Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3075
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 22 juni 2009
inzake
Stichting Ziekenhuis Gelderse Vallei, eiseres,
gevestigd te Ede, vertegenwoordigd door mr. J.W. Koekebakker,
tegen
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 27 mei 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2007 heeft verweerder een op 21 december 2006 aan eiseres verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche voor het jaar 2007 herzien.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiseres ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 14 december 2007 gehandhaafd.
Tegen het in rubriek 1 aangeduide besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 30 maart 2009. Eiseres is aldaar verschenen, vertegenwoordigd door [x], [y] en [z] en bijgestaan door mr. Koekebakker. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door I. Been, Ch.W. van Polanen Petel en J.W.W. Ritrae.
3. Overwegingen
3.1 Het geschil tussen partijen spitst zich – kort gezegd - toe op de vraag of verweerder terecht 3,5 fte aan door eiseres opgevoerde AIOS-plaatsen (één fte heelkunde, anderhalve fte in de vooropleiding orthopedie en één fte in de vooropleiding klinische geriatrie) niet voor een subsidie in aanmerking heeft doen komen. Op hetgeen partijen daaromtrent hebben aangevoerd zal hierna, voor zover nodig, worden ingegaan.
3.2 In de Subsidieregeling zorgopleidingen 1e tranche (hierna: de Regeling), die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies, is onder meer het volgende bepaald:.
Artikel 1 van Pro de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. Minister: de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
b. zorgopleiding: een opleiding zoals vermeld in bijlage 1 bij deze regeling;
c. opleidingsinrichting: een inrichting die door één van de in bijlage 2 bij deze regeling vermelde organen is erkend voor het verzorgen van (een deel van) een zorgopleiding;
d. bevoegd gezag: het bestuur van een opleidingsinrichting;
e. opleidingsplaats: de capaciteit bij de opleidingsinrichting om voor een erkende zorgopleiding één voltijds assistent in opleiding tot specialist (aios) op te leiden;
f. College: het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg;
g. instellingssubsidie: een per boekjaar verstrekte subsidie ten behoeve van opleidingsplaatsen van zorgopleidingen.
Artikel 2, eerste tot en met vierde lid, van de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
1. De Minister stelt jaarlijks, aan de hand van een toewijzingsvoorstel van het College, een plan vast waarin het aantal te subsidiëren opleidingsplaatsen, te onderscheiden naar zorgopleiding, per opleidingsinrichting wordt vastgesteld.
2. De Minister kan per boekjaar op aanvraag van het bevoegd gezag van de opleidingsinrichting een instellingssubsidie verstrekken.
3. De aanvraag, genoemd in het tweede lid, wordt getoetst aan het plan, genoemd in het eerste lid.
4. De instellingssubsidie bedraagt voor algemene ziekenhuizen voor de opleiding tot medisch specialist:
a. bij 1 tot en met 49 opleidingsplaatsen: € 146.000,- per voltijdse opleidingsplaats,
b. bij 50 tot en met 149 opleidingsplaatsen: € 135.900,- per voltijdse opleidingsplaats en
c. bij 150 of meer opleidingsplaatsen: € 108.800,- per voltijdse opleidingsplaats.
Artikel 3, eerste lid, van de Regeling luidde ten tijde van belang: een aanvraag voor een instellingssubsidie wordt uiterlijk dertien weken vóór de aanvang van het desbetreffende jaar ingediend door het bevoegde gezag.
Artikel 10 van Pro de Regeling luidde ten tijde van belang als volgt:
1. In afwijking van artikel 3, eerste lid, wordt voor het subsidiejaar 2007 de subsidieaanvraag voor 10 november 2006 ingediend.
2. Voor het subsidiejaar 2007 gaat de subsidieaanvraag vergezeld van een opgave van de aan de Nederlandse Zorgautoriteit geleverde gegevens over het aantal opleidingsplaatsen ultimo 2005, voorzien van een verklaring van de betrokken zorgverzekeraar.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 2, derde lid, wordt de subsidieaanvraag voor het subsidiejaar 2007, mede getoetst aan de opgave, bedoeld in het tweede lid. Indien het aantal opleidingsplaatsen in het plan, bedoeld in artikel 2, eerste lid, afwijkt van het aantal opleidingsplaatsen in de opgave, bedoeld in het tweede lid, wordt de subsidie verleend voor het laagste aantal opleidingsplaatsen.
4. In 2007 wordt het plan voor het subsidiejaar 2007, bedoeld in artikel 2, eerste lid, op basis van een nieuw toewijzingsvoorstel van het College, eenmalig heroverwogen, waarna zonodig de subsidieverleningen worden aangepast.
3.3 Bij besluit van 21 december 2006 heeft verweerder eiseres een instellingssubsidie verleend voor het jaar 2007 van maximaal € 2.444.800. De verleende subsidie is gebaseerd op 17 fte’s aan opleidingsplaatsen.
Bij brief van 31 juli 2007, aangevuld bij brieven van 4 september 2007 en 13 november 2007 en bij e-mails van 13 november 2007 en 20 november 2007 heeft eiseres verweerder op grond van artikel 10, vierde lid, van de Regeling verzocht om herziening van de subsidiebeschikking 2007. Deze zogenoemde mutatieronde van de opleidingsplaatsen voor de zorgopleidingen van de zogeheten 1e tranche van het opleidingsfonds heeft onder meer en voor zover hier relevant betrekking op het corrigeren van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van dynamiek in het veld van opleidingen, meer concreet de verschuivingen tussen specialismen binnen de opleidingsinstellingen of verschuivingen van AIOS tussen de opleidingsinstellingen.
Bij besluit van 14 december 2007 heeft verweerder de subsidie aan eiseres in het kader van de mutatieronde herzien, waarbij de subsidie met € 1.523.000 is verhoogd van € 2.444.800 naar € 3.967.800. Bij dat besluit heeft verweerder, voor zover hier relevant, aangegeven dat voor mutaties als gevolg van het verschuiven van specialismen tussen opleidingsinstellingen geldt dat ex post de totale verdeling van specialismen niet van de ex ante verdeling dient af te wijken of, anders geformuleerd, dat tegenover een “plus” bij een specialisme in de instelling van eiseres, een “min” bij eiseres of een andere opleidingsinrichting dient te staan. De door eiseres opgegeven mutaties zijn voor zover sprake is van “ongedekte plussen”, waarbij eiseres niet in staat is gebleken de spiegelbeeldige mutatie te laten zien, niet in de herziening van de verleende subsidie meegenomen. Het betreft in totaal 3,5 fte aan opleidingsplaatsen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het tegen zijn besluit van 14 december 2007 gerichte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
3.4 Eiseres heeft tegen het bestreden besluit allereerst aangevoerd het onbillijk te vinden dat haar wordt tegengeworpen dat zij ten aanzien van de in geding zijnde mutaties niet in staat is om de spiegelbeeldige mutaties bij andere opleidingsinrichtingen te laten zien. Zij stelt in dat verband dat het op basis van de voor haar beschikbare informatie niet mogelijk is de spiegelbeeldige situatie bij de andere opleidingsinstellingen te controleren, zodat deze eis onredelijk is. In 2007 was sprake van een overgangsjaar met betrekking tot de opleiding van specialisten. In de Regeling zaten diverse weeffouten die pas in 2008 en 2009 zijn hersteld. Eiseres heeft in 2007 4 extra AIO’s in opleiding genomen op basis van verwijzing door een OOR (Onderzoek- en Opleidingsregio), waardoor de formatie als zodanig gegarandeerd had moeten zijn voor 3,5 fte. Voor eiseres is de herkomst van de formatieplaatsen niet te achterhalen. Zij heeft daarom aangegeven dat de formatieplaatsen afkomstig waren van UMC Radboud, UMC Utrecht of VU Amsterdam. Deze academische ziekenhuizen vormen met een aantal regionale ziekenhuizen een OOR, een cluster van ziekenhuizen. Door saldering binnen het cluster valt niet te achterhalen of een bepaalde instelling binnen een OOR een spiegelbeeldige mutatie heeft doorgevoerd.
Verder heeft eiseres gewezen op de forse kritiek die is geuit door de Nederlandse School voor het Openbaar bestuur (NSOB) in een evaluatie van de Regeling .
Eiseres heeft voorts opgemerkt dat het mutatieformulier vermeldt: “De subsidie voor een extra AIOS-plaats wordt uitsluitend gehonoreerd, indien de door u (met naam en toenaam) genoemde instelling in zijn format aangeeft voor het desbetreffende AIOS-plaats van subsidie af te zien”. Eiseres bestrijdt dat dit een harde subsidievoorwaarde is en stelt dat deze voorwaarde in elk geval niet aan de Regeling zelf is ontleend.
Ook heeft eiseres aangevoerd dat zij in beroep nadere informatie heeft aangeleverd die uitwijst dat:
(a) zij ten aanzien van de opleidingsplaats heelkunde een van het Maxima Medisch Centrum te Eindhoven afkomstige opleidingsplaats heeft overgenomen en dat het Maxima Medisch Centrum dit – hoewel zij dit niet heeft aangegeven op het mutatieformulier – met zoveel woorden heeft verklaard in een e-mail van 18 maart 2009;
(b) met betrekking tot de (voor)opleidingsplaats klinische geriatrie het UMC Utrecht spiegelbeeldig 2 fte’s op het mutatieformulier heeft geplaatst met de vermelding “start de opleiding elders”. Eiseres claimt één van deze plaatsen en zegt dat uit eigen onderzoek is gebleken dat andere instellingen de opleidingsplaats niet kunnen hebben gekregen. Dat UMC Utrecht de mutatie niet voldoende duidelijk heeft vermeld mag eiseres niet worden tegengeworpen en
(c) de vooropleidingplaats orthopedie afkomstig is van het OLVG, maar dat deze instelling het mutatieformulier niet deugdelijk heeft ingevuld. Eiseres wijst er op dat ook bij andere met naam genoemde instellingen een discrepantie bestaat tussen de subsidieverlening en de subsidievaststelling, hetgeen er op duidt dat er fte’s aan opleidingsplaatsen verloren zijn gegaan.
Eiseres heeft verder betoogd dat zij ten onrechte afhankelijk is geworden van de wijze van administreren van andere instellingen, hetgeen zij in strijd acht met het doel, de aard en strekking van de Regeling . Verweerder heeft geen redelijk te respecteren belang om de subsidieaanvraag van eiseres op deze onderdelen af te wijzen. Dit klemt te meer, aangezien de in geschil zijnde AIOS-plaatsen vanaf 1 januari 2007 wel door haar zijn ingevuld, aldus eiseres.
Eiseres heeft ten slotte met een beroep op het vertrouwensbeginsel betoogd dat de door haar jegens aio's sinds 1 januari 2007 aangegane verplichtingen dienen te worden gehonoreerd.
3.5 De rechtbank overweegt als volgt, waarbij zij voor zover nodig zal ingaan op de standpunten van verweerder.
Uit de toelichting bij artikel 10, vierde lid, van de Regeling blijkt dat bij het corrigeren van in 2007 optredende verschuivingen tussen instellingen als gevolg van de dynamiek in het veld een belangrijk uitgangspunt is dat ex post de totale verdeling over specialismen niet mag afwijken van de ex ante verdeling om het beoogde evenwichtige aanbod van zorgverleners daadwerkelijk te realiseren en over- en onderinvesteringen in bepaalde specialismen te vermijden.
Bij brief aan het College voor de Beroepen en Opleidingen in de Gezondheidszorg (hierna: het College) van 12 juli 2007 heeft verweerder herhaald dat in 2007 geen groei van het macrobudget ten opzichte van 2006 plaatsvindt. Dit onderdeel diende derhalve budgetneutraal te zijn. Wel werden instellingen in de gelegenheid gesteld mutaties als nader omschreven in de Regeling via het bij die brief gevoegde format aan verweerder te melden bij een eventuele herziening van de subsidieaanvraag voor 2007. Voorts heeft verweerder het College bij dezelfde brief laten weten dat de aanvragen om herziening uiterlijk 15 augustus 2007 bij hem dienden te zijn ingediend.
Voornoemd format vermeldt onder “Toelichting D. Mutaties binnen en tussen instellingen in 2007”: “De mutaties binnen en tussen de instellingen in 2007 worden verkregen na invulling van onderstaande staat. Let op: Alle wijzigingen in 2007 dienen budgettair neutraal plaats te vinden en leiden hooguit tot verschuivingen van de subsidie tussen instellingen. De subsidie voor een extra AIOS-plaats wordt uitsluitend gehonoreerd, indien de door u (met naam en toenaam) genoemde instelling in zijn format aangeeft voor het desbetreffende AIOS-plaats van subsidie af te zien”. Blijkens het format dient per specialisme te worden aangegeven van welke instelling de AIOS-plaats afkomstig is met subsidiewijziging tot gevolg.
De brief van verweerder van 12 juli 2007, met bijlagen, heeft het College bij brief van 19 juli 2007 aan onder meer eiseres doorgeleid. Verder heeft verweerder “de spelregels” verwoord in onder andere een voorlichtingsbijeenkomst in september 2006, in brieven aan het College van 17 oktober 2006 en 22 december 2006 en in een brief van het College en het BOLS van 25 mei 2007, die eveneens aan eiseres is doorgeleid. In de brief van 22 december 2006 wordt onder meer vermeld:
“[…] verschuivingen tussen instellingen: de AIOS gaat naar instelling B, terwijl oorspronkelijk de verwachting was dat hij naar instelling A zijn gaan. Bij het verzoek tot herziening van de subsidiebeschikking dient een verklaring van beide instellingen te worden overgelegd waarin zij instemmen met de financiële herschikking tussen deze instellingen als gevolg van de verschuiving”.
3.6 De rechtbank stelt voorop dat het gelet op voornoemde toelichting bij de Regeling en de zowel voor als na de publicatie van de Regeling door verweerder gegeven mondelinge en schriftelijke voorlichting aan eiseres was om aan de hand van de in hetzelfde subsidiejaar gedane opgave van een andere instelling aannemelijk te maken dat de door haar verzochte extra subsidie daadwerkelijk aan haar ter beschikking werd gesteld. De wijze waarop eiseres een mutatie aannemelijk had kunnen maken blijkt verder expliciet uit de voornoemde brief van 22 december 2006.
Anders dan eiseres heeft gesteld, vormt het door verweerder gehanteerde (format van het) mutatieformulier en het standpunt van verweerder dat een extra AIOS-plaats uitsluitend wordt gehonoreerd, indien de met naam en toenaam te noemen instelling in haar formulier aangeeft voor de desbetreffende AIOS-plaats van subsidie af te zien, naar het oordeel van de rechtbank enkel een nadere (administratieve) uitwerking van de in (de toelichting bij) de Regeling neergelegde voorwaarde dat de verdeling van opleidingsplaatsen ex post niet van de verdeling ex ante mocht afwijken. Deze door verweerder gekozen wijze van uitwerking acht de rechtbank niet onbillijk, noch in strijd met het doel, de aard en de strekking van de Regeling. Ook de meer in algemene termen geformuleerde kritiek van de NSOB doet hieraan niet af.
Niet is komen vast te staan dat het voor eiseres onmogelijk was aan deze (administratieve) uitwerking van de Regeling te voldoen. Zo had eiseres er voor kunnen kiezen in de praktijk toepassing te geven aan de wijze van mutatie van een AIOS-plaats als genoemd in de brief van verweerder aan het College van 22 december 2006. Eiseres had op de in die brief genoemde wijze kunnen zekerstellen dat zij geen (extra) AIOS-plaats zou overnemen zonder dat niet ook de daarbij horende subsidie door de opleidingsinrichting zou worden overgedragen.
Uit de door verweerder onbetwist gestelde mondelinge voorlichting en de door verweerder en het College verstrekte schriftelijke informatie blijkt dat, anders dan eiseres stelt, verweerder eiseres omtrent de uitwerking van de Regeling tijdig heeft voorgelicht. De rechtbank is niet gebleken dat verweerder daarbij jegens eiseres verwachtingen zou hebben gewekt op basis waarvan zij mocht menen voor de in het geding zijnde AIOS-plaatsen subsidie te zullen ontvangen.
Uit het voorgaande blijkt verder dat het niet aan verweerder maar juist aan eiseres was om na te gaan waar een instellingsplaats vandaan kwam.
Eiseres heeft ten aanzien van de in het geding zijnde opleidingsplaatsen niet tijdig – dat wil zeggen vóór 15 augustus 2007 - aannemelijk weten te maken dat er tegenover de extra opleidingsplaatsen een “min” aan opleidingsplaats stond van een andere opleidingsinrichting. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat geen gronden aanwezig zijn om de mutatieverzoeken van eiseres te honoreren.
Ten slotte merkt de rechtbank nog op dat ook de inhoud van de op 19 maart 2009 – dus na 15 augustus 2007 – nog door eiseres overgelegde stukken dit niet anders maakt, omdat ook uit die stukken niet voldoende aannemelijk wordt van welke opleidingsinrichting de door eiseres opgevoerde opleidingsplaatsen afkomstig zijn. Als gevolg daarvan had verweerder op basis van die stukken – ook indien deze tijdig zouden zijn ingediend - niet kunnen vaststellen of de betreffende AIOS-plaatsen daadwerkelijk zijn overgenomen van een andere opleidingsinrichting, of dat het een extra opleidingsplaats betreft die los staat van de mutatieronde en die – gelet op het feit dat de mutatieronde op macroniveau budgetneutraal diende plaats te vinden – niet voor subsidie in aanmerking komt. Ten aanzien van de opgevoerde fte heelkunde geldt bovendien dat de door het Maxima Medisch Centrum opgevoerde wijziging geen wijziging naar de instelling van eiseres betrof, maar een wijziging naar een ander specialisme binnen dezelfde inrichting (van heelkunde naar orthopedie), zoals verweerder terecht heeft aangevoerd.
3.7 Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in geschil zijnde AIOS-plaatsen niet voor subsidie in aanmerking komen en dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.M. Neefe als voorzitter, mr. E. Klein Egelink en mr. L. van Gijn als rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier.
De griffier, De voorzitter,
In het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 22 juni 2009