Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 09/1148
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 2 november 2010.
inzake
[eiser], eiser,
wonende te [woonplaats],
tegen
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 28 januari 2009.
2. Procesverloop
Bij brief van 31 januari 2007 heeft eiser verweerder verzocht om informatie te verstrekken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Het betreft informatie die betrekking heeft op de mond- en klauwzeer (MKZ)-crisis van 2001 en die gedeeltelijk bij verweerders ministerie en gedeeltelijk bij het laboratorium berusten.
Bij besluit van 7 juli 2008 heeft verweerder verscheidene documenten die bij hem berusten - behoudens een aantal gegevens - verstrekt. Verweerder heeft geweigerd documenten te verstrekken die bij het Centraal Veterinair Instituut berusten (CVI, rechtsopvolger van het Instituut voor Dierhouderij en Diergezondheid (ID Lelystad).
Bij brief van 3 oktober 2008 heeft verweerder aan eiser een aantal documenten verstrekt.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het tegen het besluit van 7 juli 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 juli 2008 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld. Naar de door partijen ingebrachte stukken, onder meer een door verweerder ingediend verweerschrift, wordt hier kortheidshalve verwezen.
Ten aanzien van de documenten waarop het geding betrekking heeft, is door verweerder een beroep gedaan op artikel 8:29 van Pro de Awb, inhoudende dat uitsluitend de rechtbank hiervan kennis mag nemen. Het betreft de documenten A1 t/m 278, B1 t/m 419, C1 t/m 3.294 en D, genummerd als gedingstukken A16.
Bij beslissing ex artikel 8:29, derde lid, van de Awb van 11 mei 2009 heeft een andere kamer van de rechtbank bepaald dat de beperking van de kennisneming van de hiervoor aangehaalde documenten gerechtvaardigd is.
Bij brief van 25 mei 2009 heeft eiser ten aanzien van de documenten met de nummers A, B en C de in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb bedoelde toestemming verleend om mede op grondslag van het betreffende stuk uitspraak te doen. Ten aanzien van de documenten met nummer D heeft eiser toestemming geweigerd. Ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb is de zaak verwezen naar een andere kamer.
Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 6 september 2010. Eiser is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door [gemachtigde]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.A.H.J. Anthonissen.
3. Overwegingen
wettelijk kader
Ingevolge artikel 1a, aanhef en onder c en a, van de Wob is deze wet van toepassing op bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de minister werkzaam zijn.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge artikel 3, vijfde lid, van de Wob wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Uit de gedingstukken is de rechtbank het volgende gebleken.
Op 31 januari 2007 heeft eiser verweerder verzocht om verstrekking van een aantal documenten die bij verweerders ministerie berusten (in het verzoek genummerd onder A1 t/m 6) en om een aantal documenten die bij het laboratorium (het Centraal Instituut voor Dierziekte Controle Lelystad, CIDC, thans CVI berusten, in het verzoek genummerd onder B7 t/m 17).
Bij het primaire besluit van 7 juli 2008 heeft verweerder een aantal documenten geanonimiseerd aan eiser verstrekt. Het hiertegen door eiser gemaakte bezwaar richt zich niet tegen de door verweerder toegepaste anonimisering, maar wel tegen de weigering van een aantal documenten. Hangende het bezwaar heeft verweerder bij brief van 3 oktober 2008 alsnog een aantal documenten van ID-Lelystad aan eiser verstrekt.
Aan de hand van het bestreden besluit, het beroepschrift en het verhandelde ter zitting stelt de rechtbank vast dat thans nog de volgende onderdelen in geding zijn:
A. Lijsten maart/april 2001 met als kop: “CDI laboratorium management systeem”
en de bijlage bij een document van 20 maart 2001;
B. Documenten die bij het CVI berusten.
De rechtbank overweegt allereerst dat, anders dan verweerder in zijn verweerschrift betoogt, het bezwaar mede geacht moet worden te zijn gericht tegen de brief van 3 oktober 2008 waarbij verweerder aan eiser een aantal documenten heeft verstrekt. Genoemde brief moet worden gezien als een wijzigingsbesluit bedoeld in artikel 6:18 van Pro de Awb. Nu verweerder eiser hiermee niet geheel tegemoet is gekomen, betrof eisers bezwaar mede dit besluit zodat er voor eiser geen reden bestond hiertegen apart bezwaar te maken.
In het navolgende zal de rechtbank puntsgewijs bespreken of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Het komt ieder in gelijke mate toe. Bij de te verrichten belangenafweging worden dan ook betrokken het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen.
De vraag of een ander dan het openbaarheidsbelang zich voordoet, dient door de rechter integraal te worden beoordeeld. De rechterlijke toetsing van het bestuurlijke oordeel over de vraag of het openbaarheidsbelang meer of minder zwaar weegt dan de andere in de Wob genoemde belangen, wijkt daarentegen niet af van de (redelijkheids)toetsing overeenkomstig artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Bij die toetsing dient het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar te wegen.
ad A. Lijsten maart/april 2001 met als kop: “CDI laboratorium management systeem”
en de bijlage bij een document van 20 maart 2001
Verweerder heeft de volgende lijsten geweigerd (aangeduid zijn de data van de lijsten):
* 21 t/m 23 maart en 27 maart 2001;
* 28 maart 2001 (het betreft alleen blad 1);
* 3, 12, 16, 17 en 19 april 2001.
Aan de weigering van genoemde documenten ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat hij niet over genoemde lijsten beschikt en dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze er zijn. Blijkens de ter zitting gegeven toelichting is daaraan nog toegevoegd dat uit een binnen verweerders ministerie verrichte nadere zoekslag niet is gebleken dat genoemde documenten bestaan.
Eiser heeft blijkens zijn ter zitting gegeven toelichting gesteld dat de volgende documenten in het geheel niet aan hem zijn verstrekt:
1. Pagina 1 van de lijst van 28 maart 2001;
2. Het verslag waaraan wordt gerefereerd op het document van 20 maar 2001, 17.45 uur;
3. Documenten met ontvangstmeldingen van monsters;
4. Documenten met statusmeldingen van monsters.
De rechtbank overweegt onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek van het bestuursorgaan, een bepaald document toch bij dat bestuursorgaan berust (onder meer de uitspraak van de ABRvS van 8 september 2010 LJN: BN6188).
Naar het oordeel van de rechtbank is eiser in dat bewijs geslaagd en heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de documenten niet bij hem berusten. Hiertoe wordt overwogen dat het de rechtbank - met eiser - niet aannemelijk voorkomt dat pagina 1 op de lijst van 28 maart 2001 ontbreekt, terwijl alle aan eiser wél verstrekte lijsten met pagina 1 beginnen. De ter zitting ingebrachte niet nader gemotiveerde stelling van verweerder dat dit volgens de -niet nader genoemde- deskundigen juist is, is hiertoe onvoldoende. Voorts acht de rechtbank niet aannemelijk dat het verslag, aangehaald bij ad 2. er niet is, terwijl hiernaar in een document van 20 maart 2001, zoals eiser stelt, wordt verwezen, welk punt door verweerder niet is bestreden.
Voorts acht de rechtbank onvoldoende aannemelijk dat de documenten genoemd onder ad 3. en 4. er niet zijn. Ten aanzien van deze documenten stelt de rechtbank vast dat eiser onweersproken heeft gesteld dat in de overeenkomst tussen LNV en het laboratorium is bepaald dat de ontvangst- en statusmeldingen dagelijks aan LNV worden verstrekt. Verder stelt de rechtbank na kennisneming van de aan de rechtbank vertrouwelijk overgelegde stukken onder C vast, dat deze documenten onder meer de ontvangst- en statusmeldingen betreffen. Hieruit concludeert de rechtbank dat deze documenten dus wel bij verweerder berusten. Hieruit trekt de rechtbank de conclusie dat verweerder deze documenten heeft geweigerd zonder dat dit berust op een juiste wettelijke grondslag, met andere woorden zonder dat daarbij de artikelen 10 en 11 van de Wob in acht zijn genomen.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep gegrond worden verklaard en komt het besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Voorts zijn volgens eiser de volgende documenten wel aan hem verstrekt, maar er is te veel informatie geanonimiseerd. Het betreft:
1. De te factureren onderzoeken;
2. De documenten van ID-Lelystad die bij brief van 3 oktober 2008 aan eiser zijn verstrekt.
ad 1. De te factureren onderzoeken
De rechtbank stelt met eiser vast dat verweerder blijkens het bestreden besluit het bezwaar van eiser gegrond heeft verklaard voor zover het betreft, het geanonimiseerd verstrekken van de te factureren onderzoeken. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat eiser terecht heeft gesteld dat de gegevens, inhoudende Dispatching Service Unit-nummers, Artikel Omschrijving en de bonnummers ten onrechte zijn weggelakt. Dit brengt mee dat het beroep ook ten aanzien van dit onderdeel van het bestreden besluit gegrond moet worden verklaard. Verweerder zal alsnog de bedoelde gegevens aan eiser moeten verstrekken.
ad 2. De documenten van ID-Lelystad die bij brief van 3 oktober 2008 aan eiser zijn verstrekt.
Voor de bespreking van deze documenten verwijst de rechtbank naar hetgeen zal worden overwogen bij B, hieronder.
ad B. Documenten die bij het CVI berusten.
Aan de weigering om de documenten die bij het CVI (als rechtsopvolger van ID en CIDC Lelystad) berusten, ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat het CVI niet is aan te merken als een onder verweerders verantwoordelijkheid werkzame instelling, dienst of bedrijf, zoals bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob, waarbij verweerder verwijst naar de uitspraak van de ABRvS van 26 november 2003 (LJN: AN8807), waarin door de ABRvS ten aanzien van ID-Lelystad een gelijkluidend standpunt heeft ingenomen.
Niet in geding is dat het CVI niet is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onderdelen a en b van de Awb.
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het CVI een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf is, zoals bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c van de Wob. In het geval deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, vloeit de werking van de Wob uit artikel 3, eerste lid, van de Wob voort en zal verweerder een beslissing moeten nemen over de verstrekking van de documenten genoemd onder B7 t/m 17 in het verzoek.
Onder “werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan” wordt gelet op de Memorie van Toelichting bij de Wob (kamerstukken II 1986/87, 19859, nr. 3, p. 24) en de jurisprudentie van de ABRvS (zie uitspraak van de ABRvS van 11 februari 1991, AB 1991/598) bedoeld dat respectievelijk de betreffende instelling zich ingevolge haar “statuut” dan wel “bij nadere regeling” moet richten naar de opdrachten van een bestuursorgaan en die zeggenschap niet heel specifiek hoeft te zijn maar dat “invloed op en betrokkenheid bij het functioneren” al voldoende is.
Relevant is derhalve de vraag of sprake is van wezenlijke overheidsinvloed van verweerder op het (onderzoekslaboratorium van) CVI, met andere woorden of de minister opdrachten of aanwijzingen kan geven en/of het CVI zich moet richten naar de opdrachten of aanwijzingen van de minister.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank het volgende gebleken.
Het CVI is voortgekomen uit achtereenvolgens de volgende instellingen waarbij het laboratorium organisatorisch was ingebed: het Centraal Diergeneeskundig Instituut (CDI), Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek (DLO), ID-Lelystad en het CIDC.
Organisatorisch valt het CIDC onder de stichting DLO.
Op basis van de Overeenkomst WDT-Statuut tussen de Staat der Nederlanden, het ministerie van LNV en de Stichting DLO (hierna: de Overeenkomst) en de Regeling subsidie Stichting DLO (hierna: de Regeling) verricht DLO in opdracht van en ten behoeve van het ministerie van LNV wettelijke en dienstverlenende taken (hierna: WDT).
Per 1 januari 2002 de Divisie WDT van ID-Lelystad afgesplitst en ondergebracht in het CIDC. Het CIDC is het nationale veterinaire referentie-instituut voor de Nederlandse overheid en het georganiseerde landbouwbedrijfsleven en onder meer belast met de wettelijke onderzoekstaken op het gebied van MKZ.
Het “Statuut voor de uitvoering van wettelijke en dienstverlenende taken door de Stichting DLO” (hierna: het Statuut), dat als bijlage bij de Overeenkomst is gevoegd, is opgesteld om de eisen aan de uitvoering van WDT ten behoeve van LNV te bundelen. Het Statuut beschrijft welke de WDT zijn, de extra eisen die door LNV worden gesteld en de wijze waarop DLO aan deze eisen zal voldoen.
Naar het oordeel van de rechtbank moet worden geconcludeerd dat de minister wezenlijke invloed kan uitoefenen op de wijze waarop het onderzoekslaboratorium werkzaamheden verricht. Zo worden de leden van de Raad van Toezicht van DLO, die het bestuur van deze stichting benoemt, door verweerder benoemd en ontslagen en behoeven de reglementen en statuten de goedkeuring van verweerder.
Verder kan op grond van de Overeenkomst, het Statuut en de Regeling worden geconcludeerd dat sprake is van overheidsinvloed van verweerder op DLO, nu hieruit is gebleken dat LNV bepaalt welke taken zij door DLO wil laten uitvoeren en hiervoor aan DLO subsidies verleent, op basis van door DLO vastgestelde en door LNV goedgekeurde programma’s en (gespecificeerde) werkplannen. Over de uitvoering hiervan legt DLO verantwoording af. Verder is in het Statuut bepaald dat de werkwijze waar nodig nader wordt uitgewerkt in protocollen, die na goedkeuring door LNV deel gaan uitmaken van het Statuut. Over de adequate uitvoering van WDT legt het College van Bestuur van DLO verantwoording af aan de Raad van Toezicht van de Stichting DLO en conform de subsidievoorwaarden DLO aan LNV. Laatstgenoemde beslist tevens over wijziging van het WDT-Statuut.
Anders dan het geval was toen het laboratorium onder de benaming CDI werkte, is het personeel evenwel niet meer in dienst van verweerder. Daar staat tegenover dat de hoofden van de units die de wettelijke onderzoekstaken uitvoeren op grond van de Overeenkomst rechtstreeks verantwoording afleggen aan verweerder en dat verweerder om uitvoering van de wettelijke taken af te dwingen jaarlijks een aanvullende overeenkomst sluit.
De rechtbank vindt voor zijn oordeel tevens steun in de tot de gedingstukken behorende “overeenkomst tussen Laser en ID-Lelystad inzake onderzoek van monsters”. Hieruit blijkt dat Laser als agentschap van het Ministerie van LNV met ID-Lelystad een aanvullende overeenkomst heeft afgesloten voor de duur en de afwikkeling van de MKZ-uitbraak, waarin onder meer is geregeld op welke wijze de elektronische informatie met betrekking tot de afhandeling van monsters moet geschieden.
Nu onweersproken is gebleven dat het CVI als rechtsopvolger van het CIDC rechtstreeks onder Stichting DLO valt, moet het ervoor worden gehouden dat sprake is van overwegende overheidsinvloed van verweerder jegens CVI. Hieruit volgt dat CVI een onder verantwoordelijkheid van verweerder werkzaam bedrijf is, zodat ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob deze wet van toepassing is. Verweerder heeft ten onrechte de documenten genoemd onder B7 t/m 17 in eisers verzoek geweigerd en zal alsnog een beslissing moeten nemen omtrent de verstrekking van deze documenten. Het besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie
De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verweerder zal, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Daarbij ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing neemt.
Nu niet gebleken is van door eiser gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, acht de rechtbank geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing neemt;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 145 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Klein Egelink, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 2 november 2010.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 2 november 2010.