Uitspraak
RECHTBANK ARNHEM
Sector bestuursrecht
registratienummers: AWB 11/2242 en 12/2230
uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van 13 november 2012.
inzake
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres, wettelijk vertegenwoordigd door
[wettelijk vertegenwoordiger] met als gemachtigde mr. P.J. de Bruin,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doesburg, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluiten
Besluiten van verweerder van 3 mei 2011 (besluit 1) en 3 april 2012 (besluit 2).
2. Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2011 heeft verweerder de aanvraag van [wettelijk vertegenwoordiger] om bekostiging van leerlingenvervoer voor [eiseres] voor het schooljaar 2010-2011 naar de Iederwijsschool Wonderwijs in Loenen (hierna: Wonderwijs) afgewezen.
Bij besluit 1 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 7 januari 2011 gehandhaafd.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 28 oktober 2011 het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen (registratienummer 11/3362).
Bij besluit van 11 juli 2011 heeft verweerder bekostiging van leerlingenvervoer voor het schooljaar 2011-2012 afgewezen.
Bij besluit 2 is het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 juli 2011 gehandhaafd.
Tegen de besluiten 1 en 2 is beroep ingesteld. Naar de door partijen ingebrachte stukken, waaronder de door verweerder ingediende verweerschriften, wordt hier kortheidshalve verwezen.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 25 september 2012. Namens eiseres is aldaar verschenen [wettelijk vertegenwoordiger], bijgestaan door mr. P.J. de Bruin, advocaat te Rotterdam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.H. Vossebeld.
3. Overwegingen
Ingevolge artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) wordt in deze wet verstaan onder school: een basisschool of een speciale school voor basisonderwijs, tenzij het tegendeel blijkt, en onder speciale school voor basisonderwijs: een school waar basisonderwijs wordt gegeven aan kinderen voor wie vaststaat dat overwegend een zodanige orthopedagogische en orthodidactische benadering aangewezen is, dat zij althans gedurende enige tijd op een speciale school voor basisonderwijs moeten worden opgevangen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wpo verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Wpo eerbiedigt de regeling de op godsdienst of levensbeschouwing van de ouders berustende keuze van een school.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wpo bepaalt de regeling dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke basisschool of, indien een leerling op het onderwijs van een speciale school voor basisonderwijs is aangewezen, de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs.
Ingevolge artikel 4, twaalfde lid, van de Wpo kan de regeling bepalen dat burgemeester en wethouders in bijzondere gevallen de bevoegdheid hebben ten gunste van de ouders van de inhoud van de regeling af te wijken.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Doesburg 2008 (hierna: de Verordening) wordt in deze verordening onder school onder meer verstaan: een basisschool of speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wpo.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt bekostiging van de vervoerskosten toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen. Op grond van het tweede lid, ontstaat, indien ouders bekostiging van de vervoerkosten aanvragen voor het bezoeken van een school, die op grotere afstand van de woning is gelegen dan in artikel 11 of 15 is bepaald, terwijl een of meer scholen van dezelfde onderwijssoort dichterbij de woning zijn gelegen, slechts aanspraak op bekostiging naar eerstgenoemde school als door de ouders schriftelijk wordt verklaard dat zij overwegende bezwaren hebben tegen het openbaar onderwijs, dan wel tegen de richting van het onderwijs van alle bijzondere scholen, van de soort waarop de leerling is aangewezen, die dichterbij de woning zijn gelegen.
Verweerder heeft de aanvragen voor het schooljaar 2010-2011 en 2011-2012 met toepassing van artikel 3 van de Verordening afgewezen. Hieraan ligt het standpunt van verweerder ten grondslag dat Wonderwijs niet de dichtstbijzijnde toegankelijke school is en dat eiseres ook niet op basis van de hardheidsclausule in aanmerking komt voor bekostiging van leerlingenvervoer.
Eiseres heeft het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Op haar stellingen zal de rechtbank in het navolgende ingaan.
Als toegankelijke school wordt ingevolge artikel 1, onderdeel l, van de Verordening aangemerkt: de basisschool van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, dan wel de openbare of de speciale school voor basisonderwijs waarop de leerling is aangewezen van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting, dan wel de openbare school.
