzij"-criteria, heeft als uitgangspunt te gelden dat de beleidslijn met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid aan realisering van de bouwmogelijkheden in het oude bestemmingsplan in de weg stond. De rechtbank wijst in dit verband op de - ook in het nadere advies van de schadecommissie genoemde- uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 december 2006 (www.rechtspraak.nl, LJN: AZ4304).
Hetgeen eiseres daartegen heeft aangevoerd, leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat in het onderhavige geval van dit uitgangspunt had moeten worden afgeweken.
Niet in geschil is dat de Afgedamde Maas, en daarmee het perceel van eiseres, ook onmiddellijk voorafgaand aan de peildatum onder het toepassingsgebied van de beleidslijn viel. De stellingen van eiseres hebben de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat op dat moment de met de beleidslijn te verwezenlijken doelen voor de Afgedamde Maas in het geheel niet langer meer van toepassing waren, zodat van gebruikmaking van de inherente afwijkingsbevoegdheid kon worden uitgegaan. Anders dan eiseres betoogt vormt de versoepeling van het beleid met de inwerkingtreding van de beleidslijn "Grote Rivieren" daarvoor geen aanwijzing, nu deze beleidsregels in zijn algemeenheid een versoepeling inhouden van het op de peildatum geldende strikte beleid, en niet alleen voor specifieke situaties zoals aan de orde bij het perceel van eiseres. Ook is niet gebleken dat in dit geval sprake zou zijn van een situatie als in de door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2006 (www.rechtspraak.nl, LJN: AZ0799), waarin op grond van gerechtvaardigd vertrouwen was afgeweken van de beleidslijn. Voorts acht de rechtbank van belang dat de schadebeoordelingscommissie in haar nadere advies van 21 mei 2007, in reactie op het bezwaarschrift van eiseres, het standpunt van eiseres dienaangaande gemotiveerd heeft verworpen. Eiseres heeft met haar in beroep herhaalde standpunt het advies van de schadebeoordelingscommissie niet genoegzaam weerlegd.
Voorts valt niet in te zien dat, zoals eiseres stelt, aanleiding voor planschade bestaat omdat de beleidslijn in acht moest worden genomen bij het opstellen van het nieuwe bestemmingsplan. Doorslaggevend is dat de beperkingen die de beleidslijn met zich meebrachten al doorwerkten via het vereiste van de Wbr-vergunning, en dus niet geacht kunnen worden voort te vloeien uit het nieuwe bestemmingsplan. In dit kader acht de rechtbank ook van belang dat in het Instellingsbesluit Commissie schadebeoordeling Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Stcrt. 1999, nr. 218) rekening is gehouden met de mogelijkheid om ter zake van schade als gevolg van de beleidslijn, een verzoek om schadevergoeding te richten aan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Ook het betoog van eiseres dat de beleidslijn reeds geacht moet worden te zijn geïmplementeerd in het oude bestemmingsplan kan, wat daar ook van zij, niet leiden tot de conclusie dat de in geding zijnde beperkingen toch voortvloeien uit het nieuwe bestemmingsplan. Het betoogde laat onverlet dat, zoals hierboven is overwogen, aangenomen moet worden dat de bouwmogelijkheden die het oude bestemmingsplan bood, direct voorafgaand aan de peildatum reeds werden ingeperkt door het vereiste van een Wbr-vergunning en de toetsing aan de beleidslijn in dat kader.
Eiseres heeft zich voorts gekeerd tegen het standpunt van verweerder, inhoudende dat zij geen schade lijdt als gevolg van de wijziging in de gebruiksmogelijkheden van het perceel.
Vaststaat dat de gebruiksmogelijkheden in die zin zijn beperkt, dat waar onder het oude bestemmingsplan het bedrijfsmatig bieden van nachtverblijf nog was toegestaan, het nieuwe bestemmingsplan niet langer in die mogelijkheid voorziet. Verweerder heeft zich, in navolging van de schadecommissie, echter gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de vroegere ruimere gebruiksmogelijkheid geen meerwaarde voor het perceel met zich bracht.
Anders dan eiseres heeft betoogd, heeft verweerder met deze overweging niet miskend dat uit moet worden gegaan van een vergelijking van de maximale planologische mogelijkheden. De vraag of uit deze vergelijking van maximale mogelijkheden een waardevermindering van het perceel voortvloeit, moet daarvan worden onderscheiden.
Voorts stelt de rechtbank vast dat eiser niet met behulp van een contra-expertise aannemelijk heeft gemaakt dat deze beperking van de gebruiksmogelijkheden, anders dan verweerder heeft aangenomen, wel tot een waardevermindering van het perceel heeft geleid. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om te oordelen dat het door verweerder overgenomen advies van de schadecommissie onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen dan wel anderszins onjuist zou zijn.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. A.A.J. de Gier als voorzitter, mr. S.W. van Osch-Leysma en mr. W.F. Bijloo als rechters, en door de voorzitter in het openbaar uitgesproken op 18 december 2008, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 18 december 2008