Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/2591
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 26 augustus 2010.
inzake
Nacco Materials Handling BV, eiseres,
gevestigd te Nijmegen, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 18 juni 2009, kenmerk G140/LV, Z08.005898/D09.123283
2. Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2008 heeft verweerder eiseres, onder oplegging van een dwangsom van € 5000 per dag dat de overtreding voortduurt en met een maximum van € 100.000, gelast het bedrijfsgebouw aan de Scheepvaartweg 8-10 te Nijmegen uiterlijk op 1 januari 2009 in overeenstemming te brengen met paragraaf 2.13.2 en meer bepaald met artikel 1.110 (lees: artikel 2.110), van het Bouwbesluit 2003 (het bedrijfsgebouw verdelen in brandcompartimenten van maximaal 3000 m2), hetzij in overeenstemming te brengen met een gelijkwaardigheidsmaatregel op grond van artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003.
Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd, met dien verstande dat de aan de lastgeving gekoppelde begunstigingstermijn is verlengd tot twee weken na verzending van dit besluit.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder zijn stukken ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Bij besluit van 29 juni 2009 heeft verweerder de begunstigingstermijn opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening.
Bij uitspraak van 10 augustus 2009, verzonden op 3 september 2009, heeft de voorzieningenrechter het verzoek, voor zover gekoppeld aan de onderhavige lastgeving, afgewezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 15 juni 2010. Namens eiseres is aldaar [naam], bestuurder van Nacco Materials Handling B.V., verschenen, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. I.M.I. van den Bergh, werkzaam bij de gemeente.
3. Overwegingen
3.1. Gelijktijdig met het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres tevens een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van een bedrijfsgebouw aan de Nijverheidsweg 19-35 te Nijmegen. Eiseres heeft ook beroep ingesteld (registratienummer 09/2589) tegen de beslissing op het daartegen gerichte bezwaar. Ter zitting, waarop de zaken gevoegd zijn behandeld, heeft eiseres dat beroep ingetrokken.
Bij besluit van 4 december 2009 heeft verweerder, vanwege het voortduren van de overtreding in het bedrijfsgebouw aan de Scheepvaartweg, verbeurde dwangsommen ingevorderd tot een bedrag van € 100.000. Bij brief van 9 december 2009 heeft eiseres te kennen gegeven dat het beroep zich mede tot dit invorderingsbesluit richt.
Ter zitting is eiseres, onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling; onder meer haar uitspraak van 16 december 2009, Gst. 2010, 13) van dit standpunt teruggekomen.
De rechtbank onderschrijft het ter zitting door eiseres ingenomen standpunt dat, nu de onderhavige overtreding vóór 1 juli 2009 is geconstateerd, het beroep niet geacht kan worden mede te zijn gericht tegen het invorderingsbesluit van 4 december 2009.
In dit geding staat derhalve uitsluitend nog de last onder dwangsom ten aanzien van het bedrijfsgebouw aan de Scheepvaartweg 8-10, zoals in stand gelaten bij het bestreden besluit, ter beoordeling. Ter zitting is gebleken dat inmiddels tot tevredenheid van verweerder aanpassingen aan het gebouw hebben plaatsgevonden. Eiseres heeft echter nog altijd procesbelang bij een beoordeling van haar beroep, reeds omdat op grond van het handhavingsbesluit dwangsommen zijn verbeurd.
3.2. Eiseres heeft het bedrijfsgebouw aan de Scheepvaartweg in eigendom en in gebruik ten behoeve van haar bedrijf. Ter plaatse is een onderdelenmagazijn gevestigd.
3.3. Bij inspecties door een medewerker van de Brandweer Nijmegen op 24 september 2007 is - voor zover hier van belang - geconstateerd dat de brandcompartimentering van het bedrijfsgebouw niet in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2003, nu de maximaal toegestane compartimentsgrootte van 3000 m2 wordt overschreden.
3.4. Paragraaf 2.13.2 van het Bouwbesluit 2003 bevat normen in het kader van de beperking van uitbreiding van brand, ten aanzien van bestaande bouw.
Ingevolge artikel 2.110, eerste lid, is een bestaand bouwwerk zodanig dat de uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt. Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, geldt als grenswaarde voor brandcompartiment als bedoeld in artikel 2.112 bij een industriefunctie een afmeting van 3000 m2. Ingevolge artikel 2.112, vierde lid, heeft een brandcompartiment een gebruiksoppervlakte die niet groter is dan deze grenswaarde.
Paragraaf 2.22.2 van het Bouwbesluit 2003 bevat normen ten aanzien van grote brandcompartimenten voor bestaande bouw.
Ingevolge artikel 2.204, eerste lid, is een bestaand bouwwerk met een brandcompartiment of subbrandcompartiment waarvan de gebruiksoppervlakte groter is dan de toelaatbare gebruiksoppervlakte als bedoeld in paragraaf 2.13.2, zodanig ingericht dat het brandveilig is. Blijkens artikel 2.204, tweede lid, en de bijbehorende tabel 2.204, dient daarbij in geval van een industriefunctie te worden voldaan aan de artikelen 2.205, 2.206 en 2.207. Deze artikelen hebben betrekking op achtereenvolgens de inrichting van een brandcompartiment, de loopafstand tot het aansluitende terrein en voorzieningen ter bestrijding van brand.
3.5. Ingevolge artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 (de gelijkwaardigheidsbepaling) behoeft aan een in het tweede tot en met zesde hoofdstuk gesteld voorschrift dat moet worden toegepast om te voldoen aan een met betrekking tot een bouwwerk of een gedeelte daarvan gestelde eis, niet te worden voldaan, voorzover anders dan door toepassing van dat voorschrift het bouwwerk of het betrokken gedeelte daarvan ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt, als is beoogd met het betrokken voorschrift.
3.6. Eiseres betwist niet dat het bedrijfsgebouw een brandcompartiment bevat dat groter is dan 3000 m2, zodat niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.112, vierde lid, van het Bouwbesluit 2003. Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat er, gelet op artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003, niettemin geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2003. Onder overlegging van een rapport van het bureau 4Save stelt eiseres dat ten aanzien van de beperking van uitbreiding van brand in het bedrijfsgebouw aan de Scheepvaartweg een gelijkwaardig resultaat wordt bereikt.
3.6.1. Naar het oordeel van de rechtbank is het aan degene die zich op de gelijkwaardig-heidsbepaling van artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 beroept, om aannemelijk te maken dat een situatie in overeenstemming is met de toepasselijke voorschriften van dat besluit.
3.6.2. De rechtbank stelt vast dat artikel 2.204 van het Bouwbesluit 2003 nadere voorschriften bevat voor de inrichting van gebouwen met brandcompartimenten die groter zijn dan op grond van artikel 2.112, vierde lid, is toegestaan. Daarbij zijn geen concrete normen gesteld, maar is aangegeven aan de hand van welke functionele eisen de brandveiligheid nader beoordeeld dient te worden (de inrichting van een compartiment, de loopafstand tot het aansluitende terrein en voorzieningen ter bestrijding van brand).
3.6.3. Aangezien eiseres zich erop heeft beroepen dat het bedrijfsgebouw, dat een brandcompartiment bevat dat groter is dan 3000 m2, niet behoeft te voldoen aan ingevolge de betreffende hoofdstukken van het Bouwbesluit 2003 gestelde voorschriften, omdat door de door haar getroffen maatregelen het bouwwerk ten minste dezelfde mate van veiligheid etc. biedt als is beoogd met die voorschriften van het Bouwbesluit 2003, zullen de door eiseres getroffen maatregelen ten minste het resultaat dienen op te leveren dat is beoogd met de hiervoor genoemde functionele eisen op grond van artikel 2.204 van het Bouwbesluit 2003. De rechtbank zal de vraag of sprake is van gelijkwaardigheid dan ook in dat licht beoordelen.
3.6.4. Het door eiseres overgelegde rapport van 4Save is gebaseerd op de uitgave "Beheersbaarheid van Brand 2007" (hierna te noemen: de uitgave BvB 2007). Deze uitgave is in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgesteld door Oranjewoud SAVE. De rechtbank is gebleken dat deze uitgave algemeen is geaccepteerd als leidraad bij de beoordeling of in een specifiek geval tot gelijkwaardigheid kan worden geconcludeerd.
De in de uitgave BvB 2007 opgenomen "Methode BvB 2007" bevat vier maatregelpakketten. Wanneer één van deze maatregelpakketten wordt geëffectueerd, kan zonder nader onderzoek geacht worden te zijn voldaan aan de functionele eisen van afdeling 2.22. De maatregelpakketten zijn overigens, blijkens de uitgave BvB 2007, niet uitputtend; ook buiten de maatregelpakketten om kan onderzoek uitwijzen dat sprake is van gelijkwaardigheid.
De maatregelpakketten hebben betrekking op verschillende totale vuurbelastingen, berekend aan de hand van brandbare bestanddelen van de constructie (permanente vuurbelasting) en de beoogde maximale inhoud aan brandbaar materiaal (variabele vuurbelasting).
Maatregelpakket I betreft het zogeheten basispakket, dat ziet op situaties waarin de totale vuurlast aan en in het brandcompartiment is beperkt tot 300 ton vurenhoutequivalent. Hierbij gelden eisen aan de omhulling en aan verbindingen naar andere brandcompartimenten. Maatregelpakket II ziet op situaties waarin de totale vuurlast maximaal 600 ton vurenhoutequivalent bedraagt. Ook hier gelden eisen aan de omhulling en dient tevens te zijn voldaan aan enkele compenserende maatregelen en voorwaarden, die zien op de ontwikkelsnelheid van brand, de aanwezige brandmeldinstallatie, beperking van rookdichtheid en bluswatervoorzieningen. Daarnaast gelden enige situatieafhankelijke voorwaarden.
Uit de uitgave BvB 2007 blijkt dat de Methode BvB 2007 is bedoeld voor nieuwbouwsituaties, maar dat deze met een enkele aanpassing van de eisen aan de omhulling van brandcompartimenten, ook bruikbaar is voor bestaande situaties.
3.6.5. In (de nog enigszins aangepaste versie van) het rapport van 4Save van 28 juli 2009 wordt geconcludeerd dat de totale vuurbelasting van het bedrijfsgebouw 430.841 kg vurenhoutequivalent bedraagt. Maatregelpakket I kan daarom volgens 4Save niet worden toegepast. De berekende vuurbelasting blijft echter wel binnen de marges van maatregelpakket II. In het kader van "Spoor B" is in het rapport vervolgens een beoordeling gemaakt van de weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van de omhulling. Geconcludeerd wordt dat aan de buitengevels geen aanvullende eisen worden gesteld, maar dat wel aanvullende eisen worden gesteld aan de scheidingswand naar het kantoorgedeelte.
In de aanbiedingsbrief bij dit rapport van 13 juli 2009, gericht aan eiseres, wordt gesteld dat sprake is van een gelijkwaardige situatie, gelet op (samengevat):
(- veiligheid voor de mens)
- de vluchtwegen, die voldoen aan nieuwbouweisen,
- de aanwezigheid van een BHV-ploeg en ontruimingsplan,
- de betonnen, onbrandbare dakconstructie,
(- milieugevolgen)
- de mogelijkheid om dezelfde voorraad, met dezelfde vuurlast, in overeenstemming met het Bouwbesluit 2003 in een hoger pand met een oppervlakte van minder dan 3000 m2 op te slaan,
- de verwachting dat bij brand geen blijvende schade zal ontstaan, nu er geen andere gebouwen in de directe nabijheid aanwezig zijn;
- het voorhanden zijn van voldoende bluswater in de directe omgeving.
3.6.6. Bij brief van 17 juli 2009 heeft de Brandweer Nijmegen gereageerd op de eerdere versie van het rapport van 4Save. In deze reactie wordt, samengevat, de juistheid van de beschrijving van de feitelijke situatie en van de gemaakte berekeningen betwist. Opgemerkt wordt dat niet consequent van één maatregelpakket is uitgegaan en dat niet wordt aangetoond dat aan één van de maatregelpakketten kan worden voldaan. Voorts wordt betwist dat sprake is van een gelijkwaardige situatie. De in de aanbiedingsbrief beschreven aspecten zijn volgens de Brandweer Nijmegen niet relevant in het kader van het beheersbaar houden van een brand.
3.6.7. De rechtbank stelt vast dat 4Save een beoordeling van de WBDBO van de omhulling heeft gemaakt onder verwijzing naar de eisen die daarvoor gelden bij maatregelpakket I, terwijl eerder in het rapport (paragraaf 5.5, onder Conclusie spoor A) is geconcludeerd dat dat pakket niet kan worden toegepast. De rechtbank leidt uit de uitgave BvB 2007 af dat de waarde van de maatgevende vuurbelasting bij de maatregelpakketten I en II op dezelfde wijze wordt bepaald. De daarop gebaseerde WBDBO-eis dient echter bij maatregelpakket I te worden vastgesteld met inachtneming van een toeslag (extra eis in minuten), en bij maatregelpakket II niet. Door wat betreft de eisen aan de WBDBO van de omhulling te verwijzen naar de eisen onder maatregelpakket I, heeft 4Save de minimale eisen zoals die gelden voor omhullingen onder maatregelpakket II dan ook impliciet in acht genomen.
De rechtbank stelt echter vast dat, daargelaten de vraag of de berekende vuurlast juist is, in het rapport en in de aanbiedingsbrief niet de conclusie wordt getrokken dat het bedrijfsgebouw, in zijn (op dat moment) huidige staat, in overeenstemming is met één van de maatregelpakketten. De aspecten op grond waarvan volgens 4Save tot gelijkwaardigheid kan worden geconcludeerd, komen ook niet overeen met de maatregelen zoals onder maatregelpakket II opgenomen in de uitgave BvB 2007.
Voor zover met het rapport is beoogd om buiten de maatregelpakketten van de uitgave BvB 2007 om tot gelijkwaardigheid te concluderen, acht de rechtbank die gelijkwaardigheid onvoldoende aangetoond. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder in beginsel mag afgaan op het oordeel van de Brandweer Nijmegen, die ter zake als kundig moet worden aangemerkt. De Brandweer Nijmegen heeft in zijn reactie van 17 juli 2009 gemotiveerd aangegeven waarom de door 4Save genoemde aspecten niet doorslaggevend worden geacht. Uit deze reactie blijkt dat bij deze aspecten niet afdoende is ingegaan op het belang van beheersbaarheid van brand, met het oog waarop de grootte van brandcompartimenten in het Bouwbesluit 2003 is gereguleerd.
3.6.8. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat niet is gebleken dat het bedrijfsgebouw uit een oogpunt van veiligheid, in de staat waarin het zich ten tijde van het primaire en het bestreden besluit bevond, gelet op de in artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 genoemde gelijkwaardigheid een resultaat kent dat ten minste is beoogd met de functionele eisen op grond van artikel 2.204.
Het betoog faalt en het beroep op artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 moet worden verworpen. Verweerder was daarom bevoegd om handhavend op te treden tegen overtreding van het Bouwbesluit 2003.
3.7. Eiseres heeft betoogd dat verweerder het beginsel van fair play heeft geschonden, nu verweerder bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende betekenis heeft toegekend aan het plan van aanpak dat zij heeft ingediend, waartoe zij door verweerder in de gelegenheid was gesteld.
3.7.1. De rechtbank stelt in dit verband vast dat eiseres tijdens de hoorzitting van 13 januari 2009 aandacht heeft gevraagd voor de gevolgen voor het bedrijf van de economische crisis en de mogelijkheid dat het bedrijf uitbreidt of verhuist. In verband daarmee is verzocht om een langere begunstigingstermijn en om een en ander te mogen bespreken met verweerder.
3.7.2. Bij brief van 17 februari 2009 heeft verweerder eiseres daarop in de gelegenheid gesteld om binnen een maand een reëel plan van aanpak in te dienen, voorzien van een tijdsplanning met concrete data en een harde einddatum, waarin zou moeten worden aangegeven met welke technische oplossing(en) zal worden voldaan aan het Bouwbesluit 2003. De termijnen dienden redelijk te zijn en keuzes dienden deugdelijk te worden beargumenteerd. Aangegeven is:
"Het plan van aanpak zal beoordeeld worden door de afdeling Bouwen en Wonen alsmede door de Brandweer. Mocht het college van mening zijn dat het plan acceptabel en redelijk is, dan zal uw cliënt in de gelegenheid worden gesteld om de voorzieningen conform dat plan uit te voeren. De beslissing op bezwaar zal daar dan op worden aangepast.
Indien het college van oordeel is dat het plan van aanpak niet acceptabel is, dan wel niet (tijdig) ingediend, dan zal uw bezwaarschrift verder worden afgehandeld".
3.7.3. Eiseres heeft op 24 maart 2009 het plan van aanpak ingediend. Daarin is, ten aanzien van het gebouw aan de Scheepvaartweg, samengevat aangegeven dat enkele maatregelen zijn getroffen, maar dat wordt verzocht om uitstel te verlenen voor de aanpassing van het bestaande magazijn tot 2011, zodat het aanbrengen van voorzieningen kan samenvallen met de geplande nieuwbouw. In het plan van aanpak is verweerder verzocht om eiseres in de gelegenheid te stellen het plan mondeling toe te lichten.
3.7.4. In het bestreden besluit van 18 juni 2009 heeft verweerder vervolgens aangegeven dat het plan van aanpak door de afdeling Bouwen en Wonen en door de Brandweer onvoldoende is bevonden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in het plan geen redelijke tijdsplanning c.q. data zijn aangegeven waarbinnen c.q. waarop de gevraagde voorzieningen alsnog worden gerealiseerd. Geconstateerd is dat slechts is verzocht om uitstel tot de nieuwbouw in 2011. Verweerder heeft gesteld dat eiseres aan de regels moet voldoen, ongeacht haar financiële situatie.
Verweerder heeft eiseres niet de gelegenheid geboden om het plan mondeling toe te lichten alvorens zijn standpunt, verwoord in het bestreden besluit, te bepalen.
3.7.5. Onder voornoemde omstandigheden acht de rechtbank het beginsel van fair play niet geschonden. Verweerder heeft immers in redelijkheid kunnen oordelen dat, nu aan de door hem aan het plan van aanpak gestelde eisen niet werd voldaan, er evenmin aanleiding bestond het verzoek om een bespreking voorafgaande aan het nemen van het besluit op bezwaar te honoreren.
De verwijzing van eiseres naar de Afdelingsuitspraak van 18 december 2002 (AB 2003, 85) leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. In die zaak ging het bestuursorgaan tot handhaving over, terwijl een reeds ingediende aanvraag tot legalisatie nog in behandeling was. Die situatie kan niet op één lijn worden gesteld met het indienen van een plan van aanpak hangende bezwaar.
3.8. Eiseres heeft voorts betoogd dat de gestelde begunstigingstermijn onredelijk kort is geweest. Volgens eiseres is het feitelijk onmogelijk om de voorgeschreven sprinkler-installatie binnen enkele dagen aan te brengen.
3.8.1. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de Afdelingsuitspraak van 17 maart 2010, LJN BL7792) moet bij het opleggen van een last een begunstigingstermijn worden gesteld die voldoende is om vanaf het moment van oplegging van de last daaraan uitvoering te geven zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
3.8.2. De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit aanvankelijk een begunstigingstermijn van circa 14 weken is gesteld om het bedrijfsgebouw in overeenstemming te brengen met paragraaf 2.13.2 van het Bouwbesluit 2003, hetzij in overeenstemming te brengen met een gelijkwaardigheidsmaatregel. Uit het bestreden besluit blijkt dat deze termijn, hangende bezwaar, op enig moment is verlengd tot twee weken na de beslissing op bezwaar. Deze termijn is in het bestreden besluit in stand gelaten. Aldus heeft de begunstigingstermijn effectief circa negen maanden bedragen.
3.8.3. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de gestelde termijn onredelijk kort is. De rechtbank overweegt dat de hiervoor genoemde jurisprudentie, anders dan eiseres kennelijk meent, niet onverkort kan worden toegepast op een beslissing op bezwaar, in die zin dat verweerder daarbij gehouden zou zijn om een nieuwe termijn te stellen die op zichzelf voldoende is om uitvoering te geven aan een in het primaire besluit in stand gelaten last. Het ingediende bezwaar heeft de lastgeving niet geschorst en het daartoe strekkende verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen. Dat eiseres de periode tussen het primaire besluit en het bestreden besluit niet heeft benut om aan de last te voldoen, dient voor haar rekening te blijven.
3.9. Op grond van het vorenstaande moet het beroep ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling is daarom geen aanleiding.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. L. van Gijn, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen , griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 26 augustus 2010.