Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 09/4220 en AWB 10/795
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 23 september 2010.
inzake
[Eiseres], eiseres,
wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. A.E.L.TH. Balkema,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
I Het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar (registratienummer AWB 09/4220);
II Besluit van verweerder van 25 januari 2010 (registratienummer AWB 10/795).
2. Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2007 heeft verweerder de aanvraag van eiseres van 7 augustus 2006 om bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (hierna: Bbz 2004) afgewezen. Tevens heeft verweerder de aan eiseres verstrekte voorschotten van in totaal € 1800 van eiseres teruggevorderd. Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief gedateerd op 20 september 2007 bezwaar gemaakt. Deze brief is bij verweerder ingekomen op 24 september 2007.
Bij het bezwaarschrift van 25 oktober 2007 tegen het primaire besluit stelt eiseres vervolgens dat verweerder heeft nagelaten een besluit te nemen op de aanvraag om uitkering ingevolge de Wwb. Volgens eiseres had verweerder de aanvraag van eiseres van 7 augustus 2006 (ook) moeten opvatten als een Wwb-aanvraag, dan wel ambtshalve tot een Wwb-beoordeling moeten overgaan. Vervolgens heeft eiseres op 20 november 2007 wederom bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag om bijstand op grond van de Wwb.
Bij brief van 22 oktober 2009 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het op 20 september 2007 gedateerde bezwaar tegen het besluit van 3 september 2009.
Dit beroep werd bij uitspraak van 8 januari 2010 (registratienummer AWB 09/4219) door deze rechtbank gegrond verklaard. Daarbij werd tevens bepaald dat verweerder op straffe van een dwangsom binnen twee weken na de verzenddatum van de uitspraak alsnog een beslissing diende te nemen op het door eiseres gemaakte bezwaar. Voorts werd verweerder veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 500 wegens het overschrijden van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
Bij brief van 22 oktober 2009 heeft eiseres tevens beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar van 20 november 2007 (besluit I). Dit beroep werd aangevuld bij brief van 12 november 2009 en bij brief van 2 december 2009. Voor zover vereist heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld.
Bij besluit van 25 januari 2010 (besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 3 september 2007 alsnog ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft in haar beroepschrift tevens aangegeven dat het reeds aanhangige beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar geacht moet worden mede te zijn gericht tegen dat besluit. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank van 10 juni 2010. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. A.E.L.TH. Balkema. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W.J. Bloemena LL.M.
3. Overwegingen
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres ontving tot juni 2002 een uitkering ingevolge de Wet Werk en inkomen Kunstenaars (WWIK). Vanaf juni 2002 is eiseres zelfstandig ondernemer geweest als fotografe en audiovisueel en multimediakunstenaar. Daarnaast ontving zij inkomsten uit werkzaamheden als verzorgster. Op 20 januari 2006 heeft eiseres een uitkering ingevolge het Bbz 2004 aangevraagd in verband met de tijdelijke daling van inkomsten uit eigen bedrijf, welke aanvraag eiseres op 7 maart 2006 weer heeft ingetrokken omdat uit onderzoek van verweerder was gebleken dat zij met ingang van 13 februari 2006 tot en met 12 augustus 2006 nog recht had op een WWIK-uitkering. Vervolgens heeft eiseres als zelfstandige op 7 augustus 2006 in verband met haar zwangerschap en bevalling een aanvraag om bijstand ingediend over de periode van 14 augustus 2006 tot en met 3 december 2006. Op 24 september 2006 is het kind van eiseres geboren. Lopende het onderzoek heeft verweerder bij besluit van 5 oktober 2006 aan eiseres een voorschot verstrekt van € 900 en bij besluit van 29 november 2006 nogmaals een voorschot van € 900, in totaal € 1800 in de vorm van een renteloze geldlening.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ten aanzien van besluit I
Op 1 oktober 2009 is de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen in werking getreden. Daarbij is onder meer afdeling 8.2.4a aan de Awb toegevoegd.
