Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummer: AWB 10/1564
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van 26 januari 2011
inzake
[naam], eiseres,
[naam], eiser,
beide wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Nijenhuis,
gezamenlijk aangeduid met: eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Besluit van verweerder van 17 maart 2010.
2. Procesverloop
Bij het – aan eiser gerichte – besluit van 7 augustus 2009 heeft verweerder de aanvraag van eisers om huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het hiertegen namens eiser gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 augustus 2009 gehandhaafd.
Tegen dit besluit is namens eisers beroep ingesteld. Naar de door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 19 augustus 2010. Eisers zijn aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Nijenhuis, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.F. Widdershoven, werkzaam bij verweerders gemeente.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64 van Pro de Awb het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat verweerder in de gelegenheid wordt gesteld om de gedingstukken te completeren, om de situatie van eisers gezamenlijk te beoordelen en om te beoordelen of het bestreden besluit in stand kan blijven. Afgesproken is dat verweerder hierover uiterlijk binnen drie weken na de zitting zal rapporteren.
Bij brief van 10 september 2010 heeft verweerder de ontbrekende stukken aan de rechtbank doen toekomen en een toelichting gegeven. Verder heeft verweerder de rechtbank verzocht het beroep ongegrond te verklaren en het bestreden besluit te bevestigen.
Het beroep is verder behandeld ter zitting van de rechtbank van 5 januari 2011. Eisers zijn aldaar vertegenwoordigd door mr. Nijenhuis voornoemd. Verweerder heeft zich – met voorafgaand bericht van afmelding – niet laten vertegenwoordigen.
3. Overwegingen
Ten aanzien van het beroep ingediend namens eiseres
Ingevolge artikel 6:13 van Pro de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
Op 27 maart 2009 heeft verweerder een aanvraag om een individuele voorziening ingevolge de Wmo ontvangen. Deze aanvraag bevat gegevens van zowel eiser als eiseres en is ook door beide ondertekend. Verweerder heeft bij het – aan eiser gerichte – primaire besluit van 7 augustus 2009 op de aanvraag beslist. De rechtbank stelt vast dat alleen namens eiser bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 7 augustus 2009. Het beroep tegen het bestreden besluit is ingesteld namens eisers.
De rechtbank overweegt dat eiseres, alvorens beroep in te stellen, niet eerst tegen het besluit van 7 augustus 2009 bezwaar heeft gemaakt. Gesteld noch gebleken is dat haar daarvan redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. De omstandigheid dat eiseres is verschenen tijdens de hoorzitting in bezwaar kan het verzuim, dat niet tevens namens haar schriftelijk bezwaar is gemaakt, niet helen omdat dit ruim na de termijn, waarbinnen bezwaar had moeten zijn gemaakt, is geschied. Hieruit volgt dat het beroep van eiseres niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Ten aanzien van het beroep ingediend namens eiser
Wettelijk kader
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, onderdeel 5° en 6°, van de Wmo is bepaald dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder maatschappelijke ondersteuning: het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem en het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
In artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6° ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen een huishouden te voeren.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, waaronder verandering van woning in verband met wijziging van leefsituatie, alsmede de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget. In het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel is bepaald dat de verordening ten minste de bepaling bevat op welke wijze de verkrijging van individuele voorzieningen samenhangend afgestemd op de situatie van de aanvrager wordt bepaald.
Artikel 26, eerste lid, van de Wmo luidt: De motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.
In artikel 1, onder d, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2009 van de gemeente Nijmegen (hierna: de Verordening) is, voor zover van belang, bepaald dat onder een persoon met beperkingen wordt verstaan een persoon die ten gevolge van ziekte of gebrek of met een chronisch psychisch- of psychosociaal probleem aantoonbare beperkingen ondervindt bij het uitvoeren van activiteiten op het gebied van het voeren van het huishouden.
Artikel 2 van Pro de Verordening bepaalt dat de doelgroep van deze verordening is personen met een beperking of een chronisch psychisch probleem of psychosociaal probleem voor wie ondersteuning noodzakelijk is ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer, zoals bedoeld in artikel 1, lid 1 onder g 5° en 6°, onverminderd het bepaalde in artikel 12.
Ingevolge artikel 11 van Pro de Verordening, voor zover van belang, kan de door het college te verstrekken voorziening, ter compensatie van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden, bestaan uit een algemene voorziening waaronder (a) algemene hulp bij het huishouden, (b) hulp bij het huishouden in natura en (c) een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.
Ingevolge artikel 12 van Pro de Verordening, voor zover van belang, kan een persoon zoals bedoeld in artikel 2 van Pro de Verordening voor de in artikel 11 onder Pro a genoemde voorziening in aanmerking worden gebracht, indien aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek het zelf uitvoeren van een of meer huishoudelijke taken onmogelijk maken en de algemene hulp bij het huishouden dit snel en adequaat kan oplossen. Het tweede lid bepaalt dat de in artikel 12, eerste lid, genoemde persoon voor de in artikel 11 onder Pro b en c vermelde voorzieningen in aanmerking wordt gebracht als de in het eerste lid genoemde voorziening een onvoldoende oplossing biedt of niet beschikbaar is.
Feiten en omstandigheden
Uit de gedingstukken is de rechtbank het volgende gebleken. Eiser ervaart hoofdpijn- en oogklachten sinds een auto ongeval in 2007. Eiser gebruikt pijnstilling en ligt – zo zegt hij – de hele dag op de bank. Eiser is voor zijn klachten verwezen naar een neuroloog, anesthesioloog, oogarts en een psychiater. Eiser heeft om hulp in de huishouding verzocht. Ter voorbereiding van zijn besluitvorming heeft verweerder aan de adviesinstantie SCIO Consult verzocht om een medisch advies uit te brengen.
In het advies van 30 juli 2009 concludeert H. van den Heuvel, als arts werkzaam bij SCIO Consult, op basis van een gehouden spreekuur d.d. 30 juni 2009, en bij de huisarts van eiser ingewonnen medische informatie dat bij eiser geen sprake is van een aantoonbare ziekte of gebrek op grond waarvan er beperkingen zijn die hem belemmeren. Er zijn geen medische argumenten waarom hij niet in staat zou zijn om huishoudelijke werkzaamheden te verrichten. Naar aanleiding van het gemaakte bezwaar heeft verweerder aan SCIO Consult verzocht om een aanvullend medisch advies uit te brengen. Het aanvullend advies is uitgebracht door J. Schipper, als arts werkzaam bij SCIO Consult. Schipper heeft dossieronderzoek verricht, eiser tijdens het spreekuur op 15 december 2009 gezien, een observatie van het functioneren verricht en opgevraagde informatie van de behandelend sector, waaruit onder andere is gebleken dat eiser lijdt aan een chronische pijnstoornis, beoordeeld. Schipper concludeert op grond van zijn onderzoek dat een aantoonbare ziekte of gebrek om de door eiser ervaren beperkingen te onderbouwen ontbreekt en dat hij in staat wordt geacht om activiteiten in het huishouden te verrichten. Een voorziening in deze zou kunnen leiden tot onnodig invalideren, zoals ook de psychiater naar voren heeft gebracht, aldus Schipper. Uit de informatie van de huisarts komt de aard en ernst van de klachten en beperkingen duidelijk naar voren maar worden niet door objectief vastgestelde afwijkingen bevestigd, zo stelt Schipper. Eiser wordt aanbevolen psychische hulp te zoeken bij de verwerking en acceptatie. Geconcludeerd wordt dat er geen medische indicatie is voor overname van de zware huishoudelijke taken en dat het verrichten hiervan niet leidt tot onnodig invalideren.
