Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3564
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 30 juni 2009
inzake
[naam BV], gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres,
vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema,
tegen
de raad van de gemeente Beuningen, verweerder,
vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 24 juni 2008.
2. Procesverloop
Bij brief van 30 augustus 2005 hebben eiseres en [A], [B], [C], [D], [E] en [F] een verzoek om vergoeding van planschade als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud) gericht aan verweerder.
Bij besluit van 12 december 2006 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar, voor zover ingediend namens [A], [B], [C], [D], [E] en [F] niet-ontvankelijk verklaard, en voor zover ingediend namens eiseres ongegrond verklaard, en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 21 april 2009. Namens eiseres is aldaar [B] verschenen, bijgestaan door [naam] en mr. T.I.P. Jeltema. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door P.G.M. van Summeren, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam.
3. Overwegingen
Allereerst merkt de rechtbank op dat ter zitting door gemachtigde van eiseres is verklaard dat het beroep geacht moet worden uitsluitend te zijn ingediend namens eiseres, en niet mede namens de in het beroepschrift genoemde natuurlijke personen.
Eiseres is sinds 3 december 1986 eigenares van het perceel kadastraal bekend [kadastrale aanduiding]. Zij stelt schade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding in januari 1998 van het bestemmingsplan "Buitengebied" (verder aan te duiden als "bestemmingsplan Buitengebied 1997"). Eiseres stelt dat het voornemen om op het genoemde perceel zes champignonkwekerijen op te richten en te exploiteren, waartoe op 7 januari 1991 is verzocht een uitwerkingsplan vast te stellen, door deze planologische wijziging niet langer uitvoerbaar is.
Verweerder heeft aan de schadebeoordelingscommissie onder voorzitterschap van mr. J.W. van Zundert (verder: de schadebeoordelingscommissie) verzocht omtrent het ingediende verzoek om planschadevergoeding advies uit te brengen. Met overname van het op 2 november 2006 uitgebrachte advies, heeft verweerder dit verzoek om planschadevergoeding afgewezen. Bij het bestreden besluit, voor zover hier relevant, heeft verweerder dit besluit in stand gelaten.
Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO (oud), zoals dat luidde ten tijde van de indiening van het verzoek om planschadevergoeding en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van onder meer de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Volgens vaste jurisprudentie dient voor de beoordeling van een verzoek om planschade te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor de belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime - eventueel na uitwerking - maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daarvan daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
Voor de schadeadviescommissie is namens eiseres verklaard, en ter zitting is namens haar bevestigd, dat het verzoek om planschadevergoeding louter betrekking heeft op het gestelde vervallen van de mogelijkheid van de vestiging van een of meer champignonkwekerijen op de gronden op het perceel, voor zover gelegen buiten het in beide bestemmingsplannen aangewezen bouwperceel.
Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Ewijk had het perceel de bestemming "Agrarisch Gebied A". Op grond van artikel 3 lid Pro D en onder II van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, moesten burgemeester en wethouders het plan uitwerken op grond van artikel 11 van Pro de WRO voor het oprichten van gebouwen voor een nieuw agrarisch bedrijf of voor een nieuw dienstverlenend bedrijf buiten de op de kaart aangegeven bouwpercelen.
Op 7 januari 1991 is aan burgemeester en wethouders verzocht om toepassing aan deze uitwerkingsplicht te geven door de aanwijzing van zes agrarische bouwpercelen voor de vestiging van champignonkwekerijen. Op dit verzoek is door burgemeester en wethouders bij besluit van 10 februari 1992 afwijzend beslist. In het kader van een hiertegen gericht beroep heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) bij uitspraak van 17 september 1996 geoordeeld dat de bedoelde uitwerkingsbepaling onverbindend moet worden geacht.
Het in januari 1998 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied Beuningen (1997)" maakt de vestiging van een of meer nieuwe agrarische bedrijven, waaronder champignonkwekerijen, (effectief) niet mogelijk.