Eiseres heeft aangevoerd dat het onderwijs dat op Wonderwijs wordt gegeven, anders dan bij Montessori-, Jenaplan-, of Daltononderwijs, is gebaseerd op de door haar verlangde levensbeschouwelijke richting. Wonderwijs neemt het “levend leren” als uitgangspunt, waarbij de vrijheid voorop staat en ervan wordt uitgegaan dat elk wezen uniek is en een eigen doel in het leven heeft. In de wijze waarop dat doel wordt bereikt, is ieder wezen vrij. De levensvisie van (de moeder van) eiseres sluit hierop aan.
Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gesproken van een basisschool van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting. Vast staat dat Wonderwijs een school is voor algemeen bijzonder onderwijs, een reguliere basisschool, waar op humanistische grondslag onderwijs wordt gegeven. Een dergelijke onderwijsmethode, waarbij “levend leren” als uitgangspunt wordt genomen, moet worden geschaard onder een onderwijskundige richting. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 13 juli 2011, LJN: BR1478.
Van belang acht de rechtbank verder dat niet is gebleken dat aan het onderwijs bij Wonderwijs één bepaalde levensbeschouwelijke richting ten grondslag ligt. Dit wordt ondersteund door de informatie die op de website van Wonderwijs staat vermeld. Daar wordt niets opgemerkt over een godsdienstige of levensbeschouwelijke richting. Er wordt slechts melding gemaakt van de eigen, specifieke, pedagogische en didactische methode. Op de pagina met “Meest gestelde vragen” wordt op de vraag “Bij wat voor stroming of visie hoort jullie school” als antwoord onder meer gegeven: “Voor Wonderwijs hebben we inspiratie gekregen van verschillende vernieuwende visies uit het onderwijs en het bedrijfsleven, en mensen met hun ideeën en initiatieven. (…) Wonderwijs wordt geïnspireerd door een groot aantal stromingen.”
Ook anderszins is niet aannemelijk gemaakt dat Wonderwijs op een bepaalde levensbeschouwelijke richting is gestoeld. Het door eiseres overgelegde rapport van pedagoge dr. H.S. Verkuyl leidt de rechtbank niet tot een andere conclusie. Uit dit rapport volgt dat Wonderwijs zich onderscheidt van andere scholen door zijn pedagogische en didactische aanpak. Deze onderwijsmethode zal weliswaar – mede – zijn gebaseerd op een bepaalde filosofische visie op de mens, maar dat maakt nog niet dat sprake is van een levenbeschouwelijke richting.
Evenmin is gebleken dat [eiseres] is aangewezen op het onderwijs dat op Wonderwijs wordt gegeven. Zo blijkt dit niet uit het consultatieverslag Preventieve Ambulante Begeleiding van de Dienst Ambulante begeleiding REC Vierland-Noord van 19 april 2010. Het antwoord op de vraag of Wonderwijs voor [eiseres] de meest geschikte school is, is niet van belang voor de vraag of bekostiging voor het vervoer door verweerder verstrekt dient te worden. Met de door eiseres voorgestane afweging van de bij het besluit betrokken belangen miskent zij dat artikel 3 van de Verordening verweerder geen ruimte laat voor een belangenafweging indien niet is voldaan aan één van de in die bepaling genoemde voorwaarden.
De rechtbank concludeert dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Wonderwijs niet de voor [eiseres] dichtstbijzijnde toegankelijke school is in de zin van artikel 1, aanhef en onder 1, van de Verordening.
Eiseres heeft een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te betogen dat in andere gemeenten in gelijke gevallen als bij eiseres wél een leerlingenvergoeding wordt verstrekt, hetgeen in strijd is met het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde verbod op discriminatie.
Naar het oordeel van de rechtbank slaagt dit beroep niet. Niet is gebleken dat bestuursorganen van andere gemeenten een leerlingenvergoeding verstrekken op basis van het standpunt dat het onderwijs op Wonderwijs is gestoeld op een levensbeschouwelijke richting. Reeds daarom kan niet worden gesproken van gelijke gevallen, zodat artikel 1 van de Grondwet toepassing mist.
Verder heeft eiseres een beroep gedaan op de hardheidsclausule zoals opgenomen in artikel 29 van de Verordening. In dat kader heeft zij tevens gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 2 en 3, eerste en tweede lid, van het Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK).
Het beroep op de hardheidsclausule heeft verweerder primair afgewezen, omdat eiseres niet aan de voorwaarden voor bekostiging van leerlingenvervoer voldoet.
Naar het oordeel van de rechtbank snijdt dit standpunt van verweerder geen hout, omdat immers de hardheidsclausule juist is bedoeld voor aanvragers die niet aan de in de Verordening gestelde voorwaarden voldoen. Beoordeeld dient te worden of er sprake is van een zodanig bijzonder geval dat in afwijking van de Verordening toch tot bekostiging moet worden overgegaan.
Subsidiair heeft verweerder het standpunt ingenomen dat geen sprake is van een bijzonder geval op basis waarvan tot bekostiging moet worden overgegaan.
Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank niet gebleken dat door het bijzondere karakter van [eiseres] alleen door Wonderwijs die individuele begeleiding kan worden geboden die zij op andere scholen niet kan ontvangen. De omstandigheid dat het onderwijs op Wonderwijs geschikter voor [eiseres] is en dat bij haar daardoor een positieve ontwikkeling valt waar te nemen, zoals naar voren komt in de door eiseres ingebrachte stukken, is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf onvoldoende voor toepassing van de hardheidsclausule. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich dus in redelijkheid op het standpunt gesteld dat eiseres daarop geen succesvol beroep kan doen.
Ten aanzien van het beroep op de hiervoor aangehaalde artikelen in het IVRK wordt als volgt overwogen.
Artikel 2, eerste lid, van het IVRK vormt een ieder verbindende verdragsbepaling in de zin van artikel 94 van de Grondwet (zie de uitspraak van de CRvB van 24 januari 2006, LJN: AV0197). Het gaat hier om een onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht op non-discriminatie. Het in artikel 2, eerste lid, van het IVRK gewaarborgde recht strekt zich, gezien de bewoordingen ervan, uit tot alle in het verdrag beschreven materiële rechten van het kind, waaronder het recht op onderwijs.
Het maken van onderscheid op de in artikel 2, eerste lid, van het IVRK aangegeven punten jegens kinderen is alleen toegestaan als hiermee een in het kader van het IVRK geoorloofde doelstelling wordt nagestreefd en als het betreffende onderscheid een geschikt en jegens de kinderen evenredig te achten middel vormt om dit doel te bereiken.
Naar het oordeel van de Rechtbank wordt met de weigering van een bekostiging van leerlingenvervoer geen inbreuk gemaakt op de anti-discriminatiebepaling van artikel 2 van het IVRK of op het recht op onderwijs, zoals opgenomen in artikel 28 van het IVRK, nu in de Wpo het recht op een vrije onderwijskeuze, verband houdend met godsdienst of levensbeschouwing, is verankerd. Dat in dit geval de gekozen school niet kan worden aangemerkt als de dichtstbijzijnde toegankelijke school van de levensbeschouwelijke richting en dat daardoor geen recht op vergoeding van leerlingenvervoer van en naar die school bestaat, is bij de Wpo voorzien en door de wetgever in een democratische samenleving noodzakelijk geacht in het belang van het economisch welzijn van het land, zodat van strijdigheid met de artikelen 2 en 28 van het IVRK geen sprake is.
Gelet op de jurisprudentie van de ABRvS (zie ondermeer de uitspraak van 13 juli 2011, LJN: BR1478) worden de woorden "de eerste overweging" in artikel 3, eerste lid, van het IVRK, mede in aanmerking genomen de bewoordingen in de authentieke Engelse versie -"a primary consideration"- zo verstaan dat het belang van het kind een eerste overweging is, maar ruimte geeft voor het zwaarder laten wegen van andere belangen. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van het kind moet worden toegekend, bevatten de door eiseres ingeroepen verdragsbepalingen, gelet op hun formulering, geen normen die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar zijn, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en dus nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Het beroep van eiseres op deze bepaling faalt daarom.
Tenslotte heeft eiseres gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), volgens welk artikel iedereen recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
De rechtbank ziet niet in dat met de weigering van een vergoeding voor leