Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/4856
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 3 juni 2010
inzake
[eiseres], eiseres,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door A.N.A. Buyserd,
tegen
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 4 november 2009.
2. Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2009 heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van onderwijsbevoegdheid als groepsleerkracht basisonderwijs (met een beperking tot kleuteronderwijs) afgewezen.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 3 augustus 2009 gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld. Door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 15 april 2010. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. K.F. Hofstee.
3. Overwegingen
3.1 Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting zijn de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden gebleken. Eiseres heeft de Belgische nationaliteit. Zij heeft in België na een driejarige opleiding een bachelor-diploma behaald in het kleuteronderwijs. Op grond hiervan bezit zij de titel bachelor en de bijkomende titel kleuteronderwijzers en heeft zij in België de bevoegdheid tot het geven van onderwijs aan kleuters en eerste graad leerlingen, derhalve aan tweeënhalf tot zesjarigen. In die hoedanigheid heeft eiseres een aantal jaren werkervaring opgedaan. Eiseres wenst zich in Nederland te vestigen en alhier als leerkracht basisonderwijs voor de groepen één en twee, derhalve aan kinderen van vier tot zes jaar, werkzaam te zijn. Hiertoe heeft zij zich tot verweerder gewend met het verzoek haar beroepskwalificaties te erkennen.
3.2 Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de gevraagde onderwijsbevoegdheid in Nederland ziet op het lesgeven voor het gehele basisonderwijs, derhalve aan kinderen van vier tot twaalf jaar. Deze bevoegdheid kan niet aan eiseres worden verleend, aangezien zij in haar land van herkomst niet de bevoegdheid bezit les te geven aan deze gehele leeftijdsgroep. Zij bezit slechts de bevoegdheid tot het lesgeven aan tweeënhalf tot zesjarigen. Om de gevraagde onderwijsbevoegdheid te verkrijgen, dient eiseres de (gehele) lerarenopleiding basisonderwijs te volgen, aldus verweerder.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Op hetgeen namens haar is aangevoerd zal de rechtbank hierna, voor zover nodig, nader ingaan.
3.3 Ingevolge artikel 1 Algemene Pro wet erkenning EG-beroepskwalificaties (hierna: de Algemene wet) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder gereglementeerd beroep (voor zover hier van belang) verstaan: beroepswerkzaamheid of geheel van beroepswerkzaamheden waarvoor geldt dat de toegang daartoe of uitoefening daarvan, waaronder het voeren van een beroepstitel, bij of krachtens wet direct of indirect afhankelijk is gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties.
Ingevolge artikel 3 van Pro de Algemene wet wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen het beroep dat de migrerende beroepsbeoefenaar in Nederland wenst uit te oefenen, aangemerkt als hetzelfde als dat waarvoor hij in de betrokken staat van oorsprong of herkomst de kwalificaties bezit, indien daaronder vergelijkbare werkzaamheden vallen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Algemene wet kan onze minister die het aangaat erkenning van beroepskwalificaties verlenen aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep.
Artikel 6 van Pro de Algemene wet luidt als volgt:
1. Onze minister die het aangaat verleent erkenning van beroepskwalificaties indien de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een opleidingstitel die of een door het bevoegd gezag in een andere betrokken staat dan Nederland afgegeven bekwaamheidsattest dat blijk geeft van een beroepskwalificatieniveau dat ten minste gelijkwaardig is aan het eerste niveau onder het in Nederland vereiste niveau, met toepassing van de onderscheiding in niveaus, bedoeld in artikel 9.
Artikel 9 van Pro de Algemene wet luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
Voor de toepassing van artikel 6 worden Pro de beroepskwalificaties onderscheiden in de volgende vijf niveaus:
a. een diploma ter afsluiting van een opleiding op het niveau van het hoger onderwijs met een duur van ten minste vier jaar of, in geval van een deeltijdse opleiding, met een daaraan gelijkwaardige duur, aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of aan een andere instelling met hetzelfde opleidingsniveau, en in voorkomend geval ter afsluiting van de beroepsopleiding die als aanvulling op deze hogeronderwijsopleiding is vereist;
b. een diploma ter afsluiting van een opleiding op het niveau van het hoger onderwijs met een duur van ten minste drie jaar en ten hoogste vier jaar, of, in geval van een deeltijdse opleiding, met een daaraan gelijkwaardige duur, aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of aan een andere instelling met hetzelfde opleidingsniveau, en in voorkomend geval ter afsluiting van de beroepsopleiding die als aanvulling op deze hogeronderwijsopleiding is vereist.
3.4 Uit het rechtbankdossier en met name uit het bij de aanvraag ingediende schrijven blijkt dat eiseres het beroep van kleuteronderwijzeres, meer in het bijzonder de daaronder vallende werkzaamheden aan leerlingen basisonderwijs van vier tot zes jaar, wenst uit te oefenen. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank gaat daar ook vanuit, dat dit beroep in België is gereglementeerd. Evenmin is in geschil dat eiseres de beroepskwalificaties bezit tot het uitoefenen van dit beroep in België. Gesteld noch gebleken is dat onder dit beroep niet vergelijkbare werkzaamheden vallen als onder het beroep van groepsleerkracht aan leerlingen van dezelfde leeftijdscategorie in Nederland. Gezien het vorenstaande dient, naar het oordeel van de rechtbank, voor de toepassing van Algemene wet onder het beroep te worden verstaan het beroep van kleuteronderwijzeres.
Het beroep van groepsleerkracht basisonderwijs is in Nederland gereglementeerd. Dit beroep omvat het onderwijs aan vier tot twaalf jarigen. Het onderwijs aan kleuters in Nederland wordt binnen het systeem van het Nederlandse basisonderwijs gegeven in de groepen één en twee. De rechtbank stelt vast dat het beroep van kleuteronderwijzeres, te weten groepsleerkracht voor de groepen één en twee, als zodanig in Nederland niet is gereglementeerd, hetgeen de gemachtigde van verweerder ter zitting ook heeft erkend.
3.5 Om toegang te krijgen tot het beroep van kleuteronderwijzeres, dienen de beroepskwalificaties van eiseres te worden erkend. De wettelijke grondslagen daartoe zijn neergelegd in de artikelen 5 en 6 van de Algemene wet.
In de memorie van toelichting bij artikel 5 van Pro de Algemene wet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 059, nr. 3) staat vermeld dat dit artikel het principe van toegang tot en uitoefening van in Nederland gereglementeerde beroepen door migrerende beroepsbeoefenaars bevat. Nu het beroep van kleuteronderwijzeres in Nederland geen gereglementeerd beroep is, is de rechtbank van oordeel dat artikel 5 van Pro de Algemene wet niet van toepassing is op dit geval.
In de memorie van toelichting bij artikel 6 van Pro de Algemene wet staat vermeld dat artikel 6, eerste lid, betrekking heeft op de situatie dat het beroep in de lidstaat van herkomst gereglementeerd is. Zoals reeds aangegeven is het beroep van kleuteronderwijzeres in België gereglementeerd, zodat laatst genoemde bepaling verweerder de (gebonden) bevoegdheid verleent tot erkenning van de beroepskwalificaties van eiseres.
Voor het verkrijgen van onderwijsbevoegdheid voor het basisonderwijs dient in Nederland een vierjarige hoger beroepsopleiding te worden voltooid. Vaststaat dat eiseres in België een driejarige opleiding in het hoger onderwijs heeft voltooid, op grond waarvan zij de titel kleuteronderwijzeres mag voeren. Derhalve is het beroepskwalificatieniveau van eiseres ten minste gelijkwaardig aan het eerste niveau onder het in Nederland vereiste niveau, met toepassing van de onderscheiding in niveaus, bedoeld in artikel 9 van Pro de Algemene wet. Derhalve was verweerder dan ook gehouden tot erkenning van de beroepskwalificaties van eiseres over te gaan. Nu verweerder zulks heeft nagelaten, is het bestreden besluit in strijd met artikel 6, eerste lid, van de Algemene wet. Het beroep zal dan ook gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd.
3.6 In het geval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet in het onderhavige geval evenwel geen aanleiding om hiertoe over te gaan en overweegt in dit verband als volgt.
Verweerder bezit de (discretionaire) bevoegdheid tot het opleggen van compenserende maatregelen in de gevallen zoals omschreven in artikel 11 van Pro de Algemene wet. Nu verweerder tot op heden de wenselijkheid, de omstandigheden en de mogelijkheden daartoe niet heeft onderzocht, ziet de rechtbank geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien.
Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, waarin verweerder tot erkenning van de beroepskwalificaties van eiseres zal moeten overgaan. Daarbij zal verweerder moeten bezien of in dit concrete geval, mede gezien hetgeen (de gemachtigde van) eiseres in deze procedure daartoe reeds heeft aangevoerd, aanleiding bestaat tot het opleggen van compenserende maatregelen.
3.7 Erkenning van de beroepskwalificaties van eiseres geeft haar in Nederland toegang tot het beroep van kleuteronderwijzeres en stelt haar in staat dit beroep uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden. Onderhavige erkenning houdt derhalve een gedeeltelijke toegang tot het in Nederland gereglementeerde beroep groepsleerkracht basisonderwijs in. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting betoogd dat een gedeeltelijke toegang tot het gereglementeerde beroep van groepsleerkracht basisonderwijs niet mogelijk dan wel gewenst is. Dit betoog kan naar het oordeel van de rechtbank niet slagen.
Onder verwijzing naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 19 januari 2006 (LJN AV8680) overweegt de rechtbank als volgt. Het uitsluiten van elke mogelijkheid van een gedeeltelijke toegang tot een gereglementeerd beroep, zoals de gemachtigde van verweerder betoogt, kan de uitoefening van het vrije verkeer van personen of vestiging (zoals neergelegd in het EG-verdrag dan wel het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) belemmeren of minder aantrekkelijk maken. Regelingen strekkende tot een dergelijke uitsluiting kunnen slechts gerechtvaardigd zijn wanneer zij aan vier voorwaarden voldoen: zij moeten zonder discriminatie worden toegepast, beantwoorden aan dringende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen, en zij mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel.
De gemachtigde van verweerder heeft aangevoerd dat een gedeeltelijke toegang niet mogelijk dan wel wenselijk is met het oog op de organisatie van het onderwijs binnen de scholen in Nederland. Niet ongebruikelijk is dat een groepsleerkracht gekoppeld wordt aan een groep leerlingen en deze groep gedurende meerdere jaren of het gehele basisonderwijs onder zijn hoede heeft. Voor eiseres zou deze gang van zaken – gelet op haar beroepskwalificaties – zijn uitgesloten, hetgeen organisatorische problemen met zich kan brengen. In deze belangen ziet de rechtbank onvoldoende rechtvaardiging voor de belemmering van het vrije verkeer van personen. Mogelijke organisatorische problemen voor de betrokken scholen bij de tewerkstelling van een onderwijzer(es) met een gedeeltelijke onderwijsbevoegdheid, zijn naar het oordeel van de rechtbank geen gevolgen die door verweerder ter bescherming van algemene belangen dienen te worden voorkomen. De rechtbank is voorts niet gebleken dat de belangen van leerlingen bij het ontvangen van meerdere jaren onderwijs van een en dezelfde onderwijzer(es) van een dusdanig gewicht zijn dat zij het vrije verkeer kunnen beperken.
Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat de uitsluiting van elke mogelijkheid tot gedeeltelijke erkenning dient ter bescherming van de consumenten en de andere ontvangers van de diensten, volgt de rechtbank dit niet. Het geven van onderwijs aan de groepen één en twee is te onderscheiden van het geven van onderwijs aan de overige groepen in het basisonderwijs. Aan deze groepen kan onafhankelijk van de overige groepen lesgegeven worden. Voorts is niet gebleken dat verwarring zou kunnen ontstaan bij de ontvangers van de diensten, die met betrekking tot de omvang van de kwalificaties zouden kunnen worden misleid. Hieruit volgt dat de afschrikkende werking van de uitsluiting van elke mogelijkheid tot gedeeltelijke erkenning van de beroepskwalificaties zwaarder weegt dan de vrees voor een eventuele aantasting van de rechten van de ontvangers van de diensten.
3.8 Aangezien verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en nog niet vaststaat hoe dit nieuwe besluit zal gaan luiden, ligt het thans niet op de weg van de rechtbank om zich over mogelijke vergoeding van de schade, zoals door eiseres verzocht, uit te spreken. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit tevens aandacht zal moeten besteden aan de vraag in hoeverre er aanleiding is om de schade te vergoeden.
3.9 De kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt komen niet voor vergoeding in aanmerking. Eiseres heeft niet tijdens de bezwaarprocedure om vergoeding van deze kosten verzocht, zodat niet is voldaan aan artikel 7:15, derde lid, van de Awb. De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 874 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 874;
bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 150 aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, als voorzitter en mrs. W.F. Bijloo en W.H.A.C.M. Bouwens, rechters, in tegenwoordigheid van mr. C. Aalders, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: