Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 08/3646
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 2 februari 2010
inzake
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, eiser,
wonende te Arnhem, vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 7 juli 2008.
2. Procesverloop
2.1 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder voor het project “Nederrijn Oost” de bijdrage voor kosten van opsporing van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog vastgesteld op € 9.580,10.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en voor het overige het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
2.2 Het beroep is gevoegd behandeld met de beroepen met procedurenummers AWB 08/3644, 08/3645 en 08/3647 ter zitting van de meervoudige kamer rechtbank van 9 oktober 2009. Eiser is daar vertegenwoordigd door mr. B.S. ten Kate, advocaat te Arnhem, en [X], [Y] en [Z], ambtenaren van de gemeente Arnhem. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M. Wellenberg en drs. J.J.M. Schipper.
3. Overwegingen
3.1 Op 7 mei 2007 heeft eiser bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Dienst Regelingen) een declaratie ingediend ter vergoeding van de kosten van de opsporing en ruiming van explosieven op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (verder afgekort: Bijdragebesluit 1999). Het betrof de 14e declaratie van kosten in verband met opsporing en ruiming van niet gesprongen explosieven van vier in 2001 in Arnhem gestarte projecten, waaronder het project “Nederrijn Oost” (hierna: het project).
3.2 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van de declaratie voor het project vastgesteld op € 9.580,10. Bij dit besluit heeft verweerder een aantal gedeclareerde facturen aangemerkt als niet voor een bijdrage in aanmerking komende kosten.
3.3 Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, omdat het besluit van 4 december 2007 ten onrechte was gebaseerd op het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: Bijdragebesluit 2006). Verweerder heeft het besluit alsnog gebaseerd op Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan 1 januari 2003 (hierna: Bijdragebesluit 1999). Ook is het bezwaar gegrond verklaard voor zover de kosten van een toezichthouder buiten beschouwing zijn gelaten. Verweerder is tot een herberekening gekomen op basis waarvan aan eiser voor die kosten een aanvullende bijdrage is toegekend.
3.4 Eiser kan zich met dit besluit niet verenigen. Op zijn stellingen zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
Wettelijk kader
3.5 Op grond van artikel 24 van Pro het Bijdragebesluit 2006 blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005 van toepassing. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 2002, nr. 597) worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 verleend op de voet van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 1, van het Bijdragebesluit 1999, voor zover hier relevant, wordt verstaan onder:
b. opsporing: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog;
c. opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld)en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd);
d. ruiming: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
e. ruimingswerkzaamheden: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
Toepassing beleidsregels
3.6.1 Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder het bestreden besluit ten onrechte mede heeft gebaseerd op de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming Tweede Wereldoorlog 1999 (Stcrt. 28 juni 2004, nr. 120, blz. 13, hierna: de Beleidsregels). De Beleidsregels bevatten naar de mening van eiser nadere regels, terwijl het Bijdragebesluit 1999 verweerder niet de bevoegdheid geeft om nadere regels te stellen.
De Beleidsregels beperken de bijdrage aan eiser bovendien aanzienlijk, hetgeen in strijd met de rechtzekerheid is, nu tot deze ingrijpende beperking is besloten circa 3,5 jaar nadat het project in uitvoering is genomen. Van een bestendig beleid was vóór de vaststelling van de Beleidsregels geen sprake, aldus eiser.
3.6.2 Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Ingevolge 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Verweerder is op grond van artikel 2 van Pro het Bijdragebesluit 1999 bevoegd een bijdrage toe te kennen voor een aantal soorten kosten die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven.
3.6.3 In de Beleidsregels heeft verweerder, voor zover thans van belang, uiteengezet welke kosten wel en welke in elk geval niet onder de in artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999 bedoelde soorten kosten vallen.
Anders dan eiser heeft betoogd, kwalificeert de rechtbank de Beleidsregels niet als nadere regelgeving, maar als regels omtrent de uitleg van het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999.
Naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRS) vindt heroverweging in de bezwaarschriftenprocedure plaats op grond van het dan geldende recht, zoals voor dit geval, onder meer, de beleidsregels die ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar al waren bekend gemaakt. Er is in dit geval geen plaats voor het oordeel dat van vorenbedoeld uitgangspunt diende te worden afgeweken. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de in geding zijnde kosten zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren bekendgemaakt. De rechtbank acht het reeds daarom niet in strijd met de rechtszekerheid dat verweerder de Beleidsregels bij het bestreden besluit heeft toegepast.
Het betoog van eiser faalt.
Interne kosten
3.7.1 De gemeente Arnhem heeft ten aanzien van het project zogenoemde interne kosten gedeclareerd. Het betreft kosten voor een projectleider, kostendeskundige, tekenaar, (hoofd)ontwerper, en een adviseur.
3.7.2 Verweerder heeft de hier niet in geschil zijnde kosten van een toezichthouder voor een bijdrage in aanmerking gebracht en heeft de overige interne kosten bij de vaststelling van de bijdrage buiten beschouwing gelaten. Onder verwijzing naar artikel 6 van Pro de Beleidsregels heeft verweerder zich ten aanzien van die overige kosten op het standpunt gesteld dat het geen kosten betreft die op grond van artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 voor vergoeding in aanmerking komen.
3.7.3 Eiser bestrijdt dat verweerder de interne kosten buiten beschouwing heeft kunnen laten. Deze kosten zijn uitsluitend gemaakt vanwege de mogelijke aanwezigheid van explosieven in de bodem. Dergelijke kosten behoren niet tot de normale taakuitoefening van de gemeente. Eiser heeft er daarbij op gewezen dat vergelijkbare kosten in een conceptbeschikking van maart 2008 aangaande declaraties over eerdere jaren wel voor een vergoeding in aanmerking zijn gebracht.
3.7.4 Op grond van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Beleidsregels, betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor vergoeding in aanmerking komen, in elk geval kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
In artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels is, voor zover hier relevant, bepaald dat tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere worden gerekend:
a. administratieve kosten;
c. kosten in verband met juridische ondersteuning;
d. kosten in verband met projectmanagement en projectbegeleiding.
3.7.5 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met de hiervoor onder 3.7.4 genoemde onderdelen van de Beleidsregels geen onjuiste uitleg gegeven aan artikel 4 en Pro 5 van het Bijdragebesluit 1999. De in artikel 6, derde lid, van de Beleidsregels genoemde kosten betreffen geen kosten die onder de in het Bijdragebesluit 1999 genoemde soorten kosten van opsporing of ruiming vallen, maar kosten die daarmee verband houden. De omstandigheid dat deze kosten in verband met de opsporing en ruiming van explosieven volgens eiser noodzakelijk zijn, doet daar niet aan af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat uit artikel 2, eerste en derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 volgt dat het bestuursorgaan de beslissing neemt tot het al dan niet opsporen en ruimen van een explosief en dat de kosten daarvan ook voor rekening van het de gemeente zijn, met dien verstande dat voor bepaalde soorten kosten in bepaalde gevallen een bijdrage van verweerder kan worden toegekend. Ook uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 1999, 402) blijkt dat het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. In de Nota van Toelichting staat verder vermeld dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
3.7.6 Voor zover eiser heeft willen betogen dat de Beleidsregels tot uitdrukking brengen dat kosten, die uitsluitend zijn gemaakt in verband met de opsporing en ruiming niet tot de normale gemeentelijke taakuitoefening kunnen worden gerekend, volgt de rechtbank hem daarin niet. In het Bijdragebesluit 1999 is immers tot uitdrukking gebracht dat deze werkzaamheden in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid betreffen. De door eiser voorgestane uitleg is niet met het Bijdragebesluit 1999 in overeenstemming en zou, indien aanvaard, het desbetreffende gedeelte van de Beleidsregels ook vrijwel elke betekenis ontnemen.
