Uitspraak
vonnis
RECHTBANK ARNHEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 185979 / HA ZA 09-1088
Vonnis van 30 juni 2010
in de zaak van
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
FOURAGEHANDEL [eiseres] B.V.
gevestigd te [woonplaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
FOURAGEHANDEL [eiseres] BV,
gevestigd te [woonplaats],
eiseressen,
advocaat mr. F.A.M. Knüppe te Arnhem,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE PROVINCIE GELDERLAND,
zetelend te Arnhem,
gedaagde,
advocaat mr. A.T. Bolt te Arnhem.
Partijen zullen hierna Fouragehandel [eiseres A] B.V., [eiseres B] B.V. en de Provincie genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- het tussenvonnis van 26 augustus 2009
- het proces-verbaal van comparitie van 26 april 2010
- het op 29 april 2010 door de Provincie overgelegde besluit van 10 juli 2002.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Fouragehandel [eiseres A] B.V. exploiteert aan de [adres] 4 te [woonplaats] een inrichting die zich bezig houdt met de inzameling en recycling van organische en restafvalstoffen. [eiseres B] B.V. exploiteert aan de [adres] 4a te [woonplaats] een inrichting die zich bezig houdt met de handel in diervoeders.
2.2. Op 16 oktober 2001 is aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting, ingevolge art. 8.1 van de Wet milieubeheer (Wm) (hierna: de vergunning).
2.3. Op 4 juli 2002 heeft zich in de inrichting van Fouragehandel [eiseres A] B.V. een explosie voorgedaan. Bij deze explosie zijn twee mensen om het leven gekomen. Verder is forse schade ontstaan.
2.4. Bij besluit van 10 juli 2002 heeft het College van Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: het College) een bestuursdwangbeschikking genomen en - kort gezegd - bepaald dat de inrichting met ingang van 11 juli 2002 buiten gebruik gesteld dient te worden. Aan haar besluit heeft het College (onder meer) ten grondslag gelegd dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. art. 1.1a Wm heeft overtreden, door onvoldoende zorg voor het milieu in acht te nemen. Volgens het College dient eerst onderzoek plaats te vinden naar de oorzaak van de explosie, voordat de inrichting weer in gebruik genomen mag worden.
Bij besluit van 12 juli 2002 heeft het College voornoemd besluit gewijzigd, in die zin dat de kelder en drukketels uiterlijk 15 juli 2002 geleegd en gereinigd dienen te zijn, in plaats van uiterlijk 12 juli 2002, zoals in het eerdere besluit was bepaald.
2.5. Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft bezwaar ingediend tegen voormelde besluiten. Voorts heeft zij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) om een voorlopige voorziening gevraagd, inhoudende - kort gezegd - dat zij haar werkzaamheden op beperkte schaal mag voortzetten.
Op 1 augustus 2002 is laatstgenoemd verzoek afgewezen door de Voorzitter van de Afdeling (hierna: de Voorzitter).
2.6. Op 6 augustus 2002 heeft Fouragehandel [eiseres A] B.V. het College verzocht een beperkte doorstart te mogen maken met haar bedrijfsactiviteiten.
Dit verzoek is op 28 augustus 2002 door het College afgewezen.
2.7. Op 22 augustus 2002 is een onderzoeksrapport van TNO verschenen met betrekking tot de explosie.
2.8. Bij besluit van 12 november 2002 heeft het College het bezwaar van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen de besluiten van 10 en 12 juli 2002 deels gegrond verklaard en de besluiten herroepen ten aanzien van een aantal - thans niet ter zake doende - formele gebreken. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard en heeft het College haar besluit tot buiten gebruik stelling van de inrichting gehandhaafd.
2.9. Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft beroep ingesteld tegen dit besluit bij de Afdeling. Voorts heeft zij een herzien verzoek tot doorstart van de bedrijfsactiviteiten ingediend bij het College. Dit verzoek is op 28 januari 2003 door het College afgewezen. Daartoe heeft het College onder meer overwogen dat in het belang van de veiligheid en de bescherming van het milieu nadere eisen gesteld dienen te worden aan het in gebruik nemen van de inrichting, maar dat het niet mogelijk is om aan de vigerende vergunning nadere voorwaarden te verbinden zonder de grondslag daarvan te verlaten, zodat een nieuwe vergunning noodzakelijk is. Bij separaat schrijven van 28 januari 2003 heeft het College aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. bericht dat zij, met toepassing van art. 8.25 lid 1 sub a Wm, voornemens is de vigerende vergunning ambtshalve in te trekken.
2.10. Op 5 februari 2003 heeft de Afdeling het beroep van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen het besluit van 12 november 2002 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daartoe heeft zij, kort gezegd, overwogen dat het College heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in art. 7:9 Awb Pro, omdat Fouragehandel [eiseres A] B.V. niet in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord over het eindrapport van TNO.
2.11. Op 7 maart 2003 heeft Fouragehandel [eiseres A] B.V. bezwaar gemaakt tegen het besluit van het College van 28 januari 2003 om geen beperkte doorstart van de inrichting toe te staan. Voorts heeft zij op 11 maart 2003 bezwaar gemaakt tegen het voornemen van het College om de vergunning in te trekken.
2.12. Bij besluit van 1 april 2003 heeft het College (wederom) een bestuursdwang-beschikking genomen en - kort gezegd - bepaald dat de inrichting gesloten dient te blijven nu deze niet veilig in gebruik is te nemen zonder dat art. 8.1 eerste lid, aanhef en onder b Wm wordt overtreden. Voorts heeft het College overwogen dat de vergunning niet ambtshalve kan worden gewijzigd zonder de grondslag daarvan te verlaten, dat zij voornemens is de vergunning in te trekken en dat de inrichting gesloten dient te blijven tot het moment dat het besluit tot intrekking van de vergunning in werking is getreden.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft op 12 mei 2003 bezwaar ingediend tegen dit besluit.
2.13. Bij besluit van 20 mei 2003 heeft het College de vergunning van Fouragehandel [eiseres A] B.V. ingetrokken.
Tegen dit besluit heeft Fouragehandel [eiseres A] B.V. beroep ingesteld bij de Afdeling en een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening gedaan.
2.14. Op 22 juli 2003 heeft de Voorzitter het verzoek van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tot het treffen van een voorlopig voorziening gehonoreerd en het besluit van 20 mei 2003 geschorst en bepaald dat de bedrijfsactiviteiten gedeeltelijk (en onder voorwaarden) hervat mogen worden.
2.15. Op 25 februari 2004 heeft de Afdeling het beroep van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen het besluit van 20 mei 2003 tot intrekking van de vergunning ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij (onder meer) overwogen dat het College zich, gelet op het rapport van TNO - waarin wordt geconcludeerd dat het gewenst is dat het bedrijfsproces wordt herbezien wat betreft procesvoering, metingen en procedures - in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nemen van de benodigde maatregelen niet mogelijk was onder de vigerende vergunning zonder de grondslag daarvan te verlaten, zodat de toepassing van 8.23 Wm (het wijzigen danwel aanvullen van de voorwaarden die aan de vergunning zijn verbonden) in dit geval redelijkerwijs geen oplossing kan bieden.
2.16. Op 18 mei 2004 heeft het College een gedoogbeschikking genomen met betrekking tot de gedeeltelijke hervatting van de bedrijfsactiviteiten door Fouragehandel [eiseres A] B.V..
2.17. Bij besluit van 14 december 2004 heeft het College het bezwaar van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen het besluit van 1 april 2003 ongegrond verklaard.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft op 27 januari 2005 beroep ingesteld tegen dit besluit bij de Afdeling.
2.18. Op 30 juni 2005 is aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. een nieuwe vergunning ex art. 8.1 lid 1 sub a en c Wm verleend door het College.
2.19. Op 31 augustus 2005 heeft de Afdeling het beroep van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen het besluit van het College van 14 december 2004 gegrond geacht en dit besluit vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling, kort gezegd, overwogen dat de activiteiten die volgens het College een overtreding van art. 1.1a Wm opleveren niet in strijd zijn met de aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. verleende vergunning en dat de omstandigheid dat een vergunde activiteit, naar naderhand verkregen inzicht, zeer nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu - zodat de vergunning geen toereikend beschermingsniveau biedt - geen schending oplevert van artikel 1.1a Wm. Volgens de Afdeling dient het bevoegde gezag in een dergelijk geval na te gaan of de vergunning met toepassing van art. 8.22, 8.23 of 8.25 Wm voor wijziging danwel intrekking in aanmerking komt en was het College in dit geval niet bevoegd handhavend op te treden.
2.20. Bij besluit van 31 oktober 2006 heeft het College - kort gezegd - de bezwaarschrif-ten van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tegen de besluiten van 10 en 12 juli 2002 en het besluit van 1 april 2003 deels gegrond verklaard, in zoverre dat een aantal - thans niet ter zake doende - gebreken hersteld dient te worden, maar deze voor het overige ongegrond verklaard. Het College herhaalt dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. de zorgplicht van art. 1.1a Wm onvoldoende heeft nageleefd en zij acht zich op grond hiervan bevoegd tot handhaving en oplegging van een bestuursrechtelijke maatregel. Het College heeft de genoemde besluiten met terugwerkende kracht ingetrokken vanaf 20 mei 2003.
Eveneens bij besluit van 31 oktober 2006 heeft het College (opnieuw) een besluit tot toepassing van bestuursdwang genomen en bepaald dat de inrichting met ingang van 11 juli 2002 buiten gebruik gesteld dient te worden.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de Afdeling.
2.21. Op 1 augustus 2007 heeft de Afdeling het beroep van Fouragehandel [eiseres A] B.V. gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar van 31 oktober 2006 vernietigd en de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002 en 1 april 2003 herroepen. Daartoe heeft de Afdeling - kort gezegd - geoordeeld dat het in dit geval gaat om een vergunningplichtige inrichting, zodat de mogelijkheid bestond om tegen nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken op te treden door de vergunning met toepassing van art. 8.22, 8.23 of 8.25 Wm te wijzigen of in te trekken, en dat verweerder dus niet bevoegd was om op basis van de zorgplicht van art. 1.1a Wm handhavend tegen de inrichting op te treden.
2.22. Bij de stukken bevindt zich een “rapportage inzake schadevordering [eiseres A] B.V. en gelieerde vennootschappen” d.d. 7 november 2008, die is opgesteld door de heer [X] van Nauta Dutilh.
2.23. Voorts bevindt zich bij de stukken een door de Provincie overgelegde rapportage “Analyse schadeopstelling [eiseres A] B.V.” d.d. 21 januari 2010, opgesteld door Price Waterhouse Coopers, alsmede een reactie hierop van de heer [X] d.d. 1 april 2010.
3. Het geschil
3.1. Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. vorderen samengevat - bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad, dat het de rechtbank moge behagen om te verklaren voor recht dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld jegens hen, door via haar bestuursorgaan het College besluiten tot handhaving via de “zorgplicht” te nemen en te handhaven, in het bijzonder met betrekking tot de besluiten van het College van 10 juli 2002, 12 juli 2002,
12 november 2002, 1 april 2003, 14 december 2004 en 31 oktober 2006, en de Provincie te veroordelen om aan hen de schade te vergoeden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die zij hebben geleden en lijden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Provincie, met wettelijke rente vanaf de dag waarop de schade is geleden, en met veroordeling van de Provincie in de kosten van het geding.
3.2. De Provincie voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Onrechtmatig handelen jegens eiseressen [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V.?
4.1. Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben zich op het standpunt gesteld dat met het oordeel van de Afdeling van 1 augustus 2007 dat het College niet bevoegd was om handhavend op te treden op basis van de zorgplicht van art. 1.1a Wm en met de vernietiging en/of definitieve herroeping van de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006, vast staat dat het College onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld. Daarbij hebben zij gewezen op vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, zoals HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112 (Van Gog/Nederweert), waaruit volgt dat bij een vernietigd besluit de onrechtmatigheid van dat besluit en de schuld van het openbaar lichaam zijn gegeven.
De Provincie heeft dat op zichzelf niet weersproken. Wel heeft zij aangevoerd dat de desbetreffende besluiten niet onrechtmatig zijn jegens de in de dagvaarding genoemde eiseressen [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V.. In dat verband wordt het volgende overwogen.
4.2. Ten aanzien van de in de dagvaarding genoemde eiseres sub 1, [eiseres A] B.V., heeft de Provincie aangevoerd dat nu zowel de vergunning van 16 oktober 2001 als de vergunning van 30 juni 2005 is verleend aan Fouragehandel [eiseres A] B.V., terwijl ook de vernietigde c.q. herroepen besluiten aan deze vennootschap zijn gericht, alleen aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. het recht toekomt om vergoeding te vorderen van de schade die zij als gevolg hiervan heeft geleden. In reactie hierop is tijdens de comparitie van partijen door de advocaat van eiseressen aangegeven dat sprake is van een kennelijke vergissing en dat eiseres sub 1 Fouragehandel [eiseres A] B.V. is en niet [eiseres A] B.V. Hij heeft de rechtbank verzocht dit als gewijzigd te beschouwen.
De Provincie heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt, zodat het verzoek kan worden ingewilligd, nu de Provincie door de onjuiste tenaamstelling ook niet is benadeeld of in haar verdediging is geschaad. De naam van eiseres sub 1 moet daarmee worden beschouwd als gewijzigd in “Fouragehandel [eiseres A] B.V.”. Nu de Provincie verder niets heeft aangevoerd dat tot een andersluidend oordeel zou moeten leiden wordt - op grond van de hiervoor genoemde jurisprudentie - geconcludeerd dat zij met het nemen van de desbetref-fende besluiten onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V..
4.3. Ten aanzien van [eiseres B] B.V. heeft de Provincie zich op het standpunt gesteld dat [eiseres B] B.V. belanghebbende was in bestuursrechtelijke zin, hetgeen betekent dat zij - nu zij geen rechtsmiddelen tegen de desbetreffende besluiten heeft aangewend - de formele rechtskracht van die besluiten tegen zich moet laten gelden en dat die besluiten jegens haar als rechtmatig hebben te gelden. De Provincie heeft er in dit verband onder meer op gewezen dat uit het rapport van [X] blijkt dat [eiseres B] B.V. voor haar bedrijfsvoering geheel was aangewezen op de inrichting van Fouragehandel [eiseres A] B.V. en dat zij dus de feitelijke exploitatie mede voor haar rekening nam, zodat zij - op grond van art. 8.20 Wm - als medevergunninghouder aangemerkt moet worden. Voorts heeft de Provincie bij conclusie van antwoord aangevoerd dat niet is gebleken van een contractuele basis tussen Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. voor het gebruik van de inrichting en dat, ook al zou sprake zijn van een huurovereenkomst, ook een huurder die de inrichting feitelijk exploiteert, als (mede)vergunninghouder is aan te merken.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben hiertegen (onder meer) aangevoerd dat [eiseres B] B.V. geen belanghebbende was in de bestuursrechtelijke procedures, omdat zij geen vergunninghouder was en geen drijver van de inrichting. Volgens hen had [eiseres B] B.V. slechts een afgeleid belang als contractspartner van Fouragehandel [eiseres A] B.V. en heeft het College ook niet handhavend jegens [eiseres B] B.V. opgetreden en/of jegens haar enig beroep op de zorgplicht van art. 1.1a Wm gedaan. [eiseres B] B.V. is ook niet in de gelegenheid gesteld om zienswijzen in te dienen of op andere wijze als belanghebbende aangemerkt.
4.4. Ingevolge art. 1:2 Awb Pro wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens de Provincie dient [eiseres B] B.V. als mede-vergunninghouder te worden aangemerkt en (dus) als belanghebbende als bedoeld in dit artikel. In art. 8.20 Wm is bepaald dat een voor een inrichting verleende vergunning geldt voor een ieder die de inrichting drijft. Het artikel staat er niet aan in de weg dat een inrichting tegelijkertijd door meerdere personen wordt gedreven (Vz.ABRvS 31 juli 1998, AB 1999, 45), zodat op zichzelf denkbaar is dat [eiseres B] B.V. naast Fouragehandel [eiseres A] B.V. - aan wie de vergunning feitelijk is verleend - als vergunninghouder moet worden aangemerkt. Voor het antwoord op de vraag of [eiseres B] B.V. ook daadwerkelijk als (mede)vergunninghouder moet worden aangemerkt is van belang of [eiseres B] B.V. als ‘drijver van de inrichting’ is te beschouwen. Uitgangspunt daarbij is dat de exploitant van een inrichting doorgaans als drijver van de inrichting wordt aangemerkt (Vz.ABRvS 19 augustus 1996, 1997, 14) en voorts dat er sprake moet zijn van voldoende betrokkenheid bij de activiteiten van de inrichting, waarmee wordt gedoeld op het hebben van zeggenschap over de inrichting, activiteiten en bedrijfsvoering.
4.5. Uit de toelichting van partijen tijdens de comparitie leidt de rechtbank af dat [eiseres B] B.V. niet als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Namens [eiseres B] B.V. is verklaard dat er eigenlijk sprake is van één bedrijf dat twee verschillende producten aflevert, waarbij het product van [eiseres B] B.V. voorziet in een bepaalde niche in de markt, namelijk gecertificeerde producten. Volgens de Provincie is sprake van een aparte stroom en eigen klanten, hetgeen er - volgens haar - op duidt dat [eiseres B] B.V. zelfstandig opereert en zelf de exploitatie van de inrichting voor haar rekening neemt.
Dat sprake is van afzonderlijke producten en klanten is echter niet doorslaggevend voor de vraag of [eiseres B] B.V. als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt. Daarvoor is immers, zoals hiervoor reeds is overwogen, vooral van belang of [eiseres B] B.V. zeggenschap heeft over de onderneming en de installaties. Dat is niet gebleken. Namens [eiseres B] B.V. is
- onbetwist - verklaard dat de voornaamste contracten, zoals het vervoer en onderhoud, via Fouragehandel [eiseres A] B.V. liepen, terwijl ook de vaste lasten voor haar rekening kwamen. Voorts is tijdens de comparitie door de heer Hamstra verklaard dat sprake was van een gebruiksovereenkomst tussen [eiseres B] B.V. en Fouragehandel [eiseres A] B.V., hetgeen niet meer door de Provincie is weersproken. Ook dit duidt er op dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. een bepaalde mate van zeggenschap had over (de bedrijfsvoering van) de inrichting, terwijl dit niet kan worden vastgesteld ten aanzien van [eiseres B] B.V.. Dat brengt mee dat alleen Fouragehandel [eiseres A] B.V. als ‘drijver van de inrichting’ kan worden aangemerkt en dat [eiseres B] B.V. niet als (mede)vergunninghouder is te beschouwen, zodat zij niet om die reden belanghebbende is in de zin van art. 1:2 Awb Pro.
Nu er geen andere argumenten zijn aangevoerd die tot het oordeel zouden moeten leiden dat [eiseres B] B.V. belanghebbende was in de bestuursrechtelijke procedure, staat de formele rechtskracht van de desbetreffende besluiten op zichzelf niet in de weg aan een beroep door [eiseres B] B.V. op art. 6:162 BW Pro. Wel dient te worden beoordeeld of aan de overige voorwaarden, waaronder het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW Pro, is voldaan.
4.6. Volgens de Provincie heeft [eiseres B] B.V. (als niet-belanghebbende in bestuursrechte-lijke zin) geen rechtstreeks belang jegens de Provincie, maar hooguit een afgeleid belang en voldoet zij om die reden niet aan het bepaalde in art. 6:163 BW Pro. Volgens de Provincie was de (eventuele) schade van [eiseres B] B.V. voor haar ook niet voorzienbaar, nu zij niet wist dat [eiseres B] B.V. de inrichting tevens gebruikte. Zij heeft pas in een later stadium vernomen dat [eiseres B] B.V. een aparte vennootschap was en niet slechts een ‘merk’ van Fouragehandel [eiseres A] B.V..
Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben hiertegen aangevoerd dat de hoofdregel is dat partijen die geen rechtsbescherming kunnen krijgen bij de bestuursrechter, omdat zij geen belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb Pro zijn, zich wel tot de civiele rechter kunnen wenden. Daarbij hebben zij gewezen op verschillende arresten van de Hoge Raad. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. was voor de Provincie ook voorzienbaar dat er, door het stilleggen van de inrichting, schade geleden zou worden door álle gebruikers daarvan. Voorts hebben zij aangevoerd dat [eiseres B] B.V. een afgeleid belang heeft dat zozeer samenhangt met de belangen van Fouragehandel [eiseres A] B.V., dat ook sprake is van onrechtmatig handelen jegens haar (HR 13 juli 2007, NJ 2007, 504, Gasunie/ Barneveld).
4.7. Ingevolge art. 6:163 BW Pro bestaat geen verplichting tot schadevergoeding (op grond van art. 6:162 BW Pro) wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden. In het onderhavige geval dient met betrekking tot de vraag welke norm is geschonden, als uitgangspunt te worden genomen dat ingevolge vaste jurisprudentie van de Hoge Raad met de vernietiging c.q. herroeping van een besluit in beginsel de onrechtmatigheid daarvan jegens de geadresseerde is gegeven.
Vast staat dat de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006 zijn gericht aan Fouragehandel [eiseres A] B.V., zodat met de vernietiging/herroeping van die besluiten de onrechtmatigheid jegens haar is gegeven. [eiseres B] B.V. staat op de besluiten niet genoemd, zodat de geschonden norm (de onrechtmatige besluiten) in beginsel niet strekt tot bescherming van de schade die zij (mogelijk) heeft geleden, en dat er in die zin geen sprake is van een eigen rechtstreeks belang van [eiseres B] B.V..
Hiervoor is reeds vastgesteld dat sprake is van een gebruiksovereenkomst tussen Fourage-handel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. en dat [eiseres B] B.V. op grond van die overeenkomst gebruik maakte van de inrichting van Fouragehandel [eiseres A] B.V.. Naar het oordeel van de rechtbank leidt dit ertoe dat [eiseres B] B.V. slechts een afgeleid belang heeft jegens de Provincie en dat zij mogelijk Fouragehandel [eiseres A] B.V., met wie zij een contractuele relatie heeft, aan zou kunnen spreken op vergoeding van de schade die zij (eventueel) heeft geleden als gevolg van het stilleggen van de inrichting door de Provincie. Daarbij is nog het volgende van belang.
4.8. Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V. hebben verschillende arresten van de Hoge Raad genoemd waaruit zou volgen dat de hoofdregel is dat niet-belanghebbenden in bestuursrechtelijke zin, zich wel tot de civiele rechter kunnen wenden. Geconstateerd moet echter worden dat de genoemde jurisprudentie betrekking heeft op bijzondere situaties waarin op grond van de omstandigheden van het geval steeds werd geoordeeld dat sprake was van een voldoende rechtstreeks belang van de (bestuursrechtelijke) niet-belanghebben-de bij de ingestelde civiele vordering. Dat er ten aanzien van [eiseres B] B.V. sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden is niet gebleken, terwijl zij - anders dan in enkele van de als voorbeeld genoemde gevallen - mogelijk wel Fouragehandel [eiseres A] B.V. kan aanspreken op vergoeding van haar schade, en Fouragehandel [eiseres A] B.V. op haar beurt vervolgens de Provincie aansprakelijk kan stellen voor de vergoeding van deze (gevolg)schade.
Waarom sprake zou zijn van een afgeleid belang van [eiseres B] B.V. dat zozeer samenhangt met de belangen van Fouragehandel [eiseres A] B.V., dat het onrechtmatig handelen ook jegens haar heeft plaatsgevonden is niet nader toegelicht door Fouragehandel [eiseres A] B.V. en [eiseres B] B.V., zodat deze stelling als onvoldoende onderbouwd moet worden verworpen.
4.9. Het voorgaande brengt mee dat de Provincie alleen onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V. en dat de vorderingen ten aanzien van [eiseres B] B.V. moeten worden afgewezen. Hierna zal dan ook alleen worden ingegaan op de stellingen die Fouragehandel [eiseres A] B.V. betreffen.
Rechtens relevante schade?
4.10. De Provincie heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van rechtens relevante schade, omdat zij in de fictieve situatie dat de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002 en 1 april 2003 niet genomen zouden zijn, langs een andere weg zorg zou hebben gedragen voor stillegging van de inrichting. Ook in dat geval zou Fouragehandel [eiseres A] B.V. schade hebben geleden. De Provincie heeft in dit verband ook gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2007 (r.o. 2.21) waarin is overwogen dat zij op grond van de Wm de mogelijkheid had om de vergunning in te trekken of te wijzigen. Volgens de Provincie heeft zij van deze mogelijkheid uiteindelijk ook daadwerkelijk gebruik gemaakt. In de fictieve situatie waarin de desbetreffende besluiten niet genomen zouden zijn, zou zij de procedure tot intrekking van de vergunning direct in gang hebben gezet en in de tussentijd zou de inrichting - in overleg met de burgemeester - op grond van art. 175 en Pro 176 Gemeentewet zijn stilgelegd, aldus de Provincie.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft hiertegen onder meer aangevoerd dat de Provincie zich steeds op het standpunt heeft gesteld dat zij alleen kon handhaven op grond van de zorgplicht van art. 1.1a Wm en dat zij de vergunning niet kon wijzigen op grond van art. 8.22/8.23 Wm. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. is hetgeen de Provincie heeft aangevoerd hooguit van belang ten aanzien van de periode waarover de schade berekend dient te worden.
4.11. De Provincie heeft zich bij de door haar ingenomen stelling kennelijk gebaseerd op jurisprudentie van de Afdeling, waarin is bepaald dat er geen sprake is van causaal verband tussen de schade en het onrechtmatig bevonden besluit indien - kort gezegd - ten tijde van het nemen van het onrechtmatige besluit een rechtmatig besluit genomen had kunnen worden dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou hebben gehad (bijvoor-beeld ABRvS 15 december 2004, AB 2005, 54), waarbij tevens van belang is dat indien nadien daadwerkelijk een besluit wordt genomen met hetzelfde resultaat als het onrecht-matige besluit, daaraan het vermoeden wordt ontleend dat een besluit met hetzelfde resultaat ook al meteen in aanvang mogelijk was. In het onderhavige geval heeft de Provincie in dit verband gewezen op het besluit van 20 mei 2003 tot intrekking van de vergunning, welk besluit inmiddels ook onherroepelijk is geworden.
Hoewel het voorgaande wellicht relevant is met betrekking tot het bestuursrecht, is deze leer ten aanzien van de civielrechtelijke causaliteit niet aanvaard door de Hoge Raad. In het civiele recht heeft nog steeds als uitgangspunt te gelden dat het enkele feit dat een op onrechtmatige wijze toegebracht nadeel eveneens op een andere wijze toegebracht had kunnen worden - die niet onrechtmatig geweest zou zijn - niet meebrengt dat dit nadeel niet meer kan gelden als te zijn veroorzaakt door de onrechtmatige gedraging die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan (HR 28 juni 1985, NJ 1986, 356, Claas/van Tongeren, en HR 28 januari 2005, NJ 2008, 55). Nu de Provincie verder geen argumenten heeft aangevoerd die tot een andersluidend oordeel zouden moeten leiden, dient het er dan ook voor te worden gehouden dat sprake is van causaal verband in de zin van art. 6:98 BW Pro tussen de onrechtmatige besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006 en de door Fouragehandel [eiseres A] B.V. gestelde schade.
Dat de Provincie op 20 mei 2003 alsnog een besluit tot intrekking van de vergunning heeft genomen, op grond waarvan de inrichting (rechtmatig) is stilgelegd, is - zoals Fouragehandel [eiseres A] B.V. zelf ook heeft opgemerkt - enkel relevant met betrekking tot de periode waarover de schade berekend dient te worden.
4.12. De Provincie heeft voorts aangevoerd dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van schade. Zij heeft zich op het standpunt gesteld dat op het rapport van [X] (r.o. 2.22) nog één en ander valt af te dingen en dat geenszins vast staat dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. daadwerkelijk € 2.216.187,00 aan schade heeft geleden, zoals in dit rapport wordt geconcludeerd.
In dat verband wordt het volgende overwogen.
4.13. Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft een verklaring voor recht gevorderd dat de Provincie onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld door het nemen van de eerder genoemde besluiten en tevens schadevergoeding gevorderd, nader op te maken bij staat.
De gevorderde verklaring voor recht, inhoudende dat sprake is van onrechtmatig handelen van de Provincie jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V., is gelet op hetgeen hiervoor reeds is overwogen toewijsbaar. Ook is de Provincie in beginsel gehouden de schade die het gevolg is van dit onrechtmatige handelen aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. te vergoeden.
Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft ter zake een verwijzing naar de schadestaatprocedure gevorderd. Voor een dergelijke verwijzing is volgens vaste jurisprudentie noodzakelijk, maar tevens voldoende dat het bestaan of de mogelijkheid van schade als gevolg van de gestelde wanprestatie of onrechtmatige daad aannemelijk is (HR 28 oktober 2005, NJ 2006, 558). De vraag is of aan dit criterium is voldaan.
4.14. Ten aanzien van de geleden en te lijden schade heeft Fouragehandel [eiseres A] B.V. aangevoerd dat onder meer sprake is van gederfde winst omdat de bedrijfsactiviteiten gedurende forse tijd sterk zijn beknot en zij ook thans nog nadeel ondervindt van de besluitvorming omdat een aantal van de vertrokken zakenpartners niet meer is teruggekeerd. Volgens Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft de schade betrekking op een langdurige periode van minimaal anderhalf jaar en zal deze in ieder geval bestaan uit gemiste inkomsten en wettelijke rente over het bedrag van die inkomsten. Verder noemt zij als schadeposten de kosten van rechtsbijstand die zij heeft gemaakt in de bestuursrechtelijke procedure, welke niet volledig zijn vergoed, en buitengerechtelijke kosten.
De Provincie heeft op zichzelf niet weersproken dat de inrichting gedurende langere tijd heeft stilgelegen, zodat dit vast staat. Dat brengt mee dat er in ieder geval gedurende die periode geen (directe) inkomsten uit de inrichting zijn verkregen, omdat de afnemers c.q. leveranciers van Fouragehandel [eiseres A] B.V. een andere inrichting dienden te zoeken, waarmee de mogelijkheid dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. schade heeft geleden op zichzelf voldoende aannemelijk is. Nu bovendien ook uit het door de Provincie overgelegde (tegen)rapport van Price Waterhouse Coopers niet blijkt dat er helemáál geen schade is geleden of kan zijn geleden door Fouragehandel [eiseres A] B.V., moet worden geoordeeld dat is voldaan aan het hiervoor genoemde criterium en kan de gevorderde verwijzing naar de schadestaatprocedure worden toegewezen. De overige stellingen van de Provincie met betrekking tot de door [X] berekende schade doen aan het voorgaande niet af en behoeven om die reden dan ook geen bespreking, hetgeen eveneens geldt voor de stellingen van de Provincie met betrekking tot de gevorderde proceskosten en buitengerechtelijke kosten.
4.15. De Provincie heeft nog aangevoerd dat Fouragehandel [eiseres A] B.V. korte tijd na het stilleggen van de inrichting op 10 juli 2002 naar alternatieve mogelijkheden voor haar bedrijfsvoering had moeten zoeken en dat de schade die na deze korte termijn is ontstaan bij gebreke aan causaal verband niet meer aan de Provincie kan worden toegerekend.
Verder heeft de Provincie betoogd dat sprake is van eigen schuld van Fouragehandel [eiseres A] B.V., omdat zij zelf eerder een nieuwe vergunning had kunnen aanvragen, zodat de schade (grotendeels) voor haar eigen rekening dient te blijven. Volgens de Provincie heeft zij immers vanaf het begin aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. kenbaar gemaakt dat een nieuwe vergunning moest worden aangevraagd, omdat de voorwaarden die aan de oude vergunning waren verbonden niet toereikend waren en niet konden worden gewijzigd.
4.16. Uit hetgeen de Provincie heeft aangevoerd kan naar het oordeel van de rechtbank, mede gelet op hetgeen Fouragehandel [eiseres A] B.V. daartegen heeft ingebracht tijdens de comparitie van partijen, niet worden geconcludeerd dat de schade die Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft geleden door de stillegging van de inrichting helemaal niet aan de Provincie kan worden toegerekend, noch dat sprake is van een zodanige mate van eigen schuld van Fouragehandel [eiseres A] B.V. dat de schade geheel voor haar eigen rekening zou moeten blijven. Reeds daarom staan deze argumenten niet in de weg aan een verwijzing naar de schadestaatprocedure, zoals Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft gevorderd.
In die procedure zal vervolgens tussen partijen verder gedebatteerd kunnen worden over de exacte omvang van de schade, de periode waarover deze berekend dient te worden en over de vraag of er aanleiding bestaat om een deel van de schade voor rekening van Fourage-handel [eiseres A] B.V. te laten komen.
4.17. Gelet op het voorgaande zijn de vorderingen toewijsbaar ten aanzien van Fouragehandel [eiseres A] B.V.. Met betrekking tot de inhoud van de gevorderde verklaring voor recht wordt nog opgemerkt dat op grond van de uitspraak van de Afdeling van
1 augustus 2007 in ieder geval vast staat dat de Provincie met het nemen van de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002, 1 april 2003 en 31 oktober 2006 onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V., maar dat de overige door Fouragehandel [eiseres A] B.V. genoemde besluiten (de beslissingen op bezwaar van 12 november 2002 en 14 december 2004) niet door de Afdeling zijn genoemd, terwijl partijen daarover ook verder in deze procedure niets hebben gesteld, zodat deze buiten beschouwing worden gelaten.
4.18. De wettelijke rente wordt toegewezen zoals gevorderd, te weten vanaf de dag waarop de schade is geleden. Daarbij wordt opgemerkt dat hetgeen de Provincie in dit verband heeft aangevoerd enkel betrekking heeft op de periode tussen de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2007 en de datum waarop de onderhavige procedure door Fouragehandel [eiseres A] B.V. is gestart en niet op de door Fouragehandel [eiseres A] B.V. genoemde ingangsdatum, zodat die datum kan worden aangehouden.
4.19. De Provincie wordt als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de proceskosten, gevallen aan de zijde van Fouragehandel [eiseres A] B.V., welke worden begroot op:
- dagvaarding € 72,25
- vast recht 262,00
- salaris advocaat 904,00 (2 punten x tarief € 452,00)
Totaal € 1.238,25
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. verklaart voor recht dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld jegens Fouragehandel [eiseres A] B.V. door via haar bestuursorgaan het College van Gedeputeerde Staten besluiten tot handhaving via de zorgplicht van art. 1.1a Wm te nemen en te handhaven, in het bijzonder met betrekking tot de besluiten van 10 juli 2002, 12 juli 2002,
1 april 2003 en 31 oktober 2006,
5.2. veroordeelt de Provincie om aan Fouragehandel [eiseres A] B.V. te vergoeden de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die Fouragehandel [eiseres A] B.V. heeft geleden en lijdt als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Provincie, met de wettelijke rente vanaf de dag waarop de schade is geleden,
5.3. veroordeelt de Provincie in de proceskosten, aan de zijde van Fouragehandel [eiseres A] B.V. tot op heden begroot op € 1.238,25,
5.4. verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad,
5.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.C. Verra en in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2010.