Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3645
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 4 februari 2010
inzake
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, eiser,
wonende te Arnhem, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 7 juli 2008.
2. Procesverloop
2.1 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder voor het project “Schuytgraaf” de bijdrage voor kosten van opsporing van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog vastgesteld op € 426.755,15.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en voor het overige het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
2.2 Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen met procedurenummers AWB 08/3644, 08/3646 en 08/3647 ter zitting van de meervoudige kamer rechtbank van 9 oktober 2009. Eiser is daar vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, en [X], [Y] en [Z], ambtenaren van de gemeente Arnhem. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Wellenberg en drs. J.J.M. Schipper.
3. Overwegingen
3.1 Op 7 mei 2007, gewijzigd bij brief van 21 juni 2007, heeft eiser bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Dienst Regelingen) een declaratie ingediend ter vergoeding van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (verder afgekort: Bijdragebesluit 1999). Het betrof de 14e declaratie van kosten in verband met opsporing en ruiming van niet gesprongen explosieven van vier in 2001 in Arnhem gestarte projecten, waaronder het project “Schuytgraaf” (hierna: het project).
3.2 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van de declaratie voor het project vastgesteld op € 426.755,15. Bij dit besluit heeft verweerder een aantal gedeclareerde kosten niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
3.3 Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, omdat het besluit van 4 december 2007 ten onrechte was gebaseerd op het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: Bijdragebesluit 2006). Verweerder heeft het besluit alsnog gebaseerd op Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan 1 januari 2003 (hierna: Bijdragebesluit 1999). Ook is het bezwaar gegrond verklaard voor zover de kosten van een toezichthouder buiten beschouwing zijn gelaten. Verweerder is tot een herberekening gekomen op basis waarvan aan eiser voor die kosten een aanvullende bijdrage is toegekend.
3.4 Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen. Op zijn stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
Wettelijk kader
3.5 Op grond van artikel 24 van Pro het Bijdragebesluit 2006 blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005 van toepassing. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 2002, nr. 597) worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 verleend op de voet van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 1, van het Bijdragebesluit 1999, voor zover hier relevant, wordt verstaan onder:
b. opsporing: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog;
c. opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld)en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd);
d. ruiming: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
e. ruimingswerkzaamheden: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
Toepassing beleidsregels
3.6.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte mede heeft gebaseerd op de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming Tweede Wereldoorlog 1999 (Stcrt. 28 juni 2004, nr. 120, blz. 13, hierna: de Beleidsregels). De Beleidsregels bevatten naar de mening van eiser nadere regels, terwijl het Bijdragebesluit 1999 verweerder niet de bevoegdheid geeft om nadere regels te stellen.
De Beleidsregels beperken de bijdrage aan eiser bovendien aanzienlijk, hetgeen in strijd met de rechtzekerheid is, nu tot deze ingrijpende beperking is besloten circa 3,5 jaar nadat het project in uitvoering is genomen. Van een bestendig beleid was vóór de vaststelling van de Beleidsregels geen sprake, aldus eiser.
3.6.2 Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Verweerder is op grond van artikel 2 van Pro het Bijdragebesluit 1999 bevoegd een bijdrage toe te kennen voor een aantal soorten kosten die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven.
3.6.3 In de Beleidsregels heeft verweerder, voor zover thans van belang, uiteengezet welke kosten wel en welke in elk geval niet onder de in artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999 bedoelde soorten kosten vallen.
Anders dan eiser heeft betoogd, kwalificeert de rechtbank de Beleidsregels niet als nadere regelgeving, maar als beleidsregels omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) vindt heroverweging in de bezwaarschriftenprocedure plaats op grond van het dan geldende recht, zoals voor dit geval, onder meer, de beleidsregels die ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar al waren bekend gemaakt. Er is in dit geval geen plaats voor het oordeel dat van vorenbedoeld uitgangspunt diende te worden afgeweken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de in geding zijnde kosten zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren bekendgemaakt. De rechtbank acht het reeds daarom niet in strijd met de rechtszekerheid dat verweerder de Beleidsregels bij het bestreden besluit heeft toegepast.
Het betoog van eiser faalt.
Interne kosten
3.7.1 De gemeente Arnhem heeft ten aanzien van het project zogenoemde interne kosten gedeclareerd. Het betreft kosten voor een projectleider, project assistent, kostendeskundigen, tekenaar, (hoofd)ontwerper, ontwerpleider en een adviseur.
3.7.2 Verweerder heeft de hier niet in geschil zijnde kosten van een toezichthouder/opzichter voor een bijdrage in aanmerking gebracht en heeft de overige interne kosten bij de vaststelling van de bijdrage buiten beschouwing gelaten. Onder verwijzing naar artikel 6 van Pro de Beleidsregels heeft verweerder zich ten aanzien van die overige kosten op het standpunt gesteld dat het geen kosten betreft die op grond van artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 voor vergoeding in aanmerking komen.
3.7.3 Eiser bestrijdt dat verweerder de interne kosten buiten beschouwing heeft kunnen laten. Deze kosten zijn uitsluitend gemaakt vanwege de mogelijke aanwezigheid van explosieven in de bodem. Dergelijke kosten behoren niet tot de normale taakuitoefening van de gemeente. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat vergelijkbare kosten in een conceptbeschikking van maart 2008 aangaande declaraties over eerdere jaren wel voor een vergoeding in aanmerking zijn gebracht.
3.7.4 Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregels, betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
In artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels is, voor zover hier relevant, bepaald dat tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere worden gerekend:
a. administratieve kosten;
c. kosten in verband met juridische ondersteuning;
d. kosten in verband met projectmanagement en projectbegeleiding.
3.7.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de hiervoor onder 3.7.4 genoemde onderdelen van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999. De in artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels genoemde kosten betreffen geen kosten die onder de in het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten van opsporing of ruiming vallen, maar kosten die daarmee verband houden. De omstandigheid dat deze kosten in verband met de opsporing en ruiming van explosieven volgens eiser noodzakelijk zijn, doet daar niet aan af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit artikel 2, eerste en derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat het bestuursorgaan de beslissing neemt tot het al dan niet opsporen en ruimen van een explosief en dat de kosten daarvan ook voor rekening van de gemeente zijn, met dien verstande dat voor bepaalde soorten kosten in bepaalde gevallen een bijdrage van verweerder kan worden toegekend. Ook uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402) blijkt dat het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. In de Nota van Toelichting staat verder vermeld dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
3.7.6 Voor zover eiser heeft willen betogen dat de Beleidsregels tot uitdrukking brengen dat kosten, die uitsluitend zijn gemaakt in verband met de opsporing en ruiming niet tot de normale gemeentelijke taakuitoefening kunnen worden gerekend, volgt de rechtbank hem daarin niet. In het Bijdragebesluit 1999 is immers tot uitdrukking gebracht dat deze werkzaamheden in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid betreffen. De door eiser voorgestane uitleg is niet met het Bijdragebesluit 1999 in overeenstemming en zou, indien aanvaard, het desbetreffende gedeelte van de Beleidsregels ook vrijwel elke betekenis ontnemen.
3.7.7 Verweerder heeft in overeenstemming met de Beleidsregels gehandeld door de interne kosten, behoudens de kosten van een toezichthouder, af te wijzen. Deze kosten zijn naar het oordeel van de rechtbank te beschouwen als kosten die tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
3.7.8 De rechtbank is in dit verband niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van de in artikel 4:84 van Pro de Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank merkt in dat verband nog op dat de conceptbeschikking van 14 maart 2008 niet als een zodanige omstandigheid is aan te merken. Deze conceptbeschikking heeft geen betrekking op de onderhavige declaratie en heeft uiteindelijk ook niet geleid tot een toekenning van een bijdrage voor vergelijkbare kosten als hier in geding.
Het betoog van eiser faalt.
Algemene projectkosten, advisering
3.8.1 Eiser kan zich er verder niet mee verenigen dat verweerder een aantal facturen van Risk Management Group (RMG) niet voor een bijdrage in aanmerking heeft gebracht voor zover deze kosten zien op advisering. De kosten hebben volgens eiser betrekking op het opstellen van projectplannen. Het betreft de volgende op de facturen aangegeven kostenposten:
- advisering januari 2006 (€ 1.044,82)
- advisering februari 2006 (€ 2.094,20)
- advisering maart 2006 (€ 1.551,76)
- advisering april 2006 (€ 1.282,82)
- advisering mei 2006 (€ 1.044,82)
3.8.2 Verweerder heeft niet betwist dat de kosten van advisering betrekking hebben op het opstellen van projectplannen. Hij heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het opstellen van een projectplan geen kosten van opsporing of ruiming betreft, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b en d, van het Bijdragebesluit 1999. De kosten van een dergelijk plan van aanpak kunnen daarom niet worden aangemerkt als kostensoorten in de zin van artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999.
3.8.3 Eiser heeft aangevoerd dat het opstellen van projectplannen tot doel heeft om tot een zo doelmatig mogelijke besteding van middelen te komen. Ter zitting heeft eiser zich primair op het standpunt gesteld dat deze kosten tot de kosten van vooronderzoek moeten worden gerekend.
3.8.4 Dit betoog slaagt. In het Bijdragebesluit 1999 is niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder de op grond van artikel 4 van Pro dat besluit voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van vooronderzoek. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (pagina 10) is uitgangspunt van de regeling te komen tot een zo doelmatig mogelijke besteding van middelen. Verder is het volgens de Nota van Toelichting (pagina 12) bij opsporing van belang dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en moeten de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom via vooronderzoek zo nauwkeurig mogelijk worden gelokaliseerd met behulp van onder meer archieven van onder andere de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen en uitkomsten van literatuuronderzoek. De ABRS heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) overwogen dat dergelijke werkzaamheden van een andere aard zijn dan de opsporingswerkzaamheden, die plaatsvinden in het af te zoeken gebied.
3.8.5 Naar het oordeel van de rechtbank zijn de projectplannen, waarvan de door eiser gegeven omschrijving niet in geschil is, niet gericht op het detecteren of lokaliseren van vermoedelijk aanwezige explosieven, maar (tenminste gedeeltelijk) gericht op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied. Artikel 3 van Pro de Beleidsregels, waarin verweerder heeft uiteengezet welke kosten tot het vooronderzoek worden gerekend en waarin kosten van een projectplan niet zijn genoemd, kan daaraan niet afdoen. Gezien de hierboven onder 3.8.4 weergegeven toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 kan dit artikel niet limitatief zijn bedoeld.
3.8.6 Voor het oordeel dat het opstellen van een projectplan tot het vooronderzoek moet worden gerekend is ook steun te vinden in de door eiser genoemde Regeling eisen civiele explosieven opsporingsbedrijven en opruimer explosieven (Stcrt. 23 december 2002, nr. 47, hierna: de Regeling). In bijlage 1, onder 2.4, van deze op het Bijdragebesluit 1999 gebaseerde regeling is aangegeven dat tot het vooronderzoek alle activiteiten behoren ter vaststelling van de noodzaak tot opsporing en ruiming. Projectvoorbereiding en een plan van aanpak worden in de Regeling expliciet tot het vooronderzoek gerekend.
3.8.7 Het bestreden besluit is gezien het voorgaande genomen in strijd met artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999, nu daarin voornoemde kosten van RMG ten onrechte niet als kosten van vooronderzoek zijn aangemerkt. Hetgeen eiser voor het overige heeft aangevoerd in dit verband behoeft geen bespreking.
3.8.8. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat namens verweerder ter zitting is aangegeven dat projectplannen nooit voor vergoeding in aanmerking komen. In dat verband is ter zitting met name gewezen op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels, waarin is neergelegd dat kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval kosten betreffen waarvan aangenomen mag worden dat ze onderdeel uitmaken van het gehanteerde tarief dat door de in artikel 1, onderdeel i, van het Bijdragebesluit 1999 omschreven opsporingsbedrijven in rekening worden gebracht. In artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels is bepaald dat tot dergelijke kosten worden gerekend de kosten van werkvoorbereiding.
De rechtbank ziet in deze verwijzing naar de Beleidsregels geen grond om de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit in stand te laten. Indien in dit geval wordt aangenomen dat de kosten van het opstellen van projectplannen vallen onder werkvoorbereiding als bedoeld in de Beleidsregels, dan zal verweerder aandacht hebben te besteden aan de omstandigheid dat de gemeente Arnhem het projectplan heeft laten opstellen door een onafhankelijk bedrijf dat niet met de opsporing of ruiming is belast. Ter zitting is namens eiser toegelicht dat is beoogd kosten te besparen door iemand die geen belang heeft bij de omvang van het af te zoeken gebied, met het opstellen van de projectplannen te belasten. Verweerder zal moeten beoordelen of deze kosten, al dan niet met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb, voor een bijdrage in aanmerking komen.
Te laat ingediende declaraties
3.9.1 Eiser heeft zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder een aantal facturen ten onrechte niet bij het vaststellen van de bijdrage heeft meegenomen, omdat deze op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 te laat zouden zijn ingediend.
Het betreft de volgende facturen:
- RMG, advisering en toezicht december 2002, (€ 9.216,31)
- [naam 1], factuur [V] (€ 193.306)
- [naam 1], werkzaamheden week 48-52 2005 (€ 32.544,41)
- Bureau voor Toetsing en certificering, veiligheid spoor (€ 111,86)
Hij heeft onder meer aangevoerd dat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 slechts op de kosten van opsporingswerkzaamheden betrekking heeft. In dit geval hebben de kosten niet louter op opsporingswerkzaamheden betrekking, zodat voornoemd artikelonderdeel toepassing mist.
3.9.2 Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 dient het bestuursorgaan om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage, de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingsactiviteiten in bij Onze minister.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
3.9.3 De ABRS heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) als volgt overwogen:
“Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 geldt als hoofdregel dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. Het tweede lid bevat (..) geen voorschrift voor de inrichting van een dergelijke declaratie, maar een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden.”
3.9.4 Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit deze uitspraak niet dat wanneer de opsporingswerkzaamheden langer hebben geduurd dan 12 maanden, alle kosten van een project per kalenderjaar moeten worden gedeclareerd. De in voornoemd artikel 13, tweede lid, neergelegde uitzondering geldt naar het oordeel van de rechtbank uitsluitend voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden.
3.9.5 Van de in geding zijnde kosten is niet komen vast te staan dat louter sprake is van opsporingswerkzaamheden. Uit de gedingstukken blijkt verder dat in het project in de periode waarop de 14e declaratie betrekking heeft, zowel opsporings- als ruimingswerkzaamheden zijn verricht.
3.9.6 Ten aanzien van de declaratie van deze kosten heeft verweerder artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 dan ook niet zonder nader onderzoek kunnen toepassen. Indien en voor zover de desbetreffende kosten geen betrekking hebben op opsporingskosten, zijn de facturen, op basis van artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999, tijdig ingediend. Het bestreden besluit komt in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal in het nieuw te nemen besluit op bezwaar alsnog dienen te onderzoeken of deze kosten tijdig zijn gedeclareerd.
Verontreinigde grond
3.10.1 Eiser heeft verder betoogd dat verweerder ten onrechte de kosten die zijn gemaakt in verband met de afvoer en verwerking van verontreinigde grond heeft uitgesloten van een bijdrage. Het betreft de navolgende kostenposten:
- [naam 2], verwerking en transport verontreinigde slakken (€ 81.156,33)
- [naam 2], verwerking en transport verontreinigde slakken (€ 4.852,67)
- [naam 3], afvoeren en overnemen van “schoon” fundatie puin (€ 5.805.72)
- [naam 3], scheiden en afvoeren hergebruik slak Spoordijk fase 2 (€ 100.263,16)
- [naam 3], afvoer slakken en puin voet- en fietstunnel (€ 12.378,01)
3.10.2 Verweerder heeft aan de afwijzing van een bijdrage in deze kosten ten grondslag gelegd dat kosten voor het verwijderen of verwerken van verontreinigde grond alleen voor vergoeding in aanmerking komen als sprake is van verontreiniging als gevolg van een explosief. Nu daarvan in dit geval geen sprake was, zijn het geen kosten die zien op de opsporing of ruiming van explosieven.
3.10.3 Eiser kan zich hiermee niet verenigen en stelt zich op het standpunt dat weliswaar geen explosief is aangetroffen, maar dat de kosten wel in verband met de opsporing zijn gemaakt. De kosten zouden niet zijn gemaakt als er geen explosievenonderzoek had plaatsgevonden. Dit geldt ook voor de afvoer van verontreinigde grond. Deze grond kan niet worden teruggebracht na het onderzoek.
3.10.4 De rechtbank stelt vast dat het Bijdragebesluit 1999 noch de Beleidsregels zich uitlaten over de vraag of voornoemde kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
Uit artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999, leidt de rechtbank af dat het voor het toekennen van een bijdrage voor opsporings- of ruimingskosten niet relevant is of bij die werkzaamheden daadwerkelijk een explosief wordt aangetroffen.
Ter zitting heeft verweerder ook toegelicht dat, indien tot opsporing wordt besloten, omdat er (vermoedelijk) explosieven liggen op een bepaalde locatie, de daarmee gemoeide opsporingskosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.10.5 Ten aanzien van kosten voor verdere verwerking van verontreinigde grond is de rechtbank van oordeel dat dergelijke kosten niet tot de opsporingswerkzaamheden kunnen worden gerekend.
In de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (pagina 13) staat vermeld:
“Bij opsporingen wordt in het kader van de bijdrageregeling niet gestreefd naar een volledig herstel van de multi functionaliteit van de grond maar naar het zoveel mogelijk beperken van risico’s voor de bevolking. Wordt bij een opsporing een explosief aangetroffen dan wordt dit verwijderd, evenals de grond die als gevolg van de aanwezigheid van dit explosief verontreinigd is. In dat geval is er dus wel sprake van herstel van de multi functionaliteit van de grond.”
De rechtbank leidt hieruit af dat het Bijdragebesluit 1999 het verwijderen van door munitie vervuilde grond als onderdeel van de ruimingswerkzaamheden beschouwt en voor een vergoeding in aanmerking brengt. Mede gelet op voornoemde passage uit de Nota van Toelichting acht de rechtbank het uitgangspunt van verweerder juist dat de kosten van verwerking van grond die anders dan door een explosief is verontreinigd, niet voor een bijdrage in aanmerking komen. Verwerking van dergelijke grond kan naar het oordeel van de rechtbank niet tot de ruimingswerkzaamheden worden gerekend. Hierbij neemt de rechtbank verder in aanmerking dat, zoals hiervoor onder 3.7.5 en 3.7.6 reeds is aangegeven, het Bijdragebesluit 1999 niet voorziet in vergoeding van alle volgens de gemeente noodzakelijke kosten. De omstandigheid dat, zoals in dit geval door eiser is gesteld, de grond louter is afgegraven in het kader van opsporing, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verwerkingskosten van grond die anders dan door munitie is verontreinigd, als ruimingskosten zijn aan te merken.
3.10.6 De rechtbank stelt vast dat de in geding zijnde facturen van [naam 2] en [naam 3] in belangrijke mate zien op de verwerking en overneming van verontreinigde slakken en “schoon” puin, en op het scheiden en innemen van slak voor hergebruik. De rechtbank acht het gezien het voorgaande in overeenstemming met het Bijdragebesluit 1999 dat verweerder deze kosten, die zien op de verwerking van de grond, van een bijdrage heeft uitgesloten.
3.10.7 In de facturen zijn tevens kosten begrepen van laden en transport van verontreinigde grond en puin. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden waarom verweerder de vergoeding van dergelijke kosten slechts voor een bijdrage in aanmerking brengt indien (achteraf) blijkt dat de verontreiniging het gevolg is van explosieven. Het komt de rechtbank voor dat verweerder de kosten van transport en van tijdelijke opslag van niet-verontreinigde grond, wel voor een bijdrage in aanmerking neemt. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd waarom de laad- en transportkosten niet tot de met de opsporing gemoeide kosten kunnen worden gerekend.
3.10.8 Het betoog van eiser slaagt derhalve gedeeltelijk. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking.
Eindrapportage
3.11.1 Eiser kan zich er niet mee verenigen dat verweerder de kosten van een eindrapportage van [naam 1] ten bedrage van € 1.785 van een bijdrage heeft uitgesloten.
3.11.2 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de kosten van de eindrapportage niet behoren tot de soorten kosten die op grond van artikel 4 van Pro het bestreden besluit voor een bijdrage in aanmerking komen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de eindrapportage is gelijk te stellen met de zogenoemde Vrij Van Explosieven verklaring (VVE) die in de Beleidsregels van een bijdrage is uitgesloten.
3.11.3 Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval kosten met betrekking tot de zogenaamde Vrij Van Explosieven (VVE) verklaringen.
3.11.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met dit onderdeel van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999.
Zoals de rechtbank hiervoor reeds in aanmerking heeft genomen, vermeldt de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
Naar het oordeel van de rechtbank kan een VVE verklaring, reeds gezien het feit dat deze eerst na voltooiing van de opsporing en ruiming wordt afgegeven, niet tot de in artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten worden gerekend.
3.11.5. Ter zitting is gebleken dat in de eindrapportage is weergegeven of het terrein, waarop ruimingswerkzaamheden zijn verricht, kon worden vrijgegeven. De eindrapportage is dan ook te beschouwen als een VVE verklaring als bedoeld in de Beleidsregels. Verweerder heeft in overeenstemming met de Beleidsregels gehandeld door de eindrapportage uit te sluiten van een bijdrage.
3.11.6 De rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan verweerder ten gunste van eiser met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van de Beleidsregels had moeten afwijken.
3.11.7 Het betoog van eiser faalt. In het feit dat op dit punt de juiste en volledige wettelijke grondslag eerst ter zitting duidelijk is gemaakt, ziet de rechtbank geen aanleiding om het bestreden besluit op dit punt te vernietigen.
Procedure, gewekt vertrouwen
3.12.1 Eiser is tenslotte van oordeel dat in een gesprek met verweerder op 12 december 2007 de afspraak is gemaakt dat het (in te dienen) bezwaar van eiser tegen de voorliggende declaratie in samenhang met de eerdere declaraties zou plaatsvinden. Deze afspraak is niet nagekomen. Dit weegt zwaar voor eiser omdat sinds 2002 veelvuldig overleg is gevoerd, waarbij de indruk is gewekt dat de (hierna te bespreken) interne kosten zouden worden vergoed. Eiser is verder van mening dat tot 2006 constructief overleg werd gevoerd met verweerder, waardoor vertrouwen is gewekt ten aanzien van de uiteindelijke afrekening.
3.12.2 Het betoog van eiser leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat. De rechtbank kan eiser volgen in zijn stelling dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze het bestreden besluit is genomen in samenhang met de reeds eerder ingediende declaraties. In het bestreden besluit is zonder nadere motivering een restrictievere uitleg gegeven aan het Bijdragebesluit 1999 dan in de conceptbeschikking van 14 maart 2008 ten aanzien van de eerdere declaraties is gedaan. De rechtbank wenst daaraan echter geen consequenties te verbinden, nu verweerder in de definitieve beschikking over de eerdere declaraties geen ander standpunt heeft ingenomen over de in geschil zijnde kosten dan in het thans bestreden besluit. Van een andere benadering van deze kosten bij de eerdere declaraties is dan ook geen sprake.
3.12.3 De rechtbank is verder niet gebleken van concrete toezeggingen die een beroep op het vertrouwensbeginsel doen slagen. De enkele toekenning van een voorschot of het opstellen van een voor eiser gunstiger conceptbeschikking acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
De rechtbank acht in dit verband verder niet zonder belang dat de onderhavige declaratie, in tegenstelling tot de een deel van de eerdere declaraties, betrekking heeft op kosten die zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren gepubliceerd.
Proceskosten
3.12 De rechtbank acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de voor eiser voor vergoeding in aanmerking komende kosten reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de uitspraak in de met deze zaak samenhangende zaak AWB 08/3644.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover verweerder de uitsluiting van de navolgende kosten van een bijdrage in stand heeft gelaten:
- RMG kosten advisering januari 2006 € 1.044,82
- RMG kosten advisering februari 206 € 2.094,20
- RMG kosten advisering maart 2006 € 1.551,76
- RMG kosten advisering april 2006 € 1.282,82
- RMG kosten advisering mei 2006 € 1.044,82
- RMG advisering en toezicht december 2002, € 9.216,31
- [naam 1], factuur [V] € 193.306,00
- [naam 1], werkzaamheden week 48-52 -2005 € 32.544,41
- Bureau Toetsing en certificering € 111,86
- [naam 2] verwerking en transport verontreinigde slakken € 81.156,33
- [naam 2] verwerking en transport verontreinigde slakken € 4.852,67
- [naam 3] afvoeren en overnemen van 24 ton “schoon” fundatie puin, € 5.805,72
- [naam 3], scheiden en afvoeren hergebruik slak Spoordijk fase 2 € 100.263,16
- [naam 3] afvoer slakken en puin voet- en fietstunnel € 12.378,01;
draagt verweerder op om in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 288 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Neefe, voorzitter, mr. J.J. Penning, en mr. E. Klein Egelink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 4 februari 2010