Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 08/38 en 08/1180
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 17 februari 2009
inzake
[eiser], eiser,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. A. van Deuzen,
tegen
de raad van de gemeente Beuningen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
I. Het niet-tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift van 13 april 2007;
II. Besluit van verweerder van 22 januari 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2007 heeft verweerder het verzoek van eiser om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud), afgewezen.
Eiser heeft hiertegen bij brief van 13 april 2007 bezwaar gemaakt.
Bij brief van 2 januari 2008 heeft eiser beroep ingesteld tegen niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar (registratienummer: 08/38). Door verweerder is een verweerschrift ingediend
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Naar aanleiding van dit besluit is het beroep aangevuld (registratienummer: 08/1180) en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank van 15 januari 2009. Eiser en zijn gemachtigde zijn aldaar, met voorafgaand bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door [A] en [B], ambtenaren van de gemeente.
3. Overwegingen
Ten aanzien van het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar (bestreden besluit I)
De rechtbank stelt vast dat verweerder, ten tijde van de indiening van het beroep op 2 januari 2008, nog niet op eisers bezwaarschrift van 13 april 2007 had beslist.
Gelet op het feit dat verweerder nadien, op 22 januari 2008, alsnog een beslissing op dit bezwaar heeft genomen, is de rechtbank niet gebleken dat eiser nog een afzonderlijk belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. De rechtbank merkt daarbij op dat een dergelijke beoordeling niet nodig is om met een beroep op artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), schadevergoeding te vragen wegens overschrijding van een redelijke beslistermijn (zoals eiser heeft gedaan bij brief van 6 januari 2009, waarop de rechtbank hieronder nader zal ingaan).
Het beroep dient in zoverre dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Wel ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden conform het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 80,50 aan kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt met een waarde van € 322,- voor de indiening van een beroepschrift met een wegingsfactor van 0,25).
Ten aanzien van het besluit van 22 januari 2008 (bestreden besluit II)
Eiser was vanaf oktober 1974 bewoner van het pand [adres] te [plaats] (voorheen bekend als Laarsdijk 1 te Bergharen), op basis van een pachtovereenkomst met de toenmalige eigenaresse, het Recreatieschap Nijmegen en omstreken (RNO).
In december 1981 is ten behoeve van deze bewoning tussen hen beiden een ingebruikgevingsovereenkomst gesloten.
Op 1 augustus 1984 is eiser in vaste dienst getreden van het RNO als [functie] voor onder meer het park de Groene Heuvels, waar het pand deel van uitmaakte.
Op 25 november 1987 is ten behoeve van continuering van de bewoning van het pand door eiser een huurovereenkomst gesloten.
Het dienstverband tussen eiser en het RNO is bij besluit van 10 juli 2002 beëindigd.
Bij besluit van 26 augustus 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Beuningen eiser onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen een jaar na datum van het besluit iedere vorm van bewoning van het pand, anders dan ten behoeve van een dienstwoning, te staken. Dit in bezwaar gehandhaafde besluit is uiteindelijk onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 december 2004 op het hoger beroep van eiser.
Eiser stelt thans schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Groene Heuvels" en heeft verweerder verzocht om vergoeding daarvan op basis van artikel 49 van de WRO (oud).
Verweerder heeft, met toepassing van de "Procedureverordening Schadevergoeding ex artikel 49 WRO van de gemeente Beuningen 2004" Arcadis Ruimte & Milieu BV (verder: Arcadis) aangewezen als planschadecommissie, welke is gevraagd omtrent het verzoek van eiser advies uit te brengen. Met overname van het op 27 november 2006 uitgebrachte advies heeft verweerder het verzoek afgewezen.
Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij brief van 2 januari 2008 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet-tijdig nemen van een besluit op dit bezwaar.
Op 22 januari 2008 heeft verweerder het bestreden besluit genomen, waarin verweerder het bezwaar ongegrond heeft verklaard en de afwijzing van het verzoek van eiser, met overname van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften en op basis van een aangevuld advies van Arcadis van 24 augustus 2007, in stand heeft gelaten.
Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen en handhaaft zijn standpunt zoals in het kader van zijn verzoek en in bezwaar naar voren gebracht.
De rechtbank overweegt als volgt.
De rechtbank stelt vast dat eiser op 16 februari 2005 een verzoek heeft gericht aan het adres van de gemeente tot toekenning van een planschadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO. Voor zover eiser zich in bezwaar (waarnaar hij in het beroepschrift heeft verwezen) op het standpunt heeft gesteld dat, indien geen aanleiding voor planschadevergoeding bestaat, een schadevergoeding uit anderen hoofde geïndiceerd is, valt dat buiten de kaders van dit geding.
Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van de indiening van het verzoek om planschadevergoeding, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Datzelfde geldt voor het nieuwe planologische regime. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt afgeweken moet worden.
De rechtbank stelt voorop dat eiser om vergoeding van planschade heeft verzocht in zijn hoedanigheid van voormalig huurder van het pand aan de [adres] te [plaats]. Eiser was en is geen eigenaar van het betreffende perceel, zodat een eventuele waardevermindering daarvan hem niet raakt. Eiser stelt echter schade te hebben geleden als gevolg van beperking van de gebruiksmogelijkheden van het pand, die ertoe hebben geleid dat hij de woning heeft moeten verlaten.
Voorheen was op het perceel het bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Ewijk van kracht. Ingevolge dit bestemmingsplan vigeerde op het bewuste perceel de bestemming "Agrarisch Gebied B". Op grond van deze bestemming waren noch burgerwoningen, noch dienstwoningen toegestaan. De bewoning van het pand door eiser werd echter beschermd door de overgangsbepaling van artikel 17, derde lid, van de planvoorschriften. Op grond van dat artikellid is het - zakelijk weergegeven - verbod om gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming niet van toepassing op het gebruik dat bestond ten tijde van het onherroepelijk van kracht worden van het bestemmingsplan, zolang in de aard van dat gebruik geen wijziging wordt gebracht. Verweerder heeft aangenomen dat voor de toepasselijkheid van deze overgangsbepaling niet relevant is of gesproken moest worden van een burgerwoning of van een dienstwoning. Beide vormen van bewoning werden door de overgangsbepaling gedekt. Een wijziging van de aard van de woning van bedrijfswoning naar burgerwoning of andersom, kon volgens verweerder ook niet worden beschouwd als een wijziging in de aard van het gebruik als bedoeld in de overgangsbepaling, zodat eiser daarin vrij was.
Op 7 maart 1991 is het bestemmingsplan "De Groene Heuvels" in werking getreden (en onherroepelijk geworden). Ingevolge dit bestemmingsplan is op het perceel de bestemming "Dagrecreatie" gelegd. Het pand waarin eiser woonachtig was, is hierin positief bestemd als dienstwoning, waaronder ingevolge artikel 1 onder g wordt verstaan: een woning, in of bij een bedrijf of instelling bestemd voor (het gezin van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het bedrijf of de instelling noodzakelijk is.
Een wijziging van de aard van de woning van dienstwoning naar burgerwoning is onder dit bestemmingsplan, anders dan onder het overgangsrecht van het voorgaande bestemmingsplan, niet langer mogelijk.
Ten tijde van de inwerkingtreding van dit plan was eiser in dienst bij RNO en bekleedde een functie als [functie]. Verweerder heeft dan ook terecht aangenomen dat de bewoning door eiser van het pand op dat moment een gebruik als dienstwoning betrof. De beëindiging van het dienstverband in 2002 heeft met zich meegebracht dat de bewoning niet langer als zodanig kon worden gekwalificeerd. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 december 2004, nummer 200403346/1. Gelet op deze uitspraak staat in rechte vast dat het gebruik van de woning door eiser in 2003 niet als gebruik als dienstwoning kon worden aangemerkt. Ook staat in rechte vast dat het gebruik als burgerwoning niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van dit bestemmingsplan viel, en derhalve strijd was met dat plan. De door eiser genoemde uitspraken in de civielrechtelijke procedures tussen eiser en het RNO doen daar niet aan af, nu daarin niet de (bestuursrechtelijke) uitleg van de bepalingen van het bestemmingsplan aan de orde was.
