Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 08/5802, 08/5803 en 09/2831
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 1 oktober 2010.
inzake
Vrije Markt Tiel, De Oude Veiling BV, eiseres,
gevestigd te Tiel, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
I. Besluit van verweerder van 24 november 2008 (inzake besluit 29 april 2008);
II. Besluit van verweerder van 24 november 2008 (inzake besluit 5 juni 2008);
III. Besluit van verweerder van 22 juni 2009 (inzake besluit 20 januari 2009).
2. Procesverloop
Bij besluit van 29 april 2008 heeft de commandant van de brandweer Tiel namens verweerder een tijdelijke voorwaarde gesteld in verband met de op 17 oktober 2000 aan eiseres verleende gebruiksvergunning ten behoeve van het pand ("De Vrije Markt") op het perceel Spoorstraat 1-5 te Tiel.
Bij besluit van 5 juni 2008 heeft verweerder ten aanzien van deze tijdelijke voorwaarde een last opgelegd.
Bij het in rubriek 1 onder I aangeduide besluit heeft verweerder het tegen het besluit van 29 april 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij het in rubriek 1 onder II aangeduide besluit heeft verweerder het tegen het besluit van 5 juni 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de aan dat besluit verbonden sanctie gewijzigd en de last voor het overige in stand gelaten.
Tegen deze besluiten is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder het in rubriek 1 onder I aangeduide bestreden besluit gewijzigd.
Bij besluit van 20 januari 2009 heeft verweerder eiseres, onder aanzegging van bestuursdwang, gelast het gebruik van De Vrije Markt te beëindigen en beëindigd te houden indien zij niet binnen vier weken verschillende overtredingen van het Bouwbesluit 2003, het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken en de bouwverordening van de gemeente Tiel, ongedaan heeft gemaakt en gehouden.
Bij het in rubriek 1 onder III genoemde besluit van 22 juni 2009 heeft verweerder het tegen deze last gemaakte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder verlenging van de begunstigingstermijn tot 18 juni 2009.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft verweerder de bij bestreden besluit III gehandhaafde last van 20 januari 2009 ingetrokken.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 6 juli 2010. Namens eiseres is aldaar [naam] verschenen, bijgestaan/vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen. Eiseres heeft ing. V. Dekker, werkzaam bij BMD Advies Centraal Nederland (verder: BMD), meegebracht als deskundige. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A. Stoelwinder, werkzaam bij de gemeente, vergezeld van G.H.M. Schuurman, werkzaam bij de brandweer Tiel.
3. Overwegingen
3.1. Eiseres is gebruikster van het pand De Vrije Markt aan de Spoorstraat 1-5 te Tiel (verder te noemen: het pand).
Bij besluit van 17 oktober 2000 heeft verweerder aan eiseres vergunning verleend voor het in gebruik nemen of in gebruik houden van het pand ten behoeve van een vrije markt en evenementen. Op grond van deze vergunning, waaraan voorschriften zijn verbonden, zijn 800 bezoekers, en bij evenementen maximaal 1200 bezoekers toegestaan.
In het kader van een aanvraag om een gewijzigde gebruiksvergunning heeft eiseres onder meer de rapporten "Vluchten bij brand" en "Beheersbaarheid van brand" van BMD aan verweerder overgelegd. Naar aanleiding van laatstgenoemd rapport is door medewerkers van de brandweer Tiel op 16 april 2008 een controle uitgevoerd. Op 19 april 2008 heeft inspectie- en adviesburo E-control (verder: E-control) in opdracht van verweerder een controle uitgevoerd aan de elektrische installaties in het pand, en daarvan rapport opgemaakt. Verweerder heeft op grond van deze rapporten en de uitgevoerde controle geconcludeerd dat sprake is van gebreken aan en in het pand, die leiden tot een brandonveilige situatie.
Bestreden besluit I (tijdelijke voorwaarde)
3.2 De geconstateerde brandonveilige situatie heeft verweerder aanleiding gegeven om bij besluit van 29 april 2008 een tijdelijke voorwaarde te stellen in verband met de gebruiksvergunning van 17 oktober 2000, inhoudende dat vanaf 7 mei 2008 tijdens de openstelling van het pand ten minste twee brandwachten aanwezig moeten zijn. Bij het besluit is een bijlage gevoegd waarop de functie-eisen en instructies van deze brandwachten zijn beschreven. Deze voorwaarde is van kracht totdat de geconstateerde gebreken zijn verholpen.
Bij het in rubriek 1 onder I aangeduide besluit van 24 november 2008 is het hiertegen gemaakte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 februari 2009 heeft verweerder de wettelijke grondslag van het bestreden besluit I aangepast aan het op 1 november 2008 in werking getreden Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (verder: het Gebruiksbesluit), en de tijdelijke voorwaarde gebaseerd op artikel 2.14.4, eerste lid, van dat besluit.
Op 10 juni 2009 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden. Hierbij is gebleken dat de in het besluit van 29 april 2008 geconstateerde gebreken grotendeels waren verholpen. Dit vormde voor verweerder aanleiding om bij besluit van 16 juni 2009 de tijdelijke voorwaarde met ingang van 14 juni 2009 te laten vervallen.
3.3. Nu eiseres kosten heeft gemaakt om de gestelde voorwaarde na te leven, heeft zij, ondanks de intrekking van de tijdelijke voorwaarde, nog belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de oplegging daarvan. Eiseres heeft de rechtbank ook verzocht om verweerder op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van de aldus geleden schade.
Voorts heeft verweerder ten aanzien van deze tijdelijke voorwaarde bij besluit van 5 juni 2008 een last opgelegd, welke eerst bij besluit van 16 juni 2009 is ingetrokken, zodat dient te worden bezien of zowel het primaire besluit van 29 april 2008, waarbij de voorwaarde is opgelegd, als het bestreden besluit I, waarbij deze voorwaarde is gehandhaafd, rechtmatig is.
3.4. Tot 1 november 2008 was hoofdstuk 6 (brandveilig gebruik) van de bouwverordening van kracht.
Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de bouwverordening, zoals die luidde ten tijde van het primaire besluit, is het verboden zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin meer dan 25 personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis.
Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders aan de gebruiksvergunning slechts voorwaarden verbinden in het belang van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar en het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand.
Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders, indien het belang waarvoor de vergunning is verleend dit vereist op grond van een verandering van de inzichten en/of verandering van de omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk, opgetreden na het verlenen van de vergunning, aan de vergunning nieuwe voorwaarden verbinden en gestelde voorwaarden wijzigen of intrekken.
Op 1 november 2008 is het Gebruiksbesluit in werking getreden.
Niet in geschil is dat voor het gebruik van het pand op grond van het Gebruiksbesluit niet langer een gebruiksvergunning is vereist.
Ingevolge artikel 2.12.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Gebruiksbesluit, is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksmelding een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken indien daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn.
Ingevolge artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit, kunnen burgemeester en wethouders na een melding van een gebruik, als bedoeld in artikel 2.12.1, eerste lid, onderdeel b, besluiten nadere voorwaarden op te leggen indien deze noodzakelijk zijn voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, van het Gebruiksbesluit, wordt, voor zover thans van belang en zakelijk weergegeven, een vóór 1 november 2008 op grond van een bouwverordening verleende gebruiksvergunning, voor zover deze betrekking heeft op een situatie waarvoor op grond van het Gebruiksbesluit een melding als bedoeld in artikel 2.12.1 is vereist, beschouwd als een zodanige melding.
3.5. Volgens eiseres heeft verweerder haar voorafgaande aan het primaire besluit geen gelegenheid gegeven haar zienswijze naar voren te brengen, en heeft verweerder aldus gehandeld in strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb.
3.5.1. De rechtbank stelt vast dat eiseres in bezwaar in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord, van welke gelegenheid zij ook gebruik heeft gemaakt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling), onder meer een uitspraak van 10 september 2008 (LJN BF0291), kan een verzuim om toepassing te geven aan artikel 4:8 van Pro de Awb daarmee geacht worden te zijn hersteld. De rechtbank ziet geen grond om aan te nemen dat eiseres door het verzuim in haar belangen zou zijn geschaad.
Het betoog faalt.
3.6. Eiseres betwist verder dat een wettelijke basis aanwezig was om de tijdelijke voorwaarde op te leggen en deze in het bestreden besluit I in stand te laten.
Ten aanzien van het primaire besluit heeft eiseres betoogd dat geen sprake is van verandering van inzichten of omstandigheden gelegen buiten het bouwwerk, als bedoeld in artikel 6.1.1, derde lid, van de bouwverordening. Eiseres heeft bovendien betwist dat de commandant van de brandweer bevoegd was om dit besluit te nemen.
De beslissing op bezwaar is volgens eiseres ten onrechte op dezelfde bepaling uit de bouwverordening gebaseerd, alsmede op de aanname dat een gebruiksvergunningplicht van toepassing was, terwijl de bouwverordening en de vergunningplicht op dat moment reeds waren vervallen met de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit.
Ten aanzien van het besluit van 10 februari 2009 betoogt eiseres dat het rechtens niet mogelijk is om een beslissing op bezwaar in deze zin met terugwerkende kracht te wijzigen.
3.6.1. Verweerder heeft in het besluit in primo van 29 april 2008 naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte vermeld dat dit is gebaseerd op het derde lid van artikel 6.1.1 van de bouwverordening. Immers, op de voet van dat artikel kunnen burgemeester en wethouders, voor zover thans van belang, eerst indien dit vereist is op grond van een verandering van de inzichten en/of verandering van de omstandigheden, gelegen buiten het bouwwerk, opgetreden na het verlenen van de vergunning, aan de vergunning nieuwe voorwaarden verbinden. Gebleken is dat de litigieuze tijdelijke voorwaarde is opgelegd teneinde de brandveiligheid te waarborgen gedurende de tijd dat de geconstateerde gebreken dienaangaande zouden worden hersteld. Van wijziging van inzichten noch van verandering in omstandigheden buiten het bouwwerk gelegen, was sprake; het ging immers juist om omstandigheden het bouwwerk betreffende.
Echter, de rechtbank stelt vast dat de gebruiksvergunning van 17 oktober 2000, die ten tijde van het primaire besluit nog van kracht was, onder voorschriften aan eiseres was verleend. Voorschrift 7.1 luidde:
"In verband met de brandveiligheid kan de Commandant van de Brandweer bepalen dat tijdens de openingsuren een wachtdienst moet worden ingesteld. De bewaking dient te geschieden door gediplomeerd en ter zake geïnstrueerd personeel.
De omvang van de wachtdienst is ter beoordeling van de Commandant van de Brandweer. De eventuele kosten van de bewaking zijn voor rekening van de vergunninghouder."
Dit voorschrift verleende de Commandant van de Brandweer de bevoegdheid de tijdelijke voorwaarde op te leggen. Dit betekent dat, anders dan eiseres betoogt, ten tijde van het opleggen van de voorwaarde op 29 april 2008 daarvoor wel een bevoegdheid van de Commandant bestond. Dat onder het besluit van 29 april 2008 wordt vermeld dat het door de Commandant is genomen namens verweerder, maakt niet dat de bevoegdheid van de Commandant om dat besluit te nemen niet bestond. Het betekent slechts dat het besluit van 29 april 2009 in zoverre van een onjuiste wijze van ondertekening is voorzien.
3.6.2. Bij het bestreden besluit I heeft verweerder geen rekening gehouden dat ondertussen het Gebruiksbesluit in werking was getreden zodat in deze beslissing op bezwaar abusievelijk is verwezen naar de bouwverordening als wettelijke grondslag. In het besluit van 19 februari 2009 heeft verweerder dat onderkend en vermeld dat de tijdelijke voorwaarde moet zijn gegrond op artikel 2.14.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit. Daarmee heeft verweerder aldus erkend dat het bestreden besluit I in zoverre rechtens onjuist was. Echter, het besluit van 19 februari 2009 heeft dat gebrek hersteld, omdat ook de rechtbank van oordeel is dat voormeld artikel een grondslag geeft voor het aan een vergunning verbinden van een voorwaarde, indien, zoals in dit geval, dat noodzakelijk is voor het voorkomen van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Anders dan eiseres stelt, is van wijziging met terugwerkende kracht geen sprake nu de tijdelijke voorwaarde blijft zoals hij was en voor het opleggen van die voorwaarde ook ten tijde van de beslissing op bezwaar een bevoegdheid bestond. Bij het nader genomen besluit is slechts de vermelding van de wettelijke bevoegdheidsgrondslag aangepast.
3.6.3 Uit het voorgaande volgt dat de beroepen gegrond zijn voor zover is betoogd dat het besluit van 29 april 2008 en het besluit van 24 november 2008 een onjuiste wettelijke grond vermelden. Voorts is de wijze van ondertekening van het besluit van 29 april 2008 onjuist. Echter, nu de bevoegdheid bestond de tijdelijke voorwaarde op te leggen, op de grond van Voorschrift 7.1 voor zover het betreft het besluit van 29 april 2008 en op grond van artikel 2.12.4, eerste lid, van het Gebruiksbesluit voor zover het betreft het besluit van 24 november 2008, zal de rechtbank, gelet op de finale beslechting van het geschil, bezien of de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
3.7. Eiseres heeft zich voorts beroepen op de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 31 december 2008 (LJN BG8465), waarin is geoordeeld dat het Bouwbesluit 2003, voor zover daarin wordt verwezen naar NEN-normen, verbindende kracht mist.
3.7.1. De rechtbank overweegt dat de vraag naar de verbindendheid van wettelijke regelingen, voor zover daarin wordt verwezen naar NEN-normen, niet relevant is in het kader van de beoordeling van de tijdelijke voorwaarde. Deze is immers noch onder vigeur van de vroegere regeling in de bouwverordening, noch onder vigeur van het huidige Gebruiksbesluit, op NEN-normen gebaseerd.
Het betoog faalt.
3.8. Eiseres heeft voorts betoogd dat de tijdelijke voorwaarde is ingegeven door vermeende gebreken aan de bouwkundige staat van het pand en het instrumentarium met betrekking tot voorschriften die het gebruik betreffen niet mag worden benut om dergelijke gebreken aan te pakken. Eiseres heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008 (LJN BF2154). Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2007 (LJN BB0390) betwist eiseres voorts dat verweerder de bevoegdheid had een dergelijke tijdelijke voorwaarde te stellen.
3.8.1. Niet valt in te zien dat de bouwkundige staat van het pand bij de beoordeling van het brandveilig gebruik buiten beschouwing zou moeten blijven. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 september 2008 kan worden afgeleid dat, indien een bestaand gebouw in overeenstemming is met de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit het verweerder niet vrij staat aan een gebruiksvergunning voorwaarden te stellen die bouwkundige aanpassingen vereisen die het Bouwbesluit niet vereist. Dat is in dit geval niet aan de orde nu de tijdelijke voorwaarde geen bouwkundige aanpassingen van het pand vereist, doch slechts de aanwezigheid van brandwachten in afwachting van die bouwkundige aanpassingen.
Voor zover eiseres beoogt te betogen dat verweerder van het opleggen van de tijdelijke voorwaarde had moeten afzien omdat hiermee werd beoogd eiseres te dwingen bouwkundige aanpassingen aan het pand te doen, faalt dat betoog. De tijdelijke voorwaarde is opgelegd teneinde aan brandveiligheidseisen te voldoen. Dat het pand brandonveilig was doordat het bouwkundige gebreken vertoonde, maakt niet dat de tijdelijke voorwaarde is opgelegd om de bouwkundige gebreken te herstellen.
Voorts was in de uitspraak van 25 juli 2007 aan de orde een voorwaarde tot het aanstellen van brandwachten gebaseerd op artikel 11.2 van de bouwverordening van de gemeente Bunnik, welk artikel geen grondslag bood voor een last die strekte tot aanstelling van brandwachten. Zoals in rechtsoverweging 3.6.1 en 3.6.2 is weergegeven, is die grondslag in het geval van eiseres wel aanwezig.
Het betoog faalt.
3.9. Eiseres heeft voorts betoogd dat de gestelde tijdelijke voorwaarde, gelet op de situatie, niet gerechtvaardigd is. Eiseres betwist, onder verwijzing naar de rapporten van BMD, dat sprake is van een brandgevaarlijke situatie. Eiseres stelt in dit verband dat de feitelijke situatie niet is gewijzigd sinds de verlening van de gebruiksvergunning in 2000, en dat haar niet mag worden tegengeworpen dat verweerder ten tijde van het primaire besluit nog niet had beslist op de aanvraag om gewijzigde gebruiksvergunning. Eiseres stelt steeds maatregelen met het oog op brandveiligheid te hebben getroffen indien dat nodig was. Verweerder heeft volgens eiseres ten onrechte het standpunt van de commandant van de brandweer gevolgd, zonder zich een eigen oordeel te vormen.
3.9.1. Verweerder heeft uit het door eiseres overgelegde BMD-rapport "Beheersbaarheid van brand" geconcludeerd dat het pand diverse gebreken bevat die de brandveiligheid betreffen. Aangegeven is welke acties op welke termijn noodzakelijk worden geacht. Zoals in rechtsoverweging 3.1 vermeld, heeft naar aanleiding van dit rapport op 16 april 2008 een controle door de brandweer Tiel plaatsgevonden, gevolgd door een controle op 19 april 2008 door E-control. Uit deze controles heeft de brandweer Tiel geconcludeerd dat de rapporten van BMD, voor wat betreft de inventarisatie van gebreken, niet volledig waren. Voorts werden niet alle conclusies uit die rapporten van BMD gedeeld. De controles hebben geresulteerd in een lijst van gebreken die verholpen moesten worden. Verweerder heeft de situatie, in navolging van de brandweer Tiel, niet dusdanig brandonveilig geacht dat het pand onmiddellijk gesloten zou moeten worden, maar heeft de gestelde tijdelijke voorwaarde wel noodzakelijk geacht in het kader van de brandveiligheid.
3.9.2. De rechtbank stelt voorop dat de gemeentelijke brandweer geacht is deskundig te zijn op het gebied van de beoordeling van brandveiligheid. Verweerder mag dan ook afgaan op het oordeel van de brandweer Tiel.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de resultaten van de controle en de daaruit getrokken conclusie dat sprake is van een brandonveilige situatie onzorgvuldig tot stand zouden zijn gekomen. De rapporten van BMD, waarop eiseres zich baseert, bieden onvoldoende tegenwicht. Daar waar de conclusies van verweerder afwijken van die uit de rapporten van BMD zijn die immers gebaseerd op feitelijke constateringen tijdens die controles, waarvan niet gebleken is dat die onjuist zijn.
Anders dan eiseres stelt is, of sprake is van een wijziging van de feitelijke situatie sinds de verlening van de gebruiksvergunning in 2000, niet van belang. Nog daargelaten of de staat van onderhoud van het pand daadwerkelijk vergelijkbaar was met de situatie in 2000, is de rechtbank van oordeel dat dit niet aan de geconstateerde brandonveiligheid afdoet.
De rechtbank ziet evenmin in dat betekenis toekomt aan de omstandigheid dat ten tijde van het primaire besluit een aanvraag om een gewijzigde gebruiksvergunning was ingediend, waarop nog niet was beslist. Niet valt in te zien dat de beoordeling van de brandveiligheid van het pand, en in dat kader vereiste maatregelen, anders zou zijn uitgevallen indien al op die aanvraag zou zijn beslist.
3.10. De rechtbank ziet voorts, anders dan eiseres, geen grond voor het oordeel dat de opgelegde tijdelijke voorwaarde, inhoudende dat tot het moment dat de gebreken zijn verholpen tijdens de openstelling van het pand ten minste twee brandwachten aanwezig moeten zijn die moeten voldoen aan de gestelde functie-eisen en instructies, disproportioneel zou zijn.
Welke maatregelen noodzakelijk zijn om een aanvaardbare mate van brandveiligheid te garanderen, vergt een deskundige beoordeling die in dit geval door de brandweer Tiel is gemaakt en door verweerder is overgenomen. Eiseres heeft de conclusie dat de mate van brandonveiligheid deze maatregel (inclusief de daarbij gestelde functie-eisen en instructies) vergde, niet met kracht van argumenten bestreden. In de door eiseres overgelegde reactie van het bureau STE van 16 februari 2009 is in dit verband slechts verwezen naar de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2007.
3.11. De rechtbank volgt eiseres ten slotte evenmin in haar standpunt dat de gestelde functie-eisen en instructies in strijd met de rechtszekerheid moeten worden geacht.
De rechtbank acht de aan de brandwachten gestelde functie-eisen en instructies voldoende kenbaar. De mate van beoordelingsmarge in enkele van de daarin gebruikte termen acht de rechtbank niet dusdanig, dat geoordeeld zou moeten worden dat deze eiseres in het ongewisse laten over wat er van haar en van de brandwachten wordt verlangd, mede nu deze functie-eisen en instructies niet door eiseres zelf maar door ter zake kundige brandwachten moeten worden toegepast. De rechtbank verwerpt dan ook het betoog dat de functie-eisen en instructies in strijd met de rechtszekerheid zouden moeten worden geacht.
3.12 Uit het voorgaande volgt dat de overige beroepsgronden falen. De rechtbank zal daarom de rechtsgevolgen in stand laten.
Bestreden besluit II (last ten aanzien van de tijdelijke voorwaarde)
3.13. Op 28 mei 2008 hebben medewerkers van de brandweer Tiel tijdens openstelling van het pand een controle uitgevoerd. Daaruit is gebleken dat de opgelegde tijdelijke voorwaarde niet juist werd nageleefd, nu 's ochtends geen brandwacht aanwezig was, en 's middags slechts één brandwacht aanwezig was. Daarnaast werd geconstateerd dat niet werd voldaan aan de in de bijlage genoemde instructies. Gebleken is verder dat tijdens een openstelling op 25 mei 2008 in het geheel geen brandwacht aanwezig is geweest.
Verweerder heeft hierin aanleiding gezien om eiseres bij besluit van 11 juni 2008, door verweerder aangeduid als preventieve handhavingsmaatregelen, te bepalen dat, indien tijdens de openstelling niet ten minste twee brandwachten aanwezig zijn, het pand terstond voor een periode van ten minste twee weken zal worden gesloten, totdat door middel van het overleggen van overeenkomsten is aangetoond dat de brandwachten daadwerkelijk aanwezig zullen zijn totdat alle geconstateerde gebreken zijn verholpen. Voorts is bepaald dat, indien de bedoelde brandwachten niet voldoen aan de eisen en/of instructies in de bijlage, eiseres een dwangsom van € 2000 per geconstateerde overtreding verbeurt, met een maximum van € 20.000.