Ingevolge het overgangsrecht van artikel III, tweede lid, van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, blijft op een bezwaar- of beroepschrift tegen het niet tijdig nemen van een besluit dat is ingediend voor het tijdstip waarop afdeling 8.2.4a in werking is getreden, het recht zoals dit gold voor dat tijdstip van toepassing. Het beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen is bij de rechtbank ingekomen op 23 oktober 2009. Het beroepschrift moet daarom worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat sinds 1 oktober 2009 geldt.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Tegen het niet tijdig beslissen staat dan ook beroep bij de rechtbank open.
Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van het instellen van het beroep, kan het beroepschrift worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend na de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
De rechtbank stelt vast dat het beroepschrift voortijdig is ingediend, nu eiseres voorafgaande aan het instellen van beroep verweerder niet in gebreke heeft gesteld. Bij brief van 12 november 2009 heeft eiseres verweerder alsnog in gebreke gesteld. De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 7:10 van Pro de Awb, niet binnen de daartoe gestelde termijn een beslissing op het bezwaarschrift van eiseres heeft genomen. De rechtbank constateert voorts dat na de ingebrekestelling inmiddels twee weken zijn verstreken.
Verder staat vast dat verweerder, hangende het beroep, bij besluit II alsnog een besluit heeft genomen op het bezwaarschrift van eiseres van 20 november 2007. Gesteld noch gebleken is dat eiseres belang heeft bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het uitblijven van een tijdige beslissing op het bezwaar. Het beroep, voorzover gericht tegen besluit I, dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
In het niet tijdig beslissen door verweerder ziet de rechtbank evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij, met betrekking tot een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, gewichtsfactor 0,25 (zeer licht) dient te worden toegepast. Dat betekent dat de vergoeding dient te worden vastgesteld op (0,25 x € 437 =) € 109,25. Voor vergoeding van griffierecht bestaat geen aanleiding, omdat het door eiseres betaalde griffierecht is toegerekend aan het beroep tegen besluit II.
Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank constateert dat de termijn is aangevangen met het indienen van het bezwaarschrift van 20 november 2007. Vanaf deze ontvangstdatum tot de datum van deze uitspraak zijn twee jaren en ongeveer negen maanden verstreken. Dit moet als een overschrijding van de redelijke termijn met ongeveer negen maanden worden aangemerkt, die geheel aan verweerder valt toe te rekenen.
De rechtbank zal verweerder dan ook veroordelen tot vergoeding van de daardoor geleden schade. Volgens vaste jurisprudentie bedraagt de schadevergoeding een bedrag van € 500 per half jaar overschrijding of gedeelte daarvan. Gelet op de overschrijding van ongeveer negen maanden stelt de rechtbank de door verweerder te betalen schadevergoeding vast op een bedrag van € 1.000.
Ten aanzien van besluit II
Verweerder heeft aan besluit II ten grondslag gelegd dat eiseres als gevestigd zelfstandige geen recht heeft op algemene bijstand ingevolge het Bbz 2004, aangezien zij beschikte over een vermogen dat niet noodzakelijk was voor de uitoefening van het eigen bedrijf. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat, gelet op de vaste jurisprudentie, een zelfstandige die aan de voorwaarden van het Bbz 2004 voldoet, alleen in aanmerking kan komen voor bijstand op grond van het Bbz 2004 met uitsluiting van de Wwb. Een afwijzing van de aanvraag op grond van het Bbz 2004 impliceert dat geen recht bestaat op een uitkering ingevolge de Wwb. Voor wat betreft de stelling van eiseres dat de consulent heeft aangegeven dat als overbrugging bijstand zou kunnen worden verleend, is verweerder niet gebleken van een ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezegging van een daartoe bevoegde ambtenaar. Ten slotte stelt verweerder dat de aan eiseres verstrekte voorschotten terecht zijn teruggevorderd, nu nadien is vastgesteld dat zij geen recht op bijstand heeft. Verweerder is niet gebleken van dringende redenen om van terugvordering af te zien.
Eiseres kan zich hiermee niet verenigen en heeft het besluit gemotiveerd aangevochten. Op haar stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
Het Bbz 2004 was ten tijde in geding van belang gebaseerd op artikel 7 Invoeringswet Pro Wwb. Dit wetsartikel bepaalde, dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van de Wwb aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1, 6.4 en 7.1 van die wet.
In artikel 1, aanhef en onderdeel b, van het Bbz 2004 is bepaald dat als zelfstandige in de zin van het besluit moet worden beschouwd, de belanghebbende van 18 tot 65 jaar die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die:
1. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;
2. voldoet aan het urencriterium, bedoeld in artikel 3.6 van de Wet inkomstenbelasting 2001, en
3. alleen of samen met degenen met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico's daarvan draagt.
Het zesde lid van artikel 3.6 van de Wet inkomstenbelasting 2001, waarnaar artikel 1 van Pro het Bbz 2004 verwijst, bepaalt dat, indien de werkzaamheden worden onderbroken vanwege zwangerschap, deze tijdens de periode die overeenkomt met het zwangerschaps- en bevallingsverlof zoals dat geldt voor werkneemsters, voor de bepaling van het aantal gewerkte uren geacht worden niet te zijn onderbroken.
Uit vaste jurisprudentie blijkt dat zelfstandigen uitsluitend voor algemene bijstand in aanmerking komen wanneer zij voldoen aan de nadere voorwaarden die in het Bbz 2004 zijn neergelegd (zie onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 mei 2000, LJN: ZB8802). Wanneer de belanghebbende behoort tot de personenkring van het Bbz 2004, maar niet voldoet aan de in die regeling neergelegde voorwaarden, kan derhalve geen algemene bijstand worden verleend op grond van de Wwb zelf.
Eiseres dient gelet op artikel 1, aanhef en onderdeel b, van het Bbz 2004 te worden aangemerkt als zelfstandige in de zin van het Bbz 2004. Zij voldeed ten tijde van de aanvraag aan de daarin neergelegde omschrijving. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres derhalve terecht getoetst aan de bepalingen van het Bbz 2004. Een afzonderlijke beoordeling van de aanvraag op grond van de bepalingen van de Wwb zelf, diende, gelet op het vorenstaande, in het onderhavige geval achterwege te worden gelaten.
Voorts overweegt de rechtbank dat voor een zelfstandige ingevolge artikel 1, onderdeel i, van het Bbz 2004 als eigen vermogen wordt beschouwd het verschil tussen het totale vermogen en de aanwezige schulden. Als totaal vermogen dient op grond van artikel 1, onderdeel h, van het Bbz 2004 te worden uitgegaan van het vermogen, bedoeld in artikel 34, eerste lid, onderdeel a, van de Wwb, zonder aftrek van de aanwezige schulden en zonder de bezittingen bedoeld in artikel 34, tweede lid, onderdelen a en e, van de Wwb. Daaronder dient derhalve te worden verstaan de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, alsmede de middelen die worden ontvangen in de periode waarover algemene bijstand is toegekend voor zover deze niet als inkomen in de zin van artikel 32 en Pro 33 van de Wwb kunnen worden aangemerkt. Bezittingen in natura die naar hun aard en waarde algemeen gebruikelijk zijn dan wel, gelet op de omstandigheden van persoon en gezin, noodzakelijk zijn en – tot op zekere hoogte – vergoedingen voor immateriële schade dienen evenwel buiten beschouwing te blijven.
Op grond van artikel 7 van Pro het Bbz 2004 wordt niet als vermogen in aanmerking genomen het voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep noodzakelijke vermogen, waaronder mede begrepen het vermogen gebonden in de door de zelfstandige of zijn gezin in eigendom bewoonde woning met bijbehorend erf. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Bbz, zoals van toepassing tot 1 januari 2004, is de strekking van deze bepaling dat de zelfstandige moet kunnen blijven beschikken over het vermogen dat voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep nodig is. Met de introductie van het Bbz in 2004 is op dit punt geen inhoudelijke wijziging beoogd. De Nota van Toelichting vermeldt voorts:
‘In het geval dit vermogen ingezet zou moeten worden, zou de zelfstandige immers de mogelijkheid worden ontnomen zijn bestaansvoorziening in stand te houden. Het vermogen waarover de zelfstandige beschikt heeft daarnaast nog als functie het opvangen van bedrijfsrisico’s en de financiering van het bedrijf of beroep. Het bezit van dit vermogen staat bijstandverlening als zodanig niet in de weg, maar het is van belang voor de vorm waarin de bijstand wordt verleend. In het geval dat het eigen vermogen een bepaalde grens te boven gaat wordt geen bijstand om niet verleend’
(zie Staatsblad 1995, 203, p. 16 en 17).
Uit de daaropvolgende passage in de Nota van Toelichting blijkt dat bij de vaststelling van de omvang van het voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep noodzakelijke vermogen, geen onderscheid mag worden gemaakt tussen privé - en bedrijfsvermogen. De toelichting zegt daaromtrent:
‘Dit onderscheid bij vermogens van zelfstandigen zou kunstmatig en nauwelijks te hanteren zijn. Zo vervult het vermogen, belegd in een eigen huis, een essentiële functie bij het aantrekken van vreemd vermogen ten behoeve van het bedrijf. Banken maken bij het verstrekken van leningen ook geen onderscheid tussen het bedrijfs- en privé-vermogen. Bij het beschikbaar stellen van het bankkrediet wordt al het aanwezige vermogen belast. Het privé- en bedrijfsvermogen is dus dermate verstrengeld, dat de toerekening van verplichtingen naar één van beide vermogensbestanddelen onmogelijk is. Dit betekent dat, (…), ook het zogenoemde bescheiden vermogen moet worden ingezet. Het bezit van vermogen, ook al is dit meer dan het bescheiden vermogen, staat bijstandverlening aan de zelfstandige immers niet in de weg.’
Verweerder heeft de afwijzing van de aanvraag van eiseres gegrond op de aanwezigheid van € 4.563,74 aan liquide middelen alsmede over een auto met een waarde van € 800. Deze middelen staan volgens verweerder in de weg aan bijstandsverlening, nu het om vermogen gaat dat niet noodzakelijk is voor de uitoefening van het eigen bedrijf.
Aldus heeft verweerder gehandeld in strijd met (de strekking van) artikel 7 van Pro het Bbz 2004. Een banktegoed heeft voor een zelfstandige een belangrijke functie in het kader van het opvangen van bedrijfsrisico’s. De auto werd door eiseres tevens gebruikt voor de uitoefening van haar beroep. Uit de eerder aangehaalde Nota van Toelichting blijkt dat bij de vaststelling van de omvang van het voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep noodzakelijke vermogen, geen onderscheid mag worden gemaakt tussen privé- en bedrijfsvermogen. Het tegoed en de waarde van de auto – voor zover die op grond van artikel 1, onderdeel h, van het Bbz 2004 juncto artikel 34, tweede lid, onderdeel a, van de Wwb niet reeds volledig buiten beschouwing moet worden gelaten – staan derhalve als zodanig niet in de weg aan bijstandverlening op grond van het Bbz 2004. Deze vermogensbestanddelen zijn uitsluitend van belang voor de vraag of de bijstand op grond van artikel 19 juncto Pro artikel 3 van Pro het Bbz 2004 om niet of als geldlening dient te worden verleend.
Een en ander betekent dat de rechtbank het beroep tegen besluit II gegrond zal verklaren en dit besluit zal vernietigen. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Aangezien verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en nog niet vaststaat hoe dit nieuwe besluit zal gaan luiden, ligt het thans niet op de weg van de rechtbank om zich over mogelijke vergoeding van de schade, zoals door eiseres verzocht, uit te spreken. De rechtbank merkt in dit verband op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit tevens aandacht zal moeten besteden aan de vraag in hoeverre er aanleiding is om de schade te vergoeden.
Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 874 aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep tegen besluit I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen besluit II gegrond;
vernietigt besluit II en bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 109,25 inzake AWB 09/4220 en € 874 inzake AWB 10/795;
bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 41 aan haar vergoedt;
veroordeelt verweerder tot vergoeding van schade aan eiseres ten bedrage van € 1.000.
Aldus gegeven door mr. W.H.A.C.M. Bouwens, rechter, in tegenwoordigheid van mr. A. Azmi, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 23 september 2010.