Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 09/1499 en AWB 09/2908
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 17 november 2009
inzake
[eiser], eiser,
wonende te [woonplaats],
tegen
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluit van verweerder van 17 maart 2009 (registratienummer 09/1499), hierna besluit I.
Besluit van verweerder van 16 juli 2009 (registratienummer 09/2908), hierna besluit II.
2. Procesverloop
Ten aanzien van besluit I
Bij brief van 28 mei 2008 heeft verweerder gereageerd op eisers melding van 2 oktober 2007 omtrent een vermoedelijke misstand bij de verlening van een waarderingssubsidie aan het [naam organisatie]. Verweerder heeft aan eiser meegedeeld dat is besloten om de aanbevelingen en het advies van de Commissie integriteit provincies (CIP) om de melding ongegrond te verklaren, over te nemen.
Op 2 juli 2008 heeft verweerder eiser mondeling opgedragen om een door hem aan alle provinciale medewerkers verzonden e-mail van diezelfde datum, met de daarbij behorende notitie “Ter zake komen”, in te trekken.
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het door eiser gemaakte bezwaar tegen de brief van 28 mei 2008 niet ontvankelijk verklaard en het door eiser gemaakte bezwaar tegen de opdracht van 2 juli 2008 ongegrond verklaard.
Ten aanzien van besluit II
Op 10 december 2008 heeft verweerder naar aanleiding van een aan alle provinciale medewerkers gerichte e-mail van eiser van 8 december 2008, eiser mondeling verboden om dergelijke e-mails binnen de organisatie te verspreiden.
Dit verbod heeft verweerder bij brief van 16 december 2008 aan eiser bevestigd. Eiser is opgedragen om zijn zakelijke e-mailverbinding in de toekomst uitsluitend te gebruiken voor berichten die een direct zakelijke verbinding hebben met de werkzaamheden die eiser uit hoofde van zijn functie vervult. Voorts heeft verweerder met deze brief aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hem voor het versturen van de e-mail van 8 december 2008 een schriftelijke berisping als genoemd in artikel G4, eerste lid, onder a, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP) op te leggen wegens plichtsverzuim.
Bij besluit van 15 januari 2009 heeft verweerder eiser wegens plichtsverzuim een schriftelijke berisping opgelegd op grond van artikel G3 juncto G4, eerste lid, onder a, van de CAP.
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het gemaakte bezwaar tegen de mondelinge opdracht van 10 december 2008 alsmede het bezwaar tegen het voornemen van 16 december 2008 niet ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen de opgelegde berisping is door verweerder ongegrond verklaard.
Tegen de bestreden besluiten I en II is beroep ingesteld en door verweerder zijn verweerschriften ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank van 6 oktober 2009. Eiser is aldaar in persoon verschenen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. S. de Lange, advocaat te Breda, vergezeld van [juridisch adviseur], werkzaam als juridisch adviseur bij verweerder.
3. Overwegingen
Eiser is werkzaam bij de Provincie [provincienaam].
Eind augustus 2007 heeft eiser per e-mail een essay onder alle provinciale medewerkers verspreid met de titel: “Dialoog in tijden van reorganisatie”.
Bij brief van 2 oktober 2007 heeft eiser, conform de “Procedureregeling melding misstand provincies” (hierna: Procedureregeling), melding gemaakt van een vermoeden van misstand bij de verlening van een waarderingssubsidie aan het [naam organisatie].
Verweerder heeft bij brief van 19 december 2007 aan eiser meegedeeld dat op basis van onderzoek wordt geconcludeerd dat er bij de verlening van de waarderingssubsidie aan het [naam organisatie] weliswaar fouten zijn gemaakt maar dat géén sprake is van een misstand in de zin van de Procedureregeling.
Op 3 januari 2008 heeft eiser een tweede e-mail aan alle provinciale medewerkers doen toekomen met als bijlage de notitie “Gaan voor resultaat”. Hiermee heeft eiser de medewerkers op de hoogte gesteld van de afhandeling van zijn melding. Daarbij merkt eiser op dat hij het niet eens is met het standpunt van verweerder.