Bij het in rubriek I onder II genoemde bestreden besluit van 24 november 2008 heeft verweerder het tegen deze last gemaakte bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, en het besluit gewijzigd in die zin dat sluiting van het pand, indien tijdens de openstelling niet ten minste twee brandwachten aanwezig zijn, niet langer voor ten minste twee weken zal plaatsvinden.
Bij het besluit van 16 juni 2009 heeft verweerder deze last, tezamen met de tijdelijke voorwaarde, ingetrokken, doch nu eiseres kosten heeft gemaakt teneinde aan de last te voldoen, heeft eiseres belang bij beoordeling van het beroep.
3.14. Eiseres heeft ook in het kader van dit besluit betoogd dat verweerder, voorafgaand aan het primaire besluit van 11 juni 2008, ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Awb.
3.14.1. De rechtbank verwerpt dit betoog onder verwijzing naar hetgeen in rechtsoverweging 3.5.1 is overwogen.
3.15. Eiseres heeft niet ontkend dat op 25 mei 2008 en 28 mei 2008 overtredingen van de gestelde tijdelijke voorwaarde hebben plaatsgevonden, doch betoogd dat geen bevoegdheid bestond voor verweerder om deze voorwaarde te stellen. Voorts heeft eiseres ook in het kader van dit besluit de verbindendheid van wettelijke regelingen, voor zover daarin naar NEN-normen wordt verwezen, betwist. Verder heeft eiseres betoogd dat enkele van de geconstateerde gebreken niet samenhangen met de gebruiksvergunning maar met het vroegere Activiteitenbesluit en de vergunning op grond van de Wet milieubeheer.
3.15.1. Zoals weergegeven in rechtsoverweging 3.6.1 en 3.6.2 bestond voor verweerder steeds de bevoegdheid de tijdelijke voorwaarde te stellen en worden in zoverre de rechtsgevolgen in stand gelaten. Nu deze voorwaarde niet is gebaseerd op NEN-normen, is de vraag naar de verbindendheid daarvan in dit kader van geen belang, zodat het betoog in zoverre faalt. De last ziet op de naleving van de gestelde tijdelijke voorwaarde, gebaseerd op het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand. Reeds daarom faalt het betoog dat de last is gebaseerd op gebreken die niet samenhangen met de gebruiksvergunning en het Gebruiksbesluit.
3.16. Vast staat aldus dat eiseres overtreder is van een rechtmatig gestelde voorwaarde. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in dat geval het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan gevergd worden dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank merkt daarbij op dat de last, anders dan waar partijen kennelijk vanuit gaan, niet is te kwalificeren als preventieve handhaving, nu de last is opgelegd naar aanleiding van geconstateerde overtredingen en herhaling daarvan beoogt te voorkomen. De rechtbank zal het besluit daarom niet toetsen aan de specifieke eisen die aan preventieve handhaving worden gesteld.
3.17 Eiseres acht handhavend optreden onredelijk. Zij stelt dat het niet juist naleven van de tijdelijke voorwaarde incidentele voorvallen betroffen en dat zij de intentie om de voorwaarde na te leven heeft aangetoond met de brief van 18 juni 2008 van Trigion, die aan eiseres brandwachten levert. Eiseres betoogt verder dat zij, met de overlegging van de brief van Trigion van 18 juni 2008, reeds heeft voldaan aan de gestelde voorwaarde dat door middel van het overleggen van overeenkomsten wordt aangetoond dat de brandwachten daadwerkelijk aanwezig zullen zijn. Ook betoogt zij dat zij voor de naleving van de tijdelijke voorwaarde mede afhankelijk is van derden, te weten de brandwachten.
3.17.1. De rechtbank acht handhavend optreden niet onredelijk. Vaststaat dat overtredingen van de tijdelijke voorwaarde hebben plaatsgevonden. Gelet op het grote belang van brandveiligheid behoefde verweerder geen genoegen te nemen met het enkele betoog van eiseres dat zij wel degelijk steeds de intentie had om aan de voorwaarde te voldoen, welke intentie met de brief van Trigion werd onderbouwd. De brief van Trigion, waarin afspraken over te leveren brandwachten worden bevestigd, heeft verweerder onvoldoende mogen achten, nu een dergelijke brief nog geen waarborg biedt dat deze brandwachten ook daadwerkelijk op alle relevante tijdstippen aanwezig zijn en aan de gestelde voorwaarden voldoen.
De rechtbank overweegt voorts dat eiseres met de brief van Triginon van 18 juni 2008 niet aan de gestelde voorwaarde had voldaan, nu deze brief niet is aan te merken als de door verweerder vereiste overeenkomst. Dat eiseres afhankelijk is van derden heeft verweerder niet van handhaving behoeven te doen afzien, nu eiseres degene is die de overtreding begaat.
3.18 Eiseres meent voorts dat op grond van de lastgeving dwangsommen zouden kunnen worden verbeurd bij gedwongen sluiting van de inrichting, omdat dan niet meer zou kunnen worden voldaan aan de bij de tijdelijke voorwaarde behorende instructies.
Ten slotte heeft eiseres betoogd dat de opgelegde dwangsom in geval aanwezige brandwachten niet voldoen aan elk van de functie-eisen en instructies, onevenredig hoog is.
3.18.1 De rechtbank ziet niet in dat bij sluiting tevens overtreding van de gestelde functie-eisen en instructies zou meebrengen, op grond waarvan een dwangsom zou worden verbeurd. De functie-eisen en instructies zijn immers uitsluitend van toepassing bij de voorgeschreven aanwezigheid van brandwachten tijdens openstelling van het pand.
De rechtbank volgt eiseres evenmin in haar betoog dat de te verbeuren dwangsom, in geval aanwezige brandwachten niet voldoen aan de gestelde functie-eisen en instructies, onevenredig hoog is. Het grote belang bij een correcte naleving vanuit een oogpunt van brandveiligheid rechtvaardigt de hoogte van de dwangsom.
Het betoog faalt.
3.19 De rechtbank komt op grond van het voorgaande tot het oordeel dat het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit II, ongegrond is. Voor een veroordeling tot vergoeding van door eiseres geleden schade op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb bestaat reeds daarom geen aanleiding.
Bestreden besluit III (last ten aanzien van de brandveiligheid van het pand)
3.20. Op 7 januari 2009 hebben medewerkers van de brandweer Tiel wederom een controle uitgevoerd. Samengevat zijn de volgende specifieke gebreken geconstateerd:
- Beperking van uitbreiding van brand:
- De deuren in inwendige scheidingsconstructies voldoen niet alle aan de norm van weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (WBDBO) van minimaal 20 minuten (artikel 2.113. eerste lid, Bouwbesluit 2003).
- De deuren in inwendige scheidingsconstructies zijn niet alle zelfsluitend (artikel 2.114 Bouwbesluit 2003).
- Als gevolg van voorgaande punten moet worden uitgegaan van één brandcompartiment dat groter is dan 2000 m2 (artikel 2.112 Bouwbesluit 2003) en dat is niet zodanig ingericht dat het brandveilig is (artikel 2.204 Bouwbesluit 2003).
- De verlichtingsinstallatie moet een verlichtingssterkte hebben van minimaal 1 lux en moet zijn aangesloten op een voorziening voor elektriciteit en een noodstroomvoorziening (artikelen 2.64 t/m 2.67 Bouwbesluit 2003 en artikel 2.3.8. Gebruiksbesluit). Verweerder heeft twijfel of hieraan wordt voldaan en draagt eiseres op ter zake metingen te laten uitvoeren.
- De voorziening voor elektriciteit moet voldoen aan de voorschriften uit de Regeling Bouwbesluit 2003 (artikel 2.55 Bouwbesluit 2003) en mag niet worden gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand (artikel 2.1.1, eerste lid, van het Gebruiksbesluit)
- De vluchtrouteaanduiding voldoet niet aan NEN 6088:2002 en de zichtbaarheidseisen van NEN-EN 1838:1999 (artikel 2.3.7 Gebruiksbesluit).
- De brandmeldinstallatie is niet voorzien van volledige bewaking en doormelding naar de regionale brandweer (artikel 2.2.1, eerste lid onder a en tweede lid, van het Gebruiksbesluit) en heeft geen geldig certificaat (artikel 2.2.1, negende lid, van het Gebruiksbesluit).
- Er is geen doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening, die is vereist nu een toereikende openbare bluswatervoorziening afwezig is (artikel 5.1.2, vijfde lid, bouwverordening).
De genoemde gebreken leveren volgens verweerder tevens strijd op met de in artikel 1a, tweede lid, van de Woningwet geformuleerde zorgplicht en de in artikel 1b, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woningwet opgenomen algemene verbodsbepaling met betrekking tot het Bouwbesluit 2003.
Eiseres is gelast het gebruik van het pand te beëindigen en beëindigd te houden indien de overtredingen niet binnen vier weken na de verzenddatum van het besluit (23 januari 2009) ongedaan zijn gemaakt.
Bij het in rubriek 1 onder III genoemde besluit van 22 juni 2009 heeft verweerder het tegen deze last gemaakte bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, maar de begunstigingstermijn verlengd tot 18 juni 2009. Het verzoek van eiseres om vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Awb, is afgewezen.
Bij besluit van 21 juli 2009 heeft verweerder de last ingetrokken omdat een controle op 29 juni 2009 heeft uitgewezen dat een aantal overtredingen ongedaan was gemaakt.
Ten aanzien van de resterende overtredingen heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn een nieuwe last (onder dwangsom) op te leggen. Op 10 december 2009 heeft verweerder een nieuwe last onder dwangsom opgelegd. Deze is bij besluit van 24 februari 2010 ingetrokken.
3.21. Ten aanzien van de brandcompartimentering heeft eiseres betoogd dat geen sprake is van strijd met het Bouwbesluit 2003. Onder verwijzing naar de reactie van STE van 16 februari 2009 betoogt eiseres dat, ondanks dat de gebruiksoppervlakte van het grootste brandcompartiment meer dan 2000 m2 bedraagt, wordt voldaan aan de functionele eis van artikel 2.110 van het Bouwbesluit 2003, nu binnen het pand - ten tijde van het bestreden besluit - een rook- en warmteafvoerinstallatie en een automatisch brandmeldsysteem aanwezig was.
3.21.1. Hoewel partijen verdeeld zijn over de vraag welk oppervlakte de brandcompartimenten precies hebben, is niet in geschil dat deze compartimenten de maximale gebruiksoppervlakte per brandcompartiment van 2000 m2, zoals voorgeschreven in artikel 2.112, vierde lid, van het Bouwbesluit 2003, overschrijden. Ingevolge artikel 2.204, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003 is een brandcompartiment met een gebruiksoppervlakte groter dan voormeld zodanig ingericht dat het brandveilig is.
3.21.2. De uitgave "Beheersbaarheid van Brand 2007" (hierna te noemen: de uitgave BvB 2007) is algemeen aanvaard als leidraad bij de beoordeling of bij grote brandcompartimenten tot brandveiligheid mag worden geconcludeerd. De uitgave BvB 2007 bevat daartoe vier beschreven maatregelpakketten. Wanneer één van deze maatregelpakketten is geëffectueerd, kan zonder nader onderzoek geacht worden te zijn voldaan aan de functionele eisen van het Bouwbesluit 2003 wat betreft brandveiligheid bij grote brandcompartimenten en aldus voldaan aan artikel 2.204, eerste lid, van het Bouwbesluit 2003.
3.21.3. De rechtbank stelt vast dat in het rapport "Beheersbaarheid van brand" van BMD is gesteld dat het pand niet in overeenstemming is met maatregelpakket I. Uit de uitgave BvB 2007 blijkt dat de aanwezigheid van een rook- en warmteafvoerinstallatie en een automatisch brandmeldsysteem slechts onderdelen vormen van maatregelpakket II. De stelling van eiseres dat die voorzieningen aanwezig zijn, is op zichzelf dan ook niet toereikend om aan te kunnen nemen dat maatregelpakket II van toepassing is en is voldaan aan de functionele eisen van het Bouwbesluit 2003.
Het betoog faalt.
3.22. Ten aanzien van de (nood)verlichtingsinstallatie heeft verweerder geoordeeld dat eiseres de toepasselijke voorschriften heeft overtreden op grond van twijfel of de nood- en transparantverlichtingsinstallatie en de verlichte vluchtrouteaanduiding voldoen aan de genoemde voorschriften. Aangegeven is dat eiseres metingen dient te laten uitvoeren waaruit moet blijken of dit het geval is.
Voor de vluchtrouteaanduiding geldt, blijkens de verwijzing in het primaire besluit naar het gestelde inzake de (nood)verlichtingsinstallatie, hetzelfde. Verweerder heeft zijn oordeel dat de vluchtrouteaanduiding onvoldoende is gebaseerd op het rapport van BMD "Beheersbaarheid van brand". De rechtbank stelt vast dat daarin is aangegeven dat deze waarschijnlijk niet voldoet aan de (toen van toepassing zijnde) bouwverordening (blz. 25). Als actiepunt is aangegeven dat de vluchtrouteaanduiding moet worden gecontroleerd en herzien (blz. 26).
Eiseres betoogt dat hieruit blijkt dat in zoverre niet is vastgesteld dat sprake is van overtreding van de bedoelde voorschriften.
3.22.1. Dit betoog slaagt. In de door verweerder genoemde artikelen zijn normen opgenomen waaraan een (nood)verlichtingsinstallatie en vluchtrouteaanduiding moeten voldoen. Uit die artikelen volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres als gebruikster van het pand, door het laten verrichten van metingen, moet aantonen dat de aanwezige verlichting en vluchtrouteaanduiding aan die normen voldoen. Het ligt op de weg van verweerder om, alvorens tot handhavend optreden te kunnen overgaan, vast te stellen dat sprake is van een overtreding. Op deze grond heeft verweerder derhalve geen last mogen opleggen. Verweerder heeft de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding niet langer betrokken bij de last van 10 december 2009, zodat hij kennelijk ook van oordeel is dat op dat punt thans geen sprake meer is van een overtreding. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar, voor zover gericht tegen deze onderdelen van de last, gegrond te verklaren en het primaire besluit in zoverre te herroepen.
3.23. Ten aanzien van de elektrische installatie heeft eiseres betoogd dat in het door verweerder overgenomen rapport van E-control ten onrechte is getoetst aan uitgaven van NEN 1010, NEN-EN 50220-1 en NEN 3140 die dateren van na de oprichting van het pand. Daarbij betwist eiseres dat geen sprake zou zijn van substantiële verschillen met de uitgaven zoals die luidden ten tijde van de oprichting van het pand. Eiseres heeft voorts in dit kader de verbindendheid van de NEN-normen, betwist.
Eiseres betoogt verder dat de staat van de vaste elektrische installatie in het rapport van E-control als matig tot redelijk is beoordeeld, zodat onvoldoende aanleiding bestond om daartegen handhavend op te treden.
3.23.1. Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, van het Gebruiksbesluit wordt een voorziening voor elektriciteit niet gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand. Teneinde dit te beoordelen heeft verweerder opdracht gegeven aan E-control. Deze heeft een onderzoek ingesteld en een rapport daarvan uitgebracht. Daarbij heeft E-control aan de hand van NEN 1010, 4e druk, uit juli 1988 met aanvullingen en aan NEN-EN 50110-1 en NEN 3140, 3e druk, uit oktober 1998, beoordeeld of de voorziening voor elektriciteit wordt gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand.
3.23.2 De last is dus wat betreft de brandveiligheid van de elektrische installatie gegrond op artikel 2.1.1, eerste lid, van het Gebruiksbesluit en niet op enige NEN-norm. Dat bij de beoordeling of in zoverre sprake is van gevaar voor brand door de onderzoekers gebruik wordt gemaakt van NEN-uitgaven maakt nog niet dat de last als zodanig op niet naleving van een daarin gestelde norm is gebaseerd. Nu de last aldus niet op de NEN-normen is gebaseerd, zal de rechtbank de vraag naar de verbindendheid daarvan in het midden laten.
3.23.3 In geschil is voorts of E-control de beoordeling aan de hand van deze NEN-uitgaven had mogen doen, nu het pand geruime tijd voor deze uitgaven is opgericht. Uit het rapport van E-control blijkt dat bij de beoordeling rekening is gehouden met het verschil tussen de uitgaven van de NEN, zoals die golden ten tijde van de oprichting van het pand, en de uitgaven uit 1988 en 1998. Zo is op blz. 9 aangegeven dat geen bezwaar bestaat tegen de oude kleuren die enkele draden op grond van de in dat opzicht verouderde 2e druk van NEN 1010 nog hebben. Eiseres heeft verder niet nader gespecificeerd op welke wijze de door E-control toegepaste uitgaven van de NEN significant verschillen van die ten tijde van de oprichting van het pand. In zoverre heeft verweerder zich op het rapport van E-control mogen baseren.
Naar het oordeel van de rechtbank is in dit rapport aan de hand van een feitelijke beoordeling van de situatie immers voldoende inzichtelijk gemaakt dat de elektrische installatie wordt gebruikt op een wijze die gevaar oplevert voor het ontstaan van brand. Dat de algemene indruk van de vaste elektrische installatie in het rapport is gekwalificeerd als "matig tot redelijk" doet hieraan niet af. In het rapport is immers tevens gesteld dat de indruk "matig" kan worden vertaald als: "bedenkelijk, deels vervangen/renoveren", en de indruk "redelijk" kan worden vertaald als: "meer dan een gemiddeld aantal afwijkingen gevonden, deze repareren/vervangen". De rechtbank merkt daarbij op dat door eiseres niet, door middel van de reactie van STE dan wel anderszins, is aangetoond dat de elektrische installatie wordt gebruikt op een wijze die geen gevaar oplevert voor het ontstaan van brand.
Het betoog faalt.
3.24. Ten aanzien van de brandmeldinstallatie heeft eiseres, onder verwijzing naar de reactie van STE, betoogd dat verweerder ten onrechte heeft geëist dat een certificaat ter zake aanwezig is omdat ten tijde van de aanleg van de installatie een dergelijk certificaat niet was vereist. Voorts betoogt eiseres dat verweerder niet heeft bezien in hoeverre de brandmeldinstallatie op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.4 van het Gebruiksbesluit alsnog in overeenstemming met de betrokken eisen moet worden geacht. Ten slotte heeft eiseres geciteerd uit een brief van 14 mei 2001 van de brandweer Tiel, waarin volgens eiseres bewust is afgezien van de voorgeschreven certificering.
3.24.1. De rechtbank overweegt dat artikel 2.2.1 van het Gebruiksbesluit geen onderscheid maakt tussen bestaande en nieuwe gebruiksfuncties of reeds geïnstalleerde of nieuwe brandmeldinstallaties. Bovendien kan worden gewezen op artikel 2.12.5 van het Gebruiksbesluit, dat de mogelijkheid biedt om de aan een gebruiksmelding verbonden tijdelijke voorwaarden te wijzigen bij verandering van inzichten. De rechtbank is dan ook van oordeel dat, anders dan eiseres betoogt, niet kan worden geoordeeld dat artikel 2.2.1, negende lid, van het Gebruiksbesluit, betekenis mist voor brandmeldinstallaties die vóór inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit zijn geïnstalleerd. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat, gelet op de brief van 14 mei 2001, de certificaatplicht voor haar niet geldt, overweegt de rechtbank dat gerechtvaardigd vertrouwen - wat daar ook van zij - een wettelijke bepaling niet opzij zet.
3.24.2. De rechtbank acht door eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de brandmeldinstallatie op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.4 van het Gebruiksbesluit brandveilig moet worden geacht. De door eiseres geciteerde passage uit de brief van de brandweer van 14 mei 2001 wijst naar het oordeel van de rechtbank niet in die richting, reeds omdat de door verweerder geconstateerde gebreken aan de brandmeldinstallatie niet alleen op de certificaatplicht zien, maar ook op de bewaking en doormelding.
De rechtbank ziet in de door eiseres geciteerde passage uit de brief van 14 mei 2001 evenmin grond voor het oordeel dat een bijzondere omstandigheid zich in zoverre tegen handhaving verzet. De rechtbank stelt vast dat de commandant van de brandweer Tiel, namens verweerder, bij brief van 3 november 2008 heeft medegedeeld dat de brandmeldinstallatie op grond van het Gebruiksbesluit moet zijn voorzien van een geldig certificaat als bedoeld in de Regeling brandmeldinstallaties 2002. Voor zover aan de door eiseres genoemde brief van 14 mei 2001 het vertrouwen mocht worden ontleend dat certificering niet was vereist, mocht verweerder daar naar het oordeel van de rechtbank op terugkomen en heeft hij dat op kenbare wijze gedaan.
Het betoog faalt.
3.25. Ten aanzien van de bluswatervoorziening heeft eiseres betoogd dat artikel 5.1.2 van de bouwverordening niet geacht moet worden te zijn vervallen met inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit. Bovendien meent eiseres dat dit artikel, gelet op artikel 12.3 van de bouwverordening, niet van toepassing is op gebouwen die onder de Woningwet 1962 zijn vergund.
Volgens eiseres is grond van artikel 5.1.2, vijfde lid, van de bouwverordening bovendien geen doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening vereist, omdat een toereikende openbare blusvoorziening binnen redelijke afstand aanwezig is. Eiseres betoogt voorts dat het voorzien in een toereikende openbare bluswatervoorziening op grond van de Brandweerwet primair de taak van de gemeente is en dat artikel 5.1.2, vijfde lid, van de bouwverordening slechts van belang is indien de aanleg van een openbare bluswatervoorziening niet mogelijk is.
3.25.1. Voor het oordeel dat artikel 5.1.2 van de bouwverordening zijn gelding heeft verloren met de inwerkingtreding van het Gebruiksbesluit, bestaat geen grond. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op de Nota van Toelichting bij het Gebruiksbesluit (blz. 75), waaruit blijkt dat met artikel 2.7.2 van het Gebruiksbesluit juist is gedoeld op bluswatervoorzieningen zoals voorgeschreven in onder meer bouwverordeningen.
3.25.2. Ingevolge artikel 12.3 van de bouwverordening, voor zover hier relevant, is het bepaalde in artikel 5.1.2 van die verordening inzake de bereikbaarheid van gebouwen niet van toepassing op een gebouw dat gebouwd is of wordt op basis van een bouwvergunning als bedoeld in artikel 47, eerste lid, van de Woningwet van 12 juni 1962.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat dit artikel uitsluitend ziet op de bereikbaarheid van gebouwen, en niet op de in artikel 5.1.2, vijfde lid, bedoelde bluswatervoorzieningen.
3.25.3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in het verweerschrift genoegzaam uiteengezet dat geen toereikende openbare bluswatervoorziening aanwezig is, gegeven de maximaal aanvaardbare afstand tot de (brandweer-)toegang van 40 meter. Deze afstand is afgeleid uit de Handleiding bluswatervoorziening en bereikbaarheid van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding, en de Richtlijnen voor de bluswatervoorziening en de bereikbaarheid van de Regionale Brandweer Gelderland-Zuid. Verweerder heeft aangegeven dat de afstanden in het geval van het pand van eiseres 64 meter en 112 meter bedragen.
De rechtbank stelt vast dat in de reactie van STE van 16 februari 2009 niet is ingegaan op de afstand van de toereikend geachte bluswatervoorziening tot de (brandweer-)toegang. Eiseres heeft eerst ter zitting haar stelling naar voren gebracht dat de dichtstbijzijnde afstand minder dan 40 meter bedraagt. Nu eiseres deze stelling niet nader heeft gestaafd, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de door verweerder genoemde afstanden.
3.25.4. De rechtbank overweegt voorts dat artikel 5.1.2., vijfde lid, van de bouwverordening geacht kan worden een plicht voor eiseres is te houden. Het betoog dat het op grond van de Brandweerwet primair aan verweerder is om voor toereikende openbare bluswatervoorzieningen zorg te dragen kan daar, wat er ook van zij, niet aan afdoen. Uit de tekst van het artikellid, noch de toelichting, kan worden afgeleid dat het voorschrift slechts van toepassing zou zijn voor zover de aanleg van een toereikende openbare bluswatervoorziening niet mogelijk zou zijn.
Het betoog faalt.
3.26. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat het pand op diverse punten niet in overeenstemming is met de brandveiligheidvoorschriften. Slechts ten aanzien van de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding is de rechtbank niet gebleken van een aanleiding om handhavend op te treden. Voor het overige acht de rechtbank genoegzaam aannemelijk dat sprake is van overtredingen, zodat verweerder in zoverre bevoegd was om handhavend op te treden. De omstandigheid dat de mate van brandveiligheid bij het verlenen van de gebruiksvergunning in 2000 en de milieuvergunning in 2003 nog voldoende is bevonden, zoals eiseres heeft aangevoerd, houdt niet in dat verweerder zich niet op het standpunt mag stellen dat die mate van brandveiligheid thans niet (meer) in overeenstemming met de geldende voorschriften is.
3.27. Eiseres heeft betoogd dat sprake is van cumulatie van sancties nu beide opgelegde lasten hun oorsprong vinden in dezelfde overtredingen.
3.27.1. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Dat de tijdelijke voorwaarde inzake de aanwezigheid van brandwachten, waarop de ene last ziet, is ingegeven door dezelfde overtredingen als waarop deze last is gebaseerd, leidt er niet toe dat verweerder de bevoegdheid tot handhavend optreden op de wijze zoals zij heeft gedaan moet worden ontzegd. Verweerder heeft enerzijds opgetreden tegen de geconstateerde gebreken doch eiseres de tijd willen gunnen deze gebreken te herstellen en gedurende die periode niet rauwelings het pand willen sluiten, waartoe, teneinde ondanks de overtredingen toch de brandveiligheid te waarborgen, anderzijds de tijdelijke voorwaarde noodzakelijk was. De rechtbank betrekt daarbij dat de voorwaarde inzake de aanwezigheid van brandwachten slechts gelding had tot het moment dat de bedoelde overtredingen teniet waren gedaan.
Het betoog faalt.
3.28. Eiseres heeft voorts betoogd dat de overtredingen eiseres niet kunnen worden verweten, nu verweerder de situatie lange tijd ongemoeid heeft gelaten en pas recentelijk duidelijk heeft gemaakt wat precies van eiseres wordt verwacht.
3.28.1. De rechtbank ziet hierin geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder gehouden zou zijn om af te zien van handhavend optreden. Doorslaggevend is of in de last zelf in voldoende mate inzichtelijk is gemaakt wat van eiseres wordt verwacht. Voorts wijst de rechtbank op de vaste jurisprudentie van de Afdeling die inhoudt dat in een lang tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid kan worden gevonden die aan handhaving in de weg staat.
Het betoog faalt.
3.29. Eiseres betoogt dat de lastgeving niet voldoende duidelijk is. Met name doelt eiseres op de last, voor zover eiseres daarbij wordt opgedragen om de actiepunten uit het rapport van E-control uit te voeren.
3.29.1. De rechtbank stelt vast dat de opgelegde last inhoudt dat het gebruik van het pand moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden indien de genoemde overtredingen niet ongedaan zijn gemaakt en gehouden. Voorts is aangegeven hoe eiseres de geconstateerde overtredingen meer concreet ongedaan kan maken. Voor zover hier van belang, is daarbij aangegeven:
"- u dient de elektrische installatie aan te passen zoals beschreven in het inspectierapport van E-control;
(…)
- u dient zorg te dragen voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening."
3.29.2. De rechtbank acht de opgelegde last niet in strijd met de rechtszekerheid. Naar het oordeel van de rechtbank kan uit het besluit niet worden afgeleid dat, zoals eiseres heeft aangenomen, de last rechtstreeks betrekking heeft op naleving van elk van de in het rapport van E-control vermelde atciepunten. Door aan te geven dat eiseres de strijdigheid met de voorschriften inzake de elektrische installatie ongedaan kan maken door uitvoering te geven aan de actiepunten uit het rapport van E-control, gaat de last niet verder dan noodzakelijk om de overtreding ongedaan te maken, en heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank bovendien op voldoende duidelijke wijze aangegeven wat concreet van eiseres wordt verwacht. Daarbij merkt de rechtbank op dat het bestuursorgaan niet gehouden is een uiteenzetting te geven over de wijze waarop concreet aan een technisch voorschrift moet worden voldaan. Dat raakt in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van degene die dat voorschrift dient na te leven. Verweerder behoefde dan ook niet nader te concretiseren op welke wijze de elektrische installatie brandveilig kan worden gebruikt. De verwijzing naar het rapport van E-control mag ook niet in die zin worden opgevat.
Het betoog faalt.
3.30. Eiseres betwist voorts dat in de last de voor haar minst bezwarende weg is gekozen. Eiseres acht de wijze waarop zij gevolg dient te geven aan de last tot het realiseren van een niet-openbare bluswatervoorziening onaanvaardbaar, nu door verweerder wordt vastgehouden aan het realiseren van twee waterputten op een locatie, waar deze putten vanaf 31 december 2010 weer zullen moeten worden verwijderd. Volgens eiseres is sprake van détournement de pouvoir.
3.30.1. De rechtbank stelt vast dat in de lastgeving zelf geen bepalingen zijn opgenomen inzake de exacte locatie en de wijze waarop eiseres uitvoering moet geven aan de last voor zover het betreft de bluswatervoorziening. Eiseres is uitsluitend opgedragen zorg te dragen voor een doeltreffende niet-openbare bluswatervoorziening. De stelling van eiseres dat zij bij het gevolg geven aan de last wordt beperkt door eisen die door verweerder worden gesteld in het kader van onderhandelingen inzake het gebruik van gemeentegrond, betekent nog niet dat verweerder de last niet mag opleggen. De wijze waarop aan de last wordt voldaan, is daarbij niet van belang, tenzij het onmogelijk is aan de last gevolg te geven daarvan is in dit geval echter niet gebleken. In het verloop van die onderhandelingen, zoals door eiseres geschetst, ziet de rechtbank ten slotte onvoldoende grond om aan te nemen dat verweerder zich, door het nemen van de last schuldig heeft gemaakt aan détournement de pouvoir.
Het betoog faalt.
3.31. Eiseres heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de opgelegde sanctie van sluiting, indien de geconstateerde overtredingen niet binnen de gestelde termijn ongedaan zouden zijn gemaakt, disproportioneel is. Eiseres voert aan dat ook verweerder zelf het middel van sluiting ten tijde van het opleggen van de tijdelijke voorwaarde bij besluit van 29 april 2008 nog te zwaar heeft geacht. Bovendien wijst eiseres erop dat, indien slechts een enkele van alle genoemde overtredingen zou resteren, toch volledige sluiting het gevolg zou zijn.
3.31.1. Naar het oordeel van de rechtbank houdt de enkele omstandigheid dat verweerder ten tijde van het besluit van 29 april 2008 niet tot onmiddellijke sluiting is overgegaan nog niet in dat verweerder ook in het onderhavige besluit sluiting niet als sanctie had mogen opnemen. Ten tijde van het besluit van 29 april 2008 was verweerder van zins eiseres nog een periode te gunnen aan de desbetreffende eisen te voldoen en gedurende die periode de brandveiligheid te waarborgen door het opleggen van de tijdelijke voorwaarde betreffende de brandwachten. Dat betekent niet dat verweerder ten tijde van de oplegging van de last van 20 januari 2009 alsmede nadien geen last heeft mogen opleggen met als sanctie sluiting.
Voorts staat het verweerder naar het oordeel van de rechtbank vrij om één sanctie op te nemen met betrekking tot verschillende overtredingen, die tezamen tot een brandonveilige situatie leiden. De rechtbank acht de sanctie van sluiting, vanwege de brandonveilige situatie, in dat licht niet disproportioneel.
Het betoog faalt.
3.32. Eiseres heeft voorts betoogd dat de gestelde begunstigingstermijn onredelijk kort is geweest.
3.32.1. De rechtbank overweegt dat de in het primaire besluit gegeven begunstigingstermijn van vier weken in het bestreden besluit III is gewijzigd in een termijn tot 18 juni 2009. Aldus heeft de begunstigingstermijn, gerekend vanaf de datum van het primaire besluit, effectief bijna vijf maanden bedragen. Eiseres heeft haar betoog dat ook de aangepaste begunstigingstermijn ontoereikend moet worden geacht, niet onderbouwd. De rechtbank ziet dan ook geen grond om eiseres in dat betoog te volgen.
Het betoog faalt.
3.33. Eiseres heeft tot slot betoogd dat verweerder, in de genoemde verlenging van de begunstigingstermijn, aanleiding had moeten zien om het verzoek om vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten, toe te wijzen.
3.33.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
3.33.2. De rechtbank stelt vast dat verweerder, met overname van het advies van de bezwarencommissie van Tiel van 3 juni 2009, aan bestreden besluit III een aangepaste begunstigingstermijn heeft verbonden. In dat advies is aangegeven dat de commissie met eiseres van oordeel is dat een begunstigingstermijn van vier weken te kort was om alle overtredingen ongedaan te maken. Zoals is overwogen in de door eiseres genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 april 2009 (LJN BI0416), moet de verlenging van de begunstigingstermijn onder die omstandigheden worden beschouwd als het gedeeltelijk herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Verweerder was daarom gehouden om het verzoek van eiseres, als bedoeld in artikel 7:15 van Pro de Awb, toe te wijzen.
Het betoog slaagt.
3.34 Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder de last ten onrechte heeft gebaseerd op vermeende onregelmatigheden van de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding. Voorts heeft verweerder bij het bestreden besluit III ten onrechte het verzoek van eiseres om toekenning van proceskosten in bezwaar afgewezen. Dat betekent dat de beroepen gegrond zijn en het bestreden besluit III voor vernietiging in aanmerking komt. Nu verweerder de vermeende onregelmatigheden van de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding niet langer betrokken heeft bij de last van 10 december 2009, is hij kennelijk ook van oordeel dat op dat punt thans geen sprake meer is van een overtreding. Om die reden ziet de rechtbank aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien en het bezwaar, voor zover gericht tegen deze onderdelen van de last, gegrond te verklaren en het primaire besluit in zoverre te herroepen, onder vergoeding van de proceskosten in bezwaar, welke vergoeding de rechtbank bij de beoordeling van de proceskosten hierna zal betrekken.
Proceskosten
3.35. Verweerder dient met toepassing van artikel 8:75, in samenhang met artikel 7:15 van Pro de Awb, te worden veroordeeld in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep tegen bestreden besluit I en III redelijkerwijs heeft moeten maken tot een bedrag van € 2898. Het bedrag van de kosten van rechtsbijstand is op de voet van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende Bijlage als volgt vastgesteld. Wat betreft de kosten in bezwaar ten aanzien van bestreden besluit III het indienen bezwaarschrift 1 punt en het verschijnen ter hoorzitting in bezwaar ook 1 punt. Voorts voor de kosten van het beroep ten aanzien van bestreden besluit I en III elk voor zich voor het indienen van het beroepschrift 1 punt en het verschijnen ter zitting ook 1 punt. Dus in totaal 6 punten. De waarde per punt € 322 (bezwaar en beroep vóór 1 oktober 2009 ingediend) met de wegingsfactor 1,5 (zwaar).
Schade
3.36 Wat betreft bestreden besluit I heeft de rechtbank de rechtsgevolgen in stand gelaten, zodat de rechtbank in zoverre geen aanleiding ziet voor vergoeding van schade. Wat betreft bestreden besluit III en de herroeping van de last voor zover betrekking hebbende op de last inzake de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding, stelt de rechtbank vast dat niet aannemelijk is dat eiseres in de enkele last om deze verlichting door te meten schade heeft geleden. Het verzoek om vergoeding van schade wordt afgewezen.
4. Beslissing
De rechtbank
I. verklaart het beroep tegen bestreden besluit II ongegrond;
II. verklaart het beroep tegen bestreden besluit I en III gegrond;
III. vernietigt bestreden besluit I;
IV. laat de rechtsgevolgen van bestreden besluit I geheel in stand;
V. vernietigt bestreden besluit III voor zover betrekking hebbend op de lastgeving inzake de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding alsmede de afwijzing van het verzoek ten aanzien van de in bezwaar gemaakte kosten voor rechtsbijstand;
VI. herroept de last van verweerder van 20 januari 2009 voor zover betrekking hebbende op de last inzake de verlichtingsinstallatie en de vluchtrouteaanduiding;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit III voor zover dit is vernietigd;
VIII. wijst het verzoek tot vergoeding van schade af;
IX. veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar heeft gemaakt, tot een bedrag van € 2898;
X. bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht in verband met het beroep tegen bestreden besluit I en III ten bedrage van € 585 (eenmaal € 288 en eenmaal € 297) aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, en mr. B.N. Crol en mr. G.A. van der Straaten, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 1 oktober 2010.