Verweerder heeft zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat er, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, aanleiding bestond om het overgangsrecht in de te maken planologische vergelijking te betrekken. Verweerder concludeert dat eiser door de bovenomschreven planologische wijziging in een nadeliger positie is komen te verkeren. Verweerder ziet echter toch geen aanleiding voor vergoeding van dit nadeel, omdat de planologische wijziging voor eiser voorzienbaar moet worden geacht. Verweerder heeft in dit kader drie omstandigheden genoemd. Allereerst heeft verweerder, samengevat, gewezen op de toelichting bij het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied". Voorts wijst verweerder op het in de jurisprudentie aanvaarde uitgangspunt dat het onder het overgangsrecht brengen van gebruik impliceert dat de daarvan afwijkende bestemming op enig moment gerealiseerd zou kunnen worden. Tot slot heeft verweerder zich gebaseerd op bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek (BW), op grond waarvan een huurovereenkomst kan worden beëindigd indien de verhuurder een krachtens het geldende bestemmingsplan op het verhuurde geldende bestemming wil verwezenlijken.
De rechtbank ziet geen reden om het in dit geval betrekken van het overgangsrecht in de planologische vergelijking, hetgeen als zodanig niet door eiser is bestreden, onjuist te achten.
De rechtbank acht ook de conclusie van verweerder gerechtvaardigd, dat onder de werking van het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan "Buitengebied" een gebruik van de woning als dienstwoning en als burgerwoning planologisch was toegestaan, terwijl onder de werking van het nieuwe bestemming uitsluitend nog een gebruik als dienstwoning is toegestaan.
Met verweerder is de rechtbank zij het op andere gronden van oordeel dat deze planologische wijziging geen schade voor eiser met zich heeft meegebracht, die op de voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding in aanmerking komt. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiser de woning aanvankelijk in gebruik had krachtens een ingebruiksgevingsovereenkomst, waarin was opgenomen dat het gebruikers duidelijk is dat aan bewoning een eind moet komen, indien en zodra de definitieve bestemming van het pand vaststaat en een begin moet worden gemaakt met de werkzaamheden ter realisering daarvan. Vanaf 1 december 1987 had eiser de woning in gebruik krachtens een huurovereenkomst, waarin onder punt 1 de bepaling was opgenomen dat de verhuur is gekoppeld aan de dienstbetrekking van huurder bij het Recreatieschap. Op het moment dat het nieuwe bestemmingsplan "De Groene Heuvels" van kracht werd, waarin de woning positief werd bestemd als dienstwoning, was de bewoning door eiser uit hoofde van de huurovereenkomst derhalve reeds gerelateerd aan zijn dienstverband met het RNO en bestond voor eiser geen aanspraak op een gebruik als burgerwoning. Dat een gebruik als burgerwoning daarna ook op grond van het bestemmingsplan niet langer toegestaan was, hield voor eiser dan ook geen beperking van gebruiksmogelijkheden in. Er kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet worden gesproken van schade die eiser heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "De Groene Heuvels", als bedoeld in artikel 49 van de WRO. Dat eiser de woning in 2003 heeft moeten verlaten op grond van een handhavingsbesluit dat was gebaseerd op met dat bestemmingsplan strijdig gebruik, doet daar niet aan af.
De vraag in hoeverre voor eiser voorzienbaar was dat een gebruik als burgerwoning planologisch uitgesloten zou worden, is daarmee niet meer relevant.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat verweerder terecht afwijzend heeft beslist op het verzoek om planschadevergoeding van eiser. De stellingen van eiser tegen het bestreden besluit II treffen geen doel. Het beroep dient in zoverre dan ook ongegrond te worden verklaard.
Ten aanzien van het verzoek van eiser om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van een redelijke termijn in strijd met artikel 6 van het EVRM, overweegt de rechtbank als volgt.
Volgens vaste jurisprudentie moet de vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiser gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiser.
Bij beoordeling van de redelijke termijn dient de procedure als geheel, vanaf indiening van het bezwaarschrift, in aanmerking te worden genomen. Het bezwaarschrift is door verweerder ontvangen op 16 april 2007. Sedertdien zijn, tot aan de datum van deze uitspraak, minder dan twee jaren verstreken. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Voor toekenning van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 van de Awb ziet de rechtbank dan ook geen grond.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een verdergaande proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar van 13 april 2007;
- veroordeelt verweerder in de door eiser in dit kader gemaakte proceskosten ten bedrage van € 80,50 en wijst de gemeente Beuningen aan als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus gegeven door mr. B.N. Crol, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2009.
De griffier, De rechter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 17 februari 2009