Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/4573
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 31 december 2009.
inzake
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe, eiser,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 27 augustus 2008.
2. Procesverloop
2.1 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder voor het project 'De Breekenhof’ te Driel de bijdrage voor kosten van opsporing van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog vastgesteld op € 67.253,47.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar deels gegrond verklaard en voor het overige het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
2.2 Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 9 oktober 2009. Eiser is daar vertegenwoordigd door mr. M. Wasser. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Wellenberg en drs. J.J.M. Schipper.
3. Overwegingen
3.1 In september 2003 heeft eiser in het kader van het Bijdragebesluit 1999 het project “De Breekenhof” te Driel (hierna: het project) van de gemeente Overbetuwe aangemeld. De opsporingswerkzaamheden zijn gestart in 2003 en de werkzaamheden binnen het project zijn beëindigd op 12 februari 2007.
Op 27 september 2007 heeft eiser bij de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Dienst Regelingen) een declaratie ingediend ter vergoeding van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: Bijdragebesluit 1999). De gedeclareerde kosten bedragen tezamen € 291.608,50.
3.2 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten voor het project vastgesteld op € 184.776,84. Na verrekening van die kosten met een drempelbijdrage van € 100.710 en met een eigen bijdrage van 20% van de gemeente Overbetuwe, heeft verweerder de bijdrage vastgesteld op € 67.253,47.
3.3 Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 4 december 2007 gegrond verklaard, omdat dat besluit ten onrechte was gebaseerd op het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: Bijdragebesluit 2006). Verweerder heeft het besluit van 4 december 2007 in zoverre herroepen en heeft het alsnog gebaseerd op het Bijdragebesluit 1999. Voor het overige heeft verweerder het besluit van 4 december 2007 gehandhaafd. Verweerder heeft daaraan samengevat ten grondslag gelegd dat de drempelbijdrage juist is berekend en dat een deel van de gedeclareerde kosten niet wordt vergoed, omdat de declaraties voor een gedeelte te laat zijn ingediend en voor het overige op grond van het Bijdragebesluit 1999 niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.4 Eiser kan zich met het besluit niet verenigen. Op zijn stellingen zal de rechtbank hierna nader ingaan.
Drempelbedrag en eigen bijdrage
3.5.1 Eiser heeft allereerst aangevoerd dat toepassing van het Bijdragebesluit 1999 in het bestreden besluit tot een lager drempelbedrag en een hoger vergoedingspercentage had moeten leiden. Volgens eiser is het uitkeringspercentage op grond van het Bijdragebesluit 1999 hoger en de eigen bijdrage lager dan op grond van het Bijdragebesluit 2006 het geval was.
3.5.2 Dit betoog faalt. Op grond van artikel 24 van Pro het Bijdragebesluit 2006 blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005 van toepassing. In artikel 11 van Pro het Bijdragebesluit 1999 was op dat tijdstip bepaald dat de ingevolge dat besluit voor een bijdrage in aanmerking komende kosten tot ten hoogste 80% worden vergoed, voor zover de in aanmerking komende kosten uitgaan boven de ten laste van de gemeente blijvende drempelbijdrage. De drempelbijdrage wordt op grond van het tweede lid van dat artikel berekend door het aantal inwoners per 1 januari van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de werkzaamheden in uitvoering zijn genomen, te vermenigvuldigen met € 2,50.
3.5.3 Artikel 8 van Pro het Bijdragebesluit 2006, dat door verweerder ten onrechte aan het primaire besluit van 4 december 2007 was gelegd, is van gelijke strekking als voornoemd artikel 11 van Pro het Bijdragebesluit 1999. De rechtbank is daarbij ook niet gebleken dat verweerder de drempelbijdrage in dit geval onjuist heeft berekend.
3.5.4 Ter voorlichting aan eiser merkt de rechtbank in dit verband nog op dat artikel 11 van Pro het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde tot 1 januari 2003, wel een hoger vergoedingspercentage kende en dat daarin de drempelbijdrage was gemaximeerd. Deze tekst is echter krachtens overgangsrecht van toepassing op projecten, die vóór 1 januari 2003 in uitvoering zijn genomen. Dat is in dit geval niet aan de orde.
Declaraties uit 2003 en 2004
3.6.1 Eiser heeft vervolgens betoogd dat verweerder ten onrechte twee declaraties uit 2003 en 2004 heeft aangemerkt als niet voor een bijdrage in aanmerking komende kosten, omdat die declaraties te laat zouden zijn ingediend.
De declaraties hebben betrekking op kosten die zijn gemaakt door Saricon B.V. in 2003 (€ 19.996,64, datum factuur: 8 september 2003) en in 2004 (€ 13.451,88, datum factuur: 23 april 2004).
3.6.2 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999 verstaat dit besluit onder opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 dient het college om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingsactiviteiten in bij de minister.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
3.6.3 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) uiteengezet dat ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 als hoofdregel geldt dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. Het tweede lid bevat een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden. Deze uitzonderingsbepaling heeft geen betrekking op het van de opsporing te onderscheiden vooronderzoek. Het vooronderzoek is er blijkens de toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 op gericht om het bij de opsporing af te zoeken gebied zoveel mogelijk te beperken door de vermoedelijk aanwezige explosieven zo nauwkeurig mogelijk te gelokaliseerd met behulp van onder meer archieven van onder andere de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen en uitkomsten van literatuuronderzoek.
3.6.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op grond van de facturen en de daarbij behorende weekstaten terecht op het standpunt gesteld dat de in geding zijnde kosten van Saricon B.V. geen betrekking hebben op het vooronderzoek, maar op de opsporing. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit de weekstaten blijkt dat bij de door Saricon B.V. gefactureerde werkzaamheden onder meer gebruik is gemaakt van detectieapparatuur.
3.6.5 Naar het oordeel van de rechtbank brengt een redelijke uitleg van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 – gelezen in samenhang met het eerste lid – mee dat bij doorlopende opsporingswerkzaamheden steeds een declaratie moet worden ingediend vóór 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarin die werkzaamheden zijn verricht.
3.6.6 De rechtbank stelt verder vast dat in het project de opsporingswerkzaamheden langer dan 12 maanden hebben geduurd. Geconcludeerd moet daarom worden dat eiser, gelet op het bepaalde in artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999, de kosten vóór 1 oktober 2004 respectievelijk 1 oktober 2005 had moeten declareren. Nu eiser de kosten eerst op 27 september 2007 heeft gedeclareerd, heeft verweerder deze kosten terecht en op goede gronden van een bijdrage op grond van het Bijdragebesluit 1999 uitgesloten. Het betoog van eiser faalt derhalve.
Advisering gemeente Arnhem
3.7.1 Vervolgens heeft eiser aangevoerd dat verweerder ten onrechte de declaraties van kosten, gemaakt door de gemeente Arnhem, niet voor een bijdrage in aanmerking heeft gebracht. Volgens eiser heeft de gemeente Overbetuwe medewerkers van de Dienst Stadsingenieurs van de gemeente Arnhem, welke gemeente veel ervaring heeft met projecten zoals de onderhavige, ingehuurd om toezicht te houden bij de opsporing en ruiming van explosieven binnen het project. Daarnaast heeft de gemeente Arnhem de detectieonderzoeken uit 2003 en 2004 geïnterpreteerd en een zogenoemd NGE bestek vervaardigd. Deze werkzaamheden behoren volgens eiser niet tot de normale taakuitoefening van een gemeente en komen voor vergoeding in aanmerking.
3.7.2 De gedeclareerde kosten hebben betrekking op vijf facturen van de gemeente Arnhem die in 2006 en 2007 bij eiser zijn ingediend. De eerste vier facturen hebben volgens de in die facturen en de bijbehorende boekstukken vermelde omschrijving betrekking op advieswerkzaamheden. De vijfde factuur betreft volgens de daarin opgenomen omschrijving een eindafrekening van het project. Het bij deze laatste factuur behorende boekstuk van de gemeente Overbetuwe omschrijft de werkzaamheden als “kosten van begeleiding ruiming NGE’s op Breekenhof door gemeente Arnhem”.
3.7.3 Ingevolge artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
3.7.4 Verweerder heeft op 22 juni 2004 (Stcrt. 2004, nr. 120) de “Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten Ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999” (hierna: de Beleidsregels) vastgesteld. In deze beleidsregels heeft verweerder onder meer uiteengezet welke kosten van opsporing wel en welke in elk geval niet onder in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten vallen.
In artikel 5 van Pro de Beleidsregels is in dat verband bepaald dat de door de gemeente gemaakte kosten van één toezichthouder voor een bijdrage in aanmerking komen, ongeacht of die toezichthouder door de gemeente wordt aangesteld of dat die door de gemeente is ingehuurd.
Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a. en e, van de Beleidsregels, betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval:
a. kosten met betrekking tot het uitbrengen van offertes;
e. kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
In artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels is, voor zover hier relevant, bepaald dat tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere worden gerekend:
a. administratieve kosten;
c. kosten in verband met juridische ondersteuning;
d. kosten in verband met projectmanagement en projectbegeleiding.
3.7.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de hiervoor genoemde onderdelen van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit artikel 2, eerste en derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat het bestuursorgaan de beslissing neemt tot het al dan niet opsporen en ruimen van een explosief en dat de kosten daarvan ook voor rekening van de gemeente zijn, met dien verstande dat voor bepaalde soorten kosten in bepaalde gevallen een bijdrage van verweerder kan worden toegekend. Ook uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402) blijkt dat het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. In de Nota van Toelichting staat verder vermeld dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
3.7.6 De rechtbank stelt vast dat advieswerkzaamheden in het Bijdragebesluit 1999, noch in de Beleidsregels zijn genoemd als voor een bijdrage in aanmerking komende kosten. Eiser heeft, nadat hij daartoe namens verweerder was uitgenodigd, bij brief van 25 juli 2008 aangegeven geen verder gespecificeerde facturen te kunnen overleggen. Volgens de in die brief gegeven toelichting hadden de door de gemeente Arnhem onder de noemer van advisering gemaakte kosten betrekking op het leveren van een opzichter en directievoering tijdens de ruimingswerkzaamheden, alsmede op de interpretatie van meetgegevens en het opstellen van een bestek.
3.7.7 Voor zover de kosten, zoals eiser heeft aangevoerd, betrekking hebben gehad op het opstellen van een bestek, zijn deze door verweerder terecht aangemerkt als kosten die op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Beleidsregels niet voor een bijdrage in aanmerking komen. Ook ten aanzien van de in de vijfde factuur van de gemeente Arnhem omschreven begeleidingskosten geldt dat verweerder deze, gelet op het bepaalde in artikel 6, derde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels in overeenstemming met die Beleidsregels heeft uitgesloten van een bijdrage.
3.7.8 Anders dan eiser ter zitting heeft betoogd ziet de rechtbank in de aard en omvang van de oorlogshandelingen in het gebied waarop het project betrekking heeft, de volgens eiser excessieve omvang van de werkzaamheden en in het gestelde ontbreken van expertise in de eigen organisatie geen bijzondere omstandigheden, op grond waarvan verweerder ten gunste van eiser met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken.
3.7.9 Voor het overige heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank niet inzichtelijk gemaakt dat het hier kosten betreft die op grond van artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen. Opmerking verdient daarbij dat op grond van de Beleidsregels de kosten van één toezichthouder wel voor een bijdrage in aanmerking komen, maar dat eiser niet in staat is gebleken om inzichtelijk te maken dat, en in welke mate, de door de gemeente Arnhem gefactureerde kosten aan een toezichthouder zijn toe te rekenen. Het komt voor risico van eiser dat verweerder daardoor niet heeft kunnen vaststellen dat een gedeelte van de gefactureerde kosten op grond van artikel 5 van Pro de Beleidsregels voor vergoeding in aanmerking zou komen.
Het betoog faalt derhalve.
Gelijkheidsbeginsel
3.8.1 Eerst ter zitting heeft eiser met betrekking tot de advieskosten van de gemeente Arnhem nog een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hij heeft in dat verband aangevoerd, dat verweerder dergelijke kosten wel voor een bijdrage in aanmerking brengt als deze ten behoeve van de gemeente Arnhem zelf zijn gemaakt.
3.8.2 Nog daargelaten dat verweerder ter zitting heeft betwist, dat aan de gemeente Arnhem voor dergelijke advieskosten definitieve bijdragen op grond van het Bijdragebesluit 1999 zijn toegekend, overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat eiser deze beroepsgrond niet in een eerder stadium van de procedure naar voren heeft kunnen brengen, in welk geval verweerder hierop naar behoren had kunnen reageren. Gelet hierop dient deze grond wegens strijd met de goede procesorde, buiten beschouwing te worden gelaten.
Kwaliteitsplannen en rapportages Bodac B.V.
3.9.1 Eiser is ten slotte de mening toegedaan dat verweerder de kosten van ruimingsbedrijf Bodac B.V. voor het vervaardigen van kwaliteitsplannen en rapportages bij het vaststellen van de bijdrage ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
3.9.2 Uit weekstaten die zijn gevoegd bij de door Bodac B.V. aan de gemeente gerichte facturen, blijkt dat dit bedrijf in week 46 van 2006 kosten heeft gemaakt in verband met het vervaardigen van kwaliteitsplannen en in week 4 en 7 van 2007 kosten heeft gemaakt voor het opstellen van rapportages.
3.9.3 De rechtbank stelt vast dat het hier niet gaat om kosten, die in artikel 4 van Pro de Beleidsregels expliciet zijn benoemd als kosten die voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.9.4 Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Beleidsregels betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval:
c. kosten met betrekking tot de zogenaamde Vrij Van Explosieven (VVE) verklaringen
d. kosten waarvan mag worden aangenomen dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1 onderdeel Pro i, van het bijdragebesluit omschreven opsporingsbedrijven in rekening wordt gebracht.
In het tweede lid, aanhef en onder a, is bepaald dat tot de kosten die over het algemeen deel uitmaken van het door het opsporingsbedrijf gehanteerde tarief worden gerekend kosten van werkvoorbereiding.
3.9.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook met deze onderdelen van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999. Zoals de rechtbank hiervoor reeds in aanmerking heeft genomen, vermeldt de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
3.9.6 Zoals ter zitting is verduidelijkt is de VVE-verklaring een rapportage die wordt opgesteld nadat de opsporing- en ruimingswerkzaamheden zijn voltooid. Daarin wordt aangegeven dat het terrein waar de werkzaamheden zijn verricht, kan worden vrijgegeven voor verdere bewerking. Naar het oordeel van de rechtbank kan een dergelijke verklaring, reeds gezien het feit dat deze eerst na voltooiing van de opsporing en ruiming wordt afgegeven, niet tot de in artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999 soorten kosten worden gerekend. Ook het in de Beleidsregels vervatte uitgangspunt dat onder andere kosten van werkvoorbereiding geacht worden deel uit te maken van het uurtarief van het opsporingsbedrijf en niet voor een afzonderlijke bijdrage in aanmerking komen, acht de rechtbank uit een oogpunt van kostenbeheersing rechtens aanvaardbaar. Hierbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat zowel eiser als Bodac B.V. met de Beleidsregels bekend konden zijn en dat zij bij het bepalen van de kosten met de inhoud daarvan rekening hadden kunnen houden.
3.9.7. Tussen partijen is niet in geschil dat de kwaliteitsplannen nader uitgewerkte voorwaarden bevatten met het oog op de bij een ruiming in acht te nemen veiligheid. Verder is niet in geschil dat in de rapportages is weergegeven of de terreinen, waarop de ruimingswerkzaamheden zijn verricht, konden worden vrijgegeven. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank dan ook in overeenstemming met de Beleidsregels gehandeld, door de kwaliteitsplannen en rapportages uit te sluiten van een bijdrage. In het feit dat op dit punt de juiste en volledige wettelijke grondslag eerst in het verweerschrift is vermeld, ziet de rechtbank geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen.
3.9.8 Ook ten aanzien van deze kosten geldt dat de rechtbank in de door eiser genoemde omstandigheden, zoals hiervoor vermeld onder 3.7.8, geen bijzondere omstandigheden ziet, op grond waarvan verweerder ten gunste van eiser met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken. Ten aanzien van de als kosten van werkvoorbereiding te kwalificeren kosten heeft eiser overigens ook niet inzichtelijk gemaakt dat Bodac B.V. in relatie tot andere marktpartijen een zodanig laag uurtarief heeft gehanteerd, dat niet kan worden aangenomen dat de kosten voor kwaliteitsplannen in dat tarief waren verwerkt.
3.9.9. Op grond van het bovenstaande is de rechtbank van oordeel, dat de stellingen van eiser tegen het bestreden besluit geen doel treffen. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Penning, voorzitter, mr. E. Klein Egelink en mr. J.M. Neefe als rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 31 december 2009.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: