Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/3783
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 27 april 2010.
inzake
de gemeente Nijmegen, eiseres,
zetelende te Nijmegen,
tegen
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 25 april 2008.
2. Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder aan eiseres voor het project “Waalsprong” een bijdrage in de kosten van opsporing en ruiming van conventionele explosieven uit de Tweede Wereldoorlog toegekend van € 1.150.711,44.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het daartegen door eiseres gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het eerder genoemde besluit in zoverre herroepen en een totale bijdrage toegekend van (1.150.711,44 + 23.216,18 =) € 1.173.927,62.
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Bij uitspraak van de rechtbank van 2 december 2008, LJN: BH0122, is het namens eiseres door haar college van burgemeester en wethouders ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 4 december 2007 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Bij uitspraak van 9 september 2009, LJN: BJ7164, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het tegen de uitspraak van de rechtbank van 2 december 2008 ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen.
Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder het verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is opnieuw behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 15 februari 2010. Eiseres heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door mr. S.G. Blasweiler, advocaat in dienst van eiseres. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr.drs. M.C.S. van Gestel, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
3. Overwegingen
3.1 Bij brief van 25 september 2007, aangevuld bij brief van 8 november 2006 (lees: 2007), heeft eiseres bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van LNV een declaratie ingediend om in aanmerking te komen voor een bijdrage in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven op grond van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (Stb. 1999, nr. 402; verder: Bijdragebesluit 1999). Het betrof een declaratie van gemaakte kosten in verband met de opsporing en ruiming van niet gesprongen explosieven over het jaar 2006 van het in 1999 gestarte project in de VINEX-locatie “Waalsprong” in eiseres’ gemeente (hierna: het project).
3.2 Bij besluit van 4 december 2007 heeft verweerder op grond van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (Stb. 2006, nr. 711; verder: Bijdragebesluit 2006) aan eiseres voor het project een bijdrage toegekend van € 1.150.711,44. Bij dit besluit heeft verweerder een aantal door eiseres gedeclareerde posten niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
Het bestreden besluit
3.3 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de opsporingswerkzaamheden voor het project aan het einde van het jaar 1999 zijn gestart, zodat in het onderhavige geval van toepassing is het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan 1 januari 2003.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder alsnog een bijdrage toegekend ter zake de gedeclareerde kosten voor interne uren van een toezichthouder tot een maximum van 1 FTE. De kosten gemaakt in het kader van archeologie, meerwerk bestek en de milieu-effectrapportage (MER) zijn door verweerder niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
3.4 Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door haar daartoe aangevoerde gronden zal de rechtbank hierna, waar nodig, nader ingaan.
Wettelijk kader
3.5 Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet kunnen aan provincies en gemeenten uit 's Rijks kas specifieke uitkeringen worden verstrekt voor de bestrijding van in de regeling van de uitkering aangeduide kosten van provincies en gemeenten.
Ingevolge artikel 17, derde lid, van de Financiële-verhoudingswet – voor zover hier van belang – kunnen tijdelijke specifieke uitkeringen bij algemene maatregel van bestuur worden geregeld.
3.6 Ingevolge artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006 – voor zover hier van belang – blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005, van toepassing.
3.7 Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit 1999 (Stb. 2002, nr. 597) worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003 verleend op de voet van het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
3.8 Ingevolge artikel 1 van het Bijdragebesluit 1999 – voor zover hier van belang – wordt in dit besluit verstaan onder: […]
b. opsporing: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog;
c. opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd);
d. ruiming: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen;
e. ruimingswerkzaamheden: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder f, van het Bijdragebesluit 1999 worden alle beslissingen om al dan niet tot opsporen en ruimen van explosieven over te gaan, genomen door het gemeentebestuur.
Ingevolge artikel 2, derde lid, in verbinding met artikel 1, aanhef en onder f, van het Bijdragebesluit 1999 zijn de kosten van werkzaamheden die daarmee verband houden ook voor rekening van het gemeentebestuur, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
Ingevolge artikel 5 van het Bijdragebesluit 1999 kunnen bij een ruiming de in artikel 4 onder c. tot en met f. genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.9 Verweerder heeft het bestreden besluit mede gebaseerd op de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming Tweede Wereldoorlog 1999 (Stcrt. 28 juni 2004, nr. 120, p. 13; hierna: de Beleidsregels)
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels behoren tot kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, onderdeel b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen uitsluitend: […]
i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie. […]
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregels betreffen kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, en derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval:
a. kosten met betrekking tot het uitbrengen van offertes; […]
e. kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente onder andere gerekend:
a. administratieve kosten; […]
c. kosten in verband met juridische ondersteuning. […]
3.10 De rechtbank stelt voorop dat, zoals blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 1999, het uitgangspunt van de regeling is dat het ruimen van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog in beginsel een gemeentelijke aangelegenheid is. In de Nota van Toelichting staat verder vermeld dat in het algemeen geldt dat niet alle, naar de mening van de gemeente, noodzakelijke kosten voor een rijksbijdrage in aanmerking komen.
Kosten archeologische werkzaamheden
3.11 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat deze kosten niet zijn te kwalificeren als “kosten van opsporingswerkzaamheden”, als bedoeld in artikel 4, onder b, van het Bijdragebesluit 1999. De opsporingswerkzaamheden behelzen op grond van artikel 1, onder c, van het Bijdragebesluit 1999 alleen de kosten van detecteren en lokaliseren van een explosief. Deze kosten zijn daarom ook niet opgenomen in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels 1999. Niet is gebleken dat archeologische werkzaamheden noodzakelijk zijn voor de opsporing, zodat de daarmee gepaard gaande kosten evenmin kwalificeren als kosten van grondwerkzaamheden.
Eiseres heeft gesteld dat zij deze kosten heeft moeten maken om te kunnen voldoen aan haar verplichtingen op grond van het verdrag van Malta, dat tot doel heeft bescherming van archeologisch erfgoed. Zij heeft voorts betoogd dat het hier gaat om kosten van grondwerkzaamheden die deswege voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.12 De opsporing en ruiming van explosieven in het projectgebied was ten tijde van belang uitbesteed aan het bedrijf Saricon. In de jaarrapportage 2006 van Saricon is ten aanzien van deze werkzaamheden uiteengezet dat er zich verdeeld over het projectgebied diverse locaties bevonden waar zowel door de afdeling archeologie als door Saricon onderzoek verricht diende te worden. De samenwerking met archeologie hield volgens de jaarrapportage in toezicht en begeleiding door door Saricon ingehuurde experts van de archeologische dienst van eiseres tijdens alle werkzaamheden in het kader van het munitieonderzoek. Voorts is in genoemde jaarrapportage vermeld dat archeologische begeleiding tijdens de graafwerkzaamheden door de Rijksdienst voor Oudheidkundig Bodemonderzoek als eis is gesteld in de (voor een deel van het projectgebied) vereiste vergunning.
3.13 Overwogen wordt dat, gelet op de systematiek van het Bijdragebesluit 1999, kosten van grondwerkzaamheden die voor een bijdrage in aanmerking kunnen komen, direct gerelateerd dienen te zijn aan een opsporing, dan wel een ruiming.
De kosten die eiseres heeft moeten maken om te voldoen aan de op haar rustende verplichting tot bescherming van archeologisch erfgoed, zijn naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als grondwerkzaamheden voor de opsporing of ruiming van explosieven in de zin van het Bijdragebesluit 1999.
3.14 Eiseres heeft voorts aangevoerd dat door verweerder over het jaar 2005 de kosten van archeologische werkzaamheden expliciet voor een bijdrage in aanmerking zijn gebracht.
3.15 Dat deze kosten wel zijn vergoed door verweerder bij de beoordeling van de declaratie over 2005, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder gehouden is dat bij de declaratie over 2006 weer te doen. Niet gebleken is dat verweerder in meer gevallen de kosten van archeologie heeft vergoed, zodat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of hier sprake is van een bestendige gedragslijn van verweerder. Verweerder kan op grond van de eenmalige vergoeding van kosten voor archeologische werkzaamheden dan ook niet gehouden worden geacht die kosten ook over daaropvolgende jaren te vergoeden.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder de kosten van archeologische werkzaamheden terecht niet voor een bijdrage in aanmerking gebracht.
Kosten van het meerwerk bestek
3.16 Volgens verweerder hebben de kosten van het meerwerk bestek betrekking op het uitbrengen van een offerte. Gelet op artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 in samenhang met artikel 6, eerste lid, sub a, van de Beleidsregels 1999 komen deze kosten niet voor een bijdrage in aanmerking. Het feit dat eiseres aanbestedingsplichtig is, doet daar niet aan af. Voor zover deze kosten geen betrekking hebben op het uitbrengen van een offerte, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het administratieve kosten zijn, die op grond van artikel 6, derde lid, sub a, van de Beleidsregels 1999 niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
Eiseres heeft bestreden dat de kosten van het meerwerk bestek onder de normale taakuitoefening van de gemeente vallen.
3.17 Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 februari 2010, LJN: BL6612 – kwalificeren de Beleidsregels als regels omtrent de uitleg van het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999.
3.18 De kosten die betrekking hebben gehad op het opstellen van een meerwerk bestek zijn naar het oordeel van de rechtbank op goede grond door verweerder aangemerkt als kosten die op grond van artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999 in samenhang met artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
3.19 Eiseres heeft gesteld dat tekortkomingen in de (landelijke) regelgeving haar ertoe noopten zich bij de aanbestedingsprocedure te laten begeleiden door adviseurs van de gemeente Arnhem.
Voor zover zij hiermee heeft bedoeld te betogen dat deze kosten niet uitsluitend betrekking hebben op het uitbrengen van offertes, is de rechtbank van oordeel dat verweerder gevolgd kan worden in zijn standpunt dat – gelet op artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, in verbinding met het derde lid van dit artikel, aanhef en onder a en c van de Beleidsregels – deze kosten behoren tot de normale taakuitoefening van de gemeente en daarom niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
De rechtbank is voorts van oordeel dat de door eiseres gestelde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als zodanig bijzonder dat verweerder – met voorbijgaan aan de door hem gehanteerde Beleidsregels – tot de conclusie had moeten komen dat hier sprake was van kosten die op grond van artikel 4 van het Bijdragebesluit voor een bijdrage in aanmerking komen.
MER
3.20 Hoewel het opstellen van een MER wellicht verband houdt met de ruimingswerkzaamheden, is het volgens verweerder niet de bedoeling onder het begrip “verband” alle kosten te scharen die enigszins in relatie met de ruimingswerkzaamheden staan. Nu het opstellen van een MER geen ruimingswerkzaamheid als zodanig is, acht verweerder geen verband tussen de ruimingswerkzaamheden en de kosten van de MER aanwezig, om welke reden verweerder deze kosten niet voor een bijdrage in aanmerking heeft gebracht.
3.21 Uit de door eiseres gedeclareerde facturen van DHV B.V. blijkt dat er in opdracht van eiseres een MER-beoordeling heeft plaatsgevonden die betrekking heeft op de springlocatie te Lent, hetgeen wordt bevestigd door de door eiseres in geding gebrachte offertebrief van DHV B.V. van 24 augustus 2006. De rechtbank gaat hiermee voorbij aan het door de gemachtigde van verweerder ter zitting gedane verzoek laatstgenoemd stuk, dat door eiseres bij brief van 10 februari 2010 in geding is gebracht, buiten beschouwing te laten.
Uit deze stukken blijkt dat de MER-beoordeling uitsluitend gericht was op het inrichten van de springlocatie. Naar het oordeel van de rechtbank is hier dan ook sprake van kosten van opsporingswerkzaamheden in de zin van artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999. De rechtbank ziet dit oordeel bevestigd in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van de Beleidsregels, op grond waarvan verweerder in beginsel een bijdrage toekent voor kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie.
Conclusie
3.22 De rechtbank komt derhalve tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover hierbij de door eiseres gemaakte kosten in het kader van de MER niet voor een bijdrage in aanmerking zijn gebracht, is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet daarop zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen.
3.23 Nu niet gebleken is van door eiseres gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb.
De ABRvS heeft bij eerdergenoemde uitspraak van 9 september 2009 de uitspraak van de rechtbank van 2 december 2008 – waarin verweerder is veroordeeld tot vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht – vernietigd.
Mede gelet op artikel 8:74 van de Awb zal de rechtbank bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. Voor zover verweerder, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 2 december 2008, dit reeds heeft vergoed, hoeft zij dat niet nogmaals te doen.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit, voor zover hierbij de door eiseres gemaakte kosten in het kader van de milieu-effectrapportage niet voor een bijdrage in aanmerking zijn gebracht;
III. draagt verweerder op om in zoverre opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
IV. bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,- aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mrs. D.J. Post, als voorzitter, W.F. Bijloo en J.H.A. van der Grinten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.M.A. Koster, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 27 april 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 27 april 2010.