Bij brief van 4 januari 2008 heeft eiser van de vermoedelijke misstand melding gemaakt bij de CIP, een en ander conform de Procedureregeling.
Bij brief van 7 januari 2008 heeft eiser aan verweerder kenbaar gemaakt dat hij zijn melding bij de CIP heeft neergelegd. Eiser verwijst hierbij naar de notitie die hij op 3 januari 2008 intern in de organisatie heeft verspreid.
Bij brief van 24 januari 2008 reageert verweerder naar eiser onder andere met de opmerking dat het niet wenselijk is dat uit de context van de notitie, ondanks anonimisering, voor medewerkers is af te leiden over welke personen eiser in zijn notitie schrijft.
Bij brief van 28 mei 2008 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat het advies van de CIP van 19 mei 2008 om de melding ongegrond te verklaren alsmede de daarin verwoorde aanbevelingen worden overgenomen en dat er geen reden is om terug te komen op het standpunt zoals verwoord in de brief van 19 december 2007.
In reactie op deze mededeling heeft eiser op 2 juli 2008 de notitie “Ter zake komen” met daarbij vier bijlagen, per e-mail onder alle provinciale medewerkers verspreid.
Nog diezelfde dag heeft eiser deze e-mail voor zover mogelijk ingetrokken, nadat hem dat door [onderafdelingshoofd] (onderafdelingshoofd Cultuur) mondeling was opgedragen.
Op 4 juli 2008 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen de brief van 28 mei 2008 en de mondelinge opdracht van 2 juli 2008. Deze opdracht ervaart eiser als onrechtvaardig en disproportioneel. Bij brief van 21 november 2008, met als bijlage de notitie “Por la cultura”, heeft eiser zijn bezwaarschrift aangevuld.
Bij brief van 23 februari 2009 heeft de Bezwarencommissie Personeel verweerder geadviseerd om het bezwaar tegen de brief van 28 mei 2008 niet ontvankelijk te verklaren en het bezwaar tegen de dienstopdracht van 2 juli 2008 ontvankelijk maar ongegrond, welk advies verweerder in besluit I heeft overgenomen.
Op 8 december 2008 heeft eiser een derde e-mail verzonden aan alle provinciale medewerkers omtrent de stand van zaken ten aanzien van de door hem gemelde vermoedelijke misstand. Hierin geeft eiser aan hoe hij de handelwijze van verweerder ervaart.
Op 10 december 2008 heeft algemeen directeur [algemeen directeur] eiser tijdens een gesprek verboden om dergelijke – volgens hem – onacceptabele e-mails binnen de organisatie te verspreiden. Voorts heeft [algemeen directeur] aangekondigd dat eiser een disciplinaire maatregel zal worden opgelegd.
Eiser heeft het verbod opgevat als een dienstopdracht en bij brief van 11 december 2008 heeft hij daartegen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 16 december 2008 heeft verweerder aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om naar aanleiding van de e-mail van 8 december 2008 een schriftelijke berisping als genoemd in artikel G4, eerste lid, onder a, van de CAP op te leggen. Verweerder acht de woordkeus in voormelde e-mail laatdunkend en denigrerend, waardoor verweerder als onbetrouwbaar wordt afgeschilderd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser zich niet als goed ambtenaar heeft gedragen als bedoeld in artikel 125ter van de Ambtenarenwet. Het gedrag van eiser wordt door verweerder gekwalificeerd als plichtsverzuim als bedoeld in artikel G3 van de CAP.
Verweerder stelt in de brief voorts dat eiser op 10 december 2008 is opgedragen om zijn zakelijke e-mailverbinding in de toekomst uitsluitend te gebruiken voor berichten die een direct zakelijke verbinding hebben met de werkzaamheden die eiser uit hoofde van zijn functie vervult.