Standpunt verweerder
Aan het bestreden besluit heeft verweerder – onder verwijzing naar het medisch advies van Schipper – het standpunt ten grondslag gelegd, dat uit de verzamelde informatie blijkt dat eiser onvoldoende aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek ondervindt om over te gaan tot een verstrekking van een voorziening voor hulp bij het huishouden. Er is geen medische indicatie voor het toekennen van huishoudelijke hulp. Eiser is in staat om activiteiten in het huishouden te verrichten en het toekennen van een voorziening zou kunnen leiden tot onnodig invalideren.
Standpunt eiser
Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op de door hem naar voren gebrachte gronden zal de rechtbank hierna – voor zover nodig – ingaan.
Beoordeling
Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612)) volgt dat artikel 4 van Pro de Wmo het college verplicht aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen – voor zover van belang – een huishouden te voeren. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het college gericht moet zijn. Het is — gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo — in beginsel aan de gemeenteraad en — gelet op artikel 4 van Pro de Wmo — aan het college om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het college daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het college om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het college, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden en dat een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk dient te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het college bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. Voorts heeft de CRvB overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voortvloeit dat het college, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, brengt dit mee dat het de taak van het college is om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het college de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Zoals hiervoor is weergegeven heeft het – aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde – onderzoek van verweerder bestaan uit het medisch onderzoek, verricht door Schipper. Eiser heeft blijkens zijn beroepsgronden mede de deugdelijkheid van dat medisch advies bestreden. Volgens eiser blijkt uit de informatie van de behandelend sector en uit het feit dat hij een pijnstiller gebruikt en de hele dag op de bank ligt voldoende dat bij hem sprake is van beperkingen en hij niet in staat is zowel het lichte als het zware huishoudelijk werk te verrichten.
De rechtbank overweegt dat Schipper bij zijn oordeelsvorming rekenschap heeft gegeven van de door eiser gestelde klachten en beperkingen en dat hij daarbij ook heeft betrokken de – in beroep aan de rechtbank overgelegde – informatie van eisers huisarts en van de specialisten, naar wie hij in verband met zijn klachten verwezen is. Op grond van zijn onderzoek heeft Schipper vastgesteld dat er geen sprake is van een aantoonbare ziekte of gebrek, die de door eiser ervaren beperkingen onderbouwt. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding te twijfelen aan dit medisch oordeel van Schipper, te meer nu hij dit oordeel in beroep niet met nieuwe relevante medische gegevens heeft betwist.
Voorgaande laat onverlet dat de rechtbank verweerders standpunt, dat eiser niet in aanmerking komt voor een individuele voorziening ingevolge de Wmo, niet kan volgen. Hoewel niet letterlijk in het bestreden besluit is aangegeven, gaat de rechtbank ervan uit dat verweerder zich bij het bestreden besluit heeft gebaseerd op het bepaalde in artikel 12 van Pro de Verordening, namelijk dat iemand slechts voor voorzieningen in aanmerking kan komen indien sprake is van aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek. Reeds meermalen heeft deze rechtbank (onder meer de uitspraak van 10 september 2008, LJN BF1542) overwogen dat de doelgroep van de Wmo (anders dan voorheen onder de Wet voorzieningen gehandicapten) uitdrukkelijk niet is beperkt tot personen, die ten gevolge van ziekte of gebrek, aantoonbare beperkingen hebben, maar is uitgebreid tot de ruimere groep van mensen die gelet op de kenmerken van de persoon beperkingen in hun zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie ondervinden, en dat de wetgever daarbij bewust voor de brede begrippen “met een beperking”, “chronisch psychisch probleem” en “mensen met een psychosociaal probleem” heeft gekozen. Aangenomen moet dan ook worden dat de verplichting tot het verstrekken van voorzieningen niet beperkt is tot die gevallen waarin iemand daar op medische gronden, naar objectieve maatstaf gemeten, aangewezen is. In de tussenuitspraak van 1 december 2010 (LJN BO5997) heeft de CRvB voorgaande bevestigd en geoordeeld dat door het beperken van de doelgroep, die voor voorzieningen ingevolge de Wmo in aanmerking kunnen komen, tot personen die als gevolg van ziekte of gebrek beperkingen ondervinden, een onjuiste maatstaf wordt aangelegd. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat met het bepaalde in artikel 12 van Pro de Verordening afbreuk wordt gedaan aan de uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, onderdeel 5° en 6°, in samenhang met artikel 4 van Pro de Wmo voor verweerder voortvloeiende compensatieplicht. Dit betekent dat artikel 12 van Pro de Verordening in zoverre onverbindend is. Eiser heeft dan ook terecht naar voren gebracht dat de enkele conclusie, dat bij hem geen sprake is van aantoonbare medische beperkingen op grond van ziekte of gebrek, niet kan leiden tot het oordeel dat hij niet in aanmerking kan komen voor een individuele voorziening ingevolge de Wmo.
Nu verweerder het bestreden besluit slechts heeft beperkt tot de vraag of sprake is van aantoonbare medische beperkingen op grond van ziekte of gebrek en hij daarmee een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, kan dat besluit niet in stand blijven. Ten onrechte is immers niet beoordeeld of eiser anderszins beperkingen heeft bij het verrichten van lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en zo ja, op welke wijze hij dan daarin zou moeten worden gecompenseerd, rekening houdend met de mogelijkheden en capaciteiten van hem en zijn gezinsleden. Het door verweerder verrichte onderzoek is ten onrechte niet gericht geweest op de vraag of eiser in verband met de aanwezigheid van een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem beperkingen ondervindt in zijn zelfstandig functioneren en of ondersteuning ter behoud of bevordering daarvan noodzakelijk is. In dit verband is uit de gedingstukken reeds – onbetwist – naar voren gekomen dat bij eiser sprake is van een chronisch pijnsyndroom en dat hem is aanbevolen psychische hulp te zoeken voor verwerking en acceptatie. Voorts heeft het onderzoek zich niet uitgestrekt tot de persoonskenmerken en behoeften van eiser, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Daartoe dient verweerder nader onderzoek te doen (bijvoorbeeld door een observatie van eisers functioneren en zijn gezinsleden in hun thuissituatie).
Conclusie en proceskosten
De rechtbank komt dan ook tot de slotsom dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd en dat het dientengevolge in strijd is met het bepaalde in de artikelen 26 van de Wmo en 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Volgens inmiddels vaste rechtspraak behoort de bestuursrechter bij een vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil te onderzoeken. Dit houdt in, dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een – formele dan wel informele – bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is. In het voorliggende geval ziet de rechtbank, gelet op het gegeven dat thans te weinig gegevens beschikbaar zijn om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten dan wel om zelf in de zaak in te voorzien, aanleiding verweerder op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij zal verweerder aanvullend onderzoek moeten verrichten zoals hiervoor is overwogen. Gelet hierop behoeven de overige stellingen van eiser geen bespreking meer.
Ten aanzien van het in bezwaar gedane verzoek van eiser om vergoeding van de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, merkt de rechtbank op dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar daarover dient te beslissen.
De rechtbank acht wel termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in beroep, welke zijn begroot op € 1.092,50 aan kosten van verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting van 19 augustus 2010 en 0,5 punt voor de zitting van 5 januari 2011). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. De genoemde kosten dienen, aangezien eiser met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van Pro de Awb, tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep van eiseres niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eiser gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ten bedrage van € 1.092,50 en bepaalt dat de betaling van dit bedrag dient te worden gedaan aan de griffier van de rechtbank Arnhem, waarvoor verweerder een nota zal worden toegestuurd;
- bepaalt voorts dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 41 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, rechter, in tegenwoordigheid van mr. S. Westerdijk, griffier.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto Pro 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Verzonden op: 26 januari 2011