3.7.7 Verweerder heeft in overeenstemming met de Beleidsregels gehandeld door de interne kosten, behoudens de kosten van een toezichthouder, af te wijzen. Deze kosten zijn naar het oordeel van de rechtbank te beschouwen als kosten die tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
3.7.8 De rechtbank is in dit verband niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder gebruik had moeten maken van de in artikel 4:84 van Pro de Awb neergelegde afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank merkt in dat verband nog op dat de conceptbeschikking van 14 maart 2008 niet als een zodanige omstandigheid is aan te merken. Deze conceptbeschikking heeft geen betrekking op de onderhavige declaratie en heeft uiteindelijk ook niet geleid tot een toekenning van een bijdrage voor vergelijkbare kosten als hier in geding.
Het betoog van eiser faalt.
Validatieproef
3.8.1 Eiser kan zich er niet mee niet verenigen dat verweerder de kosten die verband houden met een zogenoemde validatieproef, heeft uitgesloten van een bijdrage. Het betreft de navolgende kosten:
- Royal Haskoning, factuur 28 april 2006 (€ 25.143,51)
- Royal Haskoning, factuur 29 mei 2006 (€ 11.237,17)
- AON, factuur 12 april 2006 (€ 2.431,04)
3.8.2 Verweerder heeft de kosten afgewezen, omdat de validatieproef niet is gebruikt voor het opsporen dan wel ruimen van een explosief, zodat het hier niet gaat om kosten als bedoeld in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999.
3.8.3 Volgens eiser is de validatieproef uitgevoerd ter beperking van het maken van kosten in het kader van het opsporen en ruimen van explosieven. Deze kosten zijn gemaakt om te komen tot een zo doelmatig mogelijke besteding van middelen. Eiser heeft zich ter zitting onder meer op het standpunt gesteld dat sprake is van kosten van vooronderzoek.
3.8.4 Dit betoog slaagt. In het Bijdragebesluit 1999 is niet gedefinieerd wat moet worden verstaan onder de op grond van artikel 4 van Pro dat besluit voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van vooronderzoek. Volgens de toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 is bij opsporing van belang dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en moeten de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom via vooronderzoek zo nauwkeurig mogelijk worden gelokaliseerd met behulp van onder meer archieven van onder andere de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen en uitkomsten van literatuuronderzoek. De ABRS heeft in haar uitspraak van 18 maart 2009 (LJN: BH6355) overwogen dat dergelijke werkzaamheden van een andere aard zijn dan de opsporingswerkzaamheden, die plaatsvinden in het af te zoeken gebied.
Naar het oordeel van de rechtbank is de validatieproef, waarvan de door eiser gegeven omschrijving niet in geschil is, niet gericht op het detecteren of lokaliseren van vermoedelijk aanwezige explosieven, maar op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied. De kosten van de validatieproef betreffen kosten van vooronderzoek in de zin van artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999.
3.8.5 Artikel 3 van Pro de Beleidsregels, waarin verweerder heeft uiteengezet welke kosten tot het vooronderzoek worden gerekend en waarin kosten van een projectplan niet zijn genoemd, kan daaraan niet afdoen. Gezien de toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 kan dit artikel niet limitatief zijn bedoeld.
3.8.6 Het bestreden besluit is gezien het voorgaande ondeugdelijk gemotiveerd, nu daarin voornoemde kosten ten onrechte niet als kosten van vooronderzoek, zijn aangemerkt. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen eiser met betrekking tot de validatieproef voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
Proefsleuven
3.9.1 Eiser kan zich er evenmin mee verenigen dat verweerder de kosten van het graven van proefsleuven heeft uitgesloten van een bijdrage.
3.9.2 Verweerder heeft de kosten afgewezen, omdat de proefsleuven niet zijn gegraven voor het opsporen dan wel ruimen van explosieven. Tijdens een telefoongesprek op 18 juni 2008 heeft [Z] verklaard dat de proefsleuven niet zijn gebruikt voor het opsporen dan wel detecteren van explosieven. Het gaat hier daarom niet om kosten als bedoeld in artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999.
3.9.3 Volgens eiser zijn deze proefsleuven gegraven om een beeld te krijgen van een binnen het projectgebied gelegen vooroorlogse kadeconstructie. Met het in kaart te brengen van deze kadeconstructie kon het gebied waarbinnen zich mogelijk explosieven zouden kunnen bevinden worden beperkt, bijvoorbeeld omdat zich onder de vooroorlogse kade in elk geval geen explosieven zouden (kunnen) bevinden. Ook ten aanzien van deze kosten heeft eiser zich ter zitting op het strandpunt gesteld dat deze kosten behoren tot de kosten van vooronderzoek.
3.9.4 Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het graven van de proefsleuven niet als opsporingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999 zijn te beschouwen. De door eiser gegeven toelichting, die door verweerder niet is weersproken, leidt de rechtbank evenwel tot de conclusie dat de proefsleuven, evenals de hiervoor besproken validatieproef, waren gericht op het bepalen van de omvang van het bij de opsporingswerkzaamheden af te zoeken gebied. Het betoog van eiser, dat het hier kosten van vooronderzoek betreft, slaagt derhalve.
3.9.5 Het bestreden besluit is gezien het voorgaande ook ten aanzien van dit onderdeel ondeugdelijk gemotiveerd, nu daarin voornoemde kosten ten onrechte niet als kosten van vooronderzoek, zijn aangemerkt. Het besluit komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen eiser met betrekking tot de proefsleuven voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
Procedure, gewekt vertrouwen
3.10.1 Eiser is tenslotte van oordeel dat in een gesprek met verweerder op 12 december 2007 de afspraak is gemaakt dat het (in te dienen) bezwaar van eiser tegen de voorliggende declaratie in samenhang met de eerdere declaraties zou plaatsvinden. Deze afspraak is niet nagekomen. Dit weegt zwaar voor eiser omdat sinds 2002 veelvuldig overleg is gevoerd, waarbij de indruk is gewekt dat de (hierna te bespreken) interne kosten zouden worden vergoed. Eiser is verder van mening dat tot 2006 constructief overleg werd gevoerd met verweerder, waardoor vertrouwen is gewekt ten aanzien van de uiteindelijke afrekening.
3.10.2 Het betoog van eiser leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat. De rechtbank kan eiser volgen in zijn stelling dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze het bestreden besluit is genomen in samenhang met de reeds eerder ingediende declaraties. In het bestreden besluit is zonder nadere motivering een restrictievere uitleg gegeven aan het Bijdragebesluit 1999 dan in de conceptbeschikking van 14 maart 2008 ten aanzien van de eerdere declaraties is gedaan. De rechtbank wenst daaraan echter geen consequenties te verbinden, nu verweerder in de definitieve beschikking over de eerdere declaraties geen ander standpunt heeft ingenomen over de in geschil zijnde kosten dan in het thans bestreden besluit. Van een andere benadering van deze kosten bij de eerdere declaraties is dan ook geen sprake.
3.10.3 De rechtbank is verder niet gebleken van concrete toezeggingen die een beroep op het vertrouwensbeginsel doen slagen. De enkele toekenning van een voorschot of het opstellen van een voor eiser gunstiger conceptbeschikking acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
De rechtbank acht in dit verband verder niet zonder belang dat de onderhavige declaratie, in tegenstelling tot de een deel van de eerdere declaraties, betrekking heeft op kosten die zijn gemaakt nadat de Beleidsregels waren gepubliceerd.
Proceskosten
3.11 De rechtbank acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de voor eiser voor vergoeding in aanmerking komende kosten reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de uitspraak in de met deze zaak samenhangende zaak AWB 08/3644.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover verweerder de uitsluiting van de kosten van de validatieproef en het graven van proefsleuven in stand heeft gelaten;
draagt verweerder op om in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 288 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Neefe, voorzitter, mr. J.J. Penning, en mr. E. Klein Egelink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.W.B. Heijmans, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op:2 februari 2010