Het geschil spitst zich toe op de vraag welke gevolgen de door de Afdeling uitgesproken onverbindendheid van de uitwerkingsbepaling heeft voor de planologische vergelijking die in het kader van het verzoek om planschadevergoeding moet worden gemaakt.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan deze onverbindendheid geacht moet worden terugwerkende kracht toe te komen, en dat de uitwerkingsbepaling daarom ook in het kader van de planologische vergelijking geacht moet worden nooit te hebben bestaan. Eiseres heeft betwist dat een onverbindendverklaring altijd terugwerkende kracht heeft en heeft zich op het standpunt gesteld dat de uitwerkingsbepaling ten tijde van de indiening van het verzoek tot toepassing daarvan in 1991 nog niet onverbindend was. Eiseres beroept zich erop dat ook door burgemeester en wethouders destijds steeds is uitgegaan van een verbindende bepaling. Zij wijst erop dat in andere gevallen ook daadwerkelijk toepassing aan die bepaling is gegeven en dat burgemeester en wethouders de onverbindendverklaring niet zelf voor de Afdeling hebben bepleit. Eiseres meent dan ook dat, mede gelet op het specifieke karakter van de planschaderegeling, tot 17 september 1996 moet worden uitgegaan van de verbindendheid van de bewuste bepaling.
De rechtbank stelt voorop dat de uitspraak waarin de Afdeling tot onverbindendheid van de bewuste uitwerkingsbepaling concludeerde, reeds was gedaan op het moment van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied Beuningen (1997)" in januari 1998. Vastgesteld kan dan ook worden dat, ongeacht de vraag of aan de onverbindendverklaring al dan niet terugwerkende kracht moet worden toegekend, ook direct voorafgaande aan die peildatum de vestiging van een of meer champignonkwekerijen buiten het bouwperceel niet mogelijk was omdat de bewuste uitwerkingsbepaling geen gelding meer had. Van schade die eiseres heeft geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan is de rechtbank reeds daarom niet gebleken. De rechtbank begrijpt echter dat tussen partijen consensus bestaat dat het verzoek van eiseres om planschadevergoeding geacht moet worden mede betrekking te hebben op de effecten van de onverbindendverklaring door de Afdeling.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een onverbindendverklaring van een bepaling in de regel geacht moet worden terugwerkende kracht te hebben, zodat de betreffende bepaling geacht moet worden nooit werking te hebben gehad. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan een parallel worden getrokken met vaste jurisprudentie inzake de vernietiging van besluiten tot goedkeuring van een bestemmingsplan, in welke gevallen evenzeer van terugwerkende kracht wordt uitgegaan. Te wijzen valt op de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 1999 (Gst. 7111, 3), waarin de Afdeling heeft overwogen dat een dergelijke vernietiging tot gevolg heeft dat het bestemmingsplan geacht moet worden nooit in werking te zijn getreden. Gelet daarop ontbrak ook de bevoegdheid voor burgemeester en wethouders om op basis van dat bestemmingsplan een wijzigingsplan ex artikel 11 van Pro de WRO vast te stellen.
De rechtbank overweegt voorts dat het karakter van een onverbindendverklaring, anders dan een buiten toepassing laten van een bepaling, met zich brengt dat een bepaling rechtens in geen enkel concreet geval toepassing kan vinden. Behoudens voor zover de grondslag van de onverbindendverklaring aanleiding geeft voor een ander oordeel, valt niet in te zien dat dit niet evenzeer geldt voor (hypothetische gevallen uit) het verleden. In het onderhavige geval, waarin de Afdeling kort gezegd heeft geoordeeld dat de uitwerkingsbepaling in strijd is met het uit artikel 11 van Pro de WRO voortvloeiende beginsel dat een uitwerkingsplicht niet afhankelijk mag worden gesteld van toekomstige onzekere gebeurtenissen, bestaat geen aanleiding om te oordelen dat de onverbindendverklaring hier niet ook op het verleden ziet.
Dat aan de uitwerkingbepaling in het verleden wel feitelijk toepassing is gegeven, doet daar niet aan af.
De rechtbank vindt in het specifieke karakter van de planschaderegeling, waarop eiseres zich heeft beroepen, geen aanknopingspunt voor een ander oordeel. Artikel 49 van Pro de WRO is niet bepalend voor de reikwijdte van de onverbindendheid, en kan dan ook niet afdoen aan de terugwerkende kracht. Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat zij gerechtvaardigde verwachtingen mocht ontlenen aan de in het bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsbepaling en de toepassing daarvan door burgemeester en wethouders voordat de onverbindendheid door de Afdeling werd vastgesteld, overweegt de rechtbank dat, wat daar ook van zij, artikel 49 van Pro de WRO geen grondslag biedt voor toekenning van schadevergoeding in verband met gerechtvaardigde verwachtingen omtrent planologische mogelijkheden.
Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiseres tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. A.A.J. de Gier als voorzitter, mr. S.W. van Osch-Leysma en mr. M. Groverman als rechters, en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2009 in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 30 juni 2009