Bij brief van 17 december 2008 heeft eiser zijn zienswijze ten aanzien van het voornemen kenbaar gemaakt.
Bij besluit van 15 januari 2009 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de zienswijze geen aanleiding vormt om terug te komen op het voornemen van 16 december 2008. Eiser wordt op grond van artikel 125ter van de Ambtenarenwet juncto de artikelen G3 en G4, eerste lid, onder a, van de CAP een schriftelijke berisping opgelegd. Eiser heeft ook hiertegen bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij besluit II, onder verwijzing naar het advies van de Bezwarencommissie Personeel, de bezwaren van eiser tegen de instructie in het gesprek van 10 december 2008 en tegen het voornemen van 16 december 2008 niet ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen de bij besluit van 15 januari 2009 opgelegde berisping is door verweerder ongegrond verklaard.
Eiser kan zich met de besluiten I en II niet verenigen. Eiser stelt zich, kort gezegd, op het standpunt dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of sprake was van een misstand in de zin van de Procedureregeling en daardoor ten onrechte heeft aangenomen dat daarvan geen sprake was. Voorts is eiser van mening dat verweerder hem, door middel van het geven van dienstopdrachten en een berisping ten aanzien van zijn e-mailgebruik, ten onrechte beperkt in het ventileren van zijn mening binnen de organisatie en daarmee niet integer handelt.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van besluit I: het bezwaar tegen de brief van 28 mei 2008
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder eiser terecht niet ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar tegen de brief van 28 mei 2008.
Ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een administratieve rechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Om te kunnen bepalen of verweerder eiser had moeten ontvangen in bezwaar, dient derhalve te worden vastgesteld of al dan niet voor eiser een beroepsgang bij de administratieve rechter openstaat.
Het eerste lid van artikel 8:1 van Pro de Awb bepaalt dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de rechtbank.
In gevolge het tweede lid wordt met een besluit gelijkgesteld een andere handeling van een bestuursorgaan waarbij, onder meer, een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van Pro de Ambtenarenwet als zodanig belanghebbende is.
De vraag of de brief van 28 mei 2008 een besluit is, wordt door de rechtbank ontkennend beantwoord. Artikel 1:3 van Pro de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Verweerder heeft met de standpuntbepaling in de brief van 28 mei 2008 enkel informatie aan eiser verstrekt over de resultaten van het onderzoek dat is verricht naar aanleiding van de melding van eiser. Deze standpuntbepaling is naar het oordeel van de rechtbank geen publiekrechtelijke rechtshandeling. Het betreft immers geen uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid van verweerder. Bovendien is verweerders stellingname ook niet gericht op enig rechtsgevolg. Immers, zelfs ingeval een misstand zou zijn geconstateerd, brengt dit, anders dan eiser kennelijk meent, niet vanzelfsprekend mee dat de verstrekte subsidie van het [naam organisatie] zou kunnen worden teruggevorderd. Overigens is het vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep dat een brief waarin enkel informatie wordt verstrekt, niet kan worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Awb.
De vraag of de brief van 28 mei 2008 een met een besluit gelijk te stellen andere handeling van een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb is, wordt door de rechtbank eveneens ontkennend beantwoord. Verweerders stellingname dat geen sprake is van een misstand in de zin van de Procedureregeling brengt immers geen wijziging in de rechtspositie van eiser mee zodat hij niet in zijn belang als ambtenaar is geschaad. Het feit dat het eiser is die melding heeft gemaakt van het vermoeden van een misstand, maakt dit niet anders.
Het beroep van eiser dat zijn bezwaar tegen de brief van 28 mei 2008 ten onrechte niet ontvankelijk is verklaard, slaagt derhalve niet.
Reeds hierom komt de rechtbank niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de stelling van eiser dat verweerder ten aanzien van de melding onvoldoende aan waarheidsvinding heeft gedaan en dit geldt evenzo voor de stelling van eiser dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat geen sprake is van een misstand. Er staat immers, gelet op vorenstaande, voor eiser geen rechtsgang bij de administratieve rechter open voor een inhoudelijke beoordeling van de standpuntbepaling in de brief van 28 mei 2008.
Ten aanzien van besluit I: het bezwaar tegen de mondelinge opdracht van 2 juli 2008
Tussen de partijen is niet in geschil dat sprake is van een (mondelinge) dienstopdracht op
2 juli 2008. De rechtbank onderschrijft dit nu voldoende aannemelijk is geworden dat met de opdracht om een reeds verzonden e-mail in te trekken door verweerder in de werkverhouding is ingegrepen, aangezien niet in geschil is dat het versturen van een organisatiebrede e-mail op zichzelf niet verboden is. Nu sprake is van een dienstopdracht, een met een besluit gelijk te stellen andere handeling in de zin van artikel 8:1, tweede lid, van de Awb, heeft verweerder eiser terecht in bezwaar ontvangen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid tot de dienstopdracht kunnen komen en wordt eiser niet gevolgd in zijn stelling dat de dienstopdracht onnodig was en niet doelmatig. Weliswaar stond het eiser naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf vrij om de organisatie op een neutrale wijze op de hoogte te houden van de afhandeling van zijn melding en zijn voorgenomen procedurele vervolgstappen, maar door na afronding van de geëigende procedure de discussie inhoudelijk organisatiebreed voort te willen zetten, heeft eiser zich in strijd met artikel A5 van de CAP niet als de daarin genoemde ´goed werknemer´ gedragen. Daartoe bevoegd uit hoofde van de gezagsverhouding, heeft verweerder in redelijkheid dan ook van de bevoegdheid gebruik kunnen maken om eiser door middel van deze dienstopdracht bij te sturen.
Het beroep van eiser dat zijn bezwaar tegen de dienstopdracht van 2 juli 2008 ten onrechte ongegrond is verklaard, slaagt derhalve evenmin.
Ten aanzien van besluit II: het mondelinge verbod van 10 december 2008 en de brief van 16 december 2008
Allereerst merkt de rechtbank op dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het mondelinge verbod van 10 december 2008 dusdanig afweek van de schriftelijke vastlegging daarvan in de brief van 16 december 2008, dat dit verbod daarmee een andere strekking had of heeft gekregen. Door middel van de (schriftelijke) instructie heeft verweerder eiser opgedragen om zijn zakelijke e-mailverbinding in de toekomst uitsluitend te gebruiken voor berichten die een directe zakelijke binding hebben met de werkzaamheden die eiser uit hoofde van zijn functie vervult. Hiermee wenst verweerder te bewerkstelligen dat eiser zijn zakelijke e-mailverbinding op een juiste wijze gebruikt.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of deze instructie is aan te merken als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb respectievelijk een met een besluit gelijk te stellen andere handeling in de zin van artikel 8:1, tweede lid, van de Awb.
De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge vaste jurisprudentie van de CRvB, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 mei 2006, LJN AX6392, is de waarschuwing aan een ambtenaar om zich in het vervolg te onthouden van bepaald gedrag enkel een sturingsmiddel. Deze waarschuwing brengt immers geen wijziging in de rechtspositie van de ambtenaar mee, zodat de ambtenaar niet in enig rechtspositioneel belang wordt getroffen. Naar het oordeel van de rechtbank valt het louter zakelijk gebruik maken van de zakelijke e-mailverbinding onder ´goed werknemerschap´ waartoe eiser op grond van artikel A5 van de CAP reeds gehouden was. De opdracht aan eiser om in het vervolg uitsluitend zakelijk gebruik te maken van zijn e-mailverbinding, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook een normaal sturingsmiddel binnen de interne ambtelijke verhoudingen dat niet ingrijpt in de werkverhoudingen en daarmee niet gericht is op rechtsgevolg.
Voorts is het vaste jurisprudentie van de CRvB dat een brief waarin een voornemen tot het opleggen van een disciplinaire maatregel is opgenomen, niet is gericht op enig rechtsgevolg, anders dan de oplegging van de maatregel zelf. Hiermee is ten aanzien van het geuite voornemen in de brief van 16 december 2008 evenmin sprake van een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit.
Verweerder heeft dan ook op goede gronden de bezwaren van eiser tegen het verbod van 10 december 2008 alsmede de opdracht en het voornemen in de brief van 16 december 2008 niet ontvankelijk verklaard. Het beroep van eiser hiertegen treft derhalve geen doel.
Ten aanzien van besluit II: de berisping van 15 januari 2009
Bij brief van 15 januari 2009 heeft verweerder eiser een schriftelijke berisping gegeven voor de op 8 december 2008 verzonden e-mail. Verweerder heeft aan de berisping ten grondslag gelegd dat eiser zich niet als ´goed werknemer´ heeft gedragen door de e-mail van 8 december 2008 te versturen aan alle provinciale medewerkers. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toonzetting en de woordkeus in de e-mail zodanig is dat in het bericht op een laatdunkende en denigrerende wijze over verweerders opstelling in deze kwestie wordt gesproken en dat verweerder als onbetrouwbaar wordt afgeschilderd.
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of eiser zich met verzending van de
e-mail van 8 december 2008 schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt als volgt. Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft eiser, door na afronding van de geëigende procedure voor de beoordeling van een vermeende misstand de discussie inhoudelijk organisatiebreed voort te willen zetten, zich in strijd met artikel A5 van de CAP niet als een ´goed werknemer´ gedragen. Hoewel het eiser, zoals gezegd, op zichzelf vrijstond een ieder op de hoogte te houden van de door eiser genomen en nog te nemen stappen, moet worden geconstateerd dat eiser zich ook bij deze e-mail daartoe niet heeft beperkt, integendeel. In de e-mail heeft eiser verweerder onder andere beschuldigd van het verkwanselen van geld en is sprake van een cynische toonzetting waarbij verweerder negatief wordt afgeschilderd en zijn integriteit in twijfel wordt getrokken. Dit acht de rechtbank geen betamelijke wijze van communiceren.
Nu eiser zich derhalve heeft schuldig gemaakt aan plichtsverzuim, was verweerder ingevolge artikel G3 van de CAP bevoegd om een disciplinaire straf op te leggen. De rechtbank is niet gebleken van feiten of omstandigheden waardoor het plichtsverzuim niet (ten volle) aan eiser zou kunnen worden toegerekend. Nu verweerder de lichtste disciplinaire straf van een schriftelijke berisping heeft opgelegd, is naar het oordeel van de rechtbank in verhouding tot de aard en de ernst van het plichtsverzuim geen sprake van een onnodig zware straf. Eiser heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat bij het opleggen van die straf sprake is geweest van willekeur.
Derhalve heeft verweerder het bezwaar tegen de berisping terecht ongegrond verklaard.
De rechtbank kan eiser tot slot niet volgen in zijn stelling dat hij door verweerders handelwijze monddood wordt gemaakt. Uit de hiervoor omschreven gang van zaken kan worden afgeleid dat verweerder eiser de ruimte heeft gelaten zijn collega’s op zakelijke wijze op de hoogte te houden van de ontwikkelingen aangaande zijn melding, maar dat verweerder een grens vond bereikt toen uit e-mails duidelijk bleek dat eiser zich niet bij de uitkomst van de gevolgde procedure wilde neerleggen en de melding organisatiebreed opnieuw ter discussie wilde stellen en waarbij bovendien sprake was van de hiervoor omschreven cynische toonzetting. Zoals hiervoor is overwogen, deelt de rechtbank verweerders standpunt in deze.
Op grond van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiser tegen de bestreden besluiten geen doel treffen. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.J.P. Heijmans, rechter, in tegenwoordigheid van mr. P.A.C. Modderman, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 17 november 2009.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 17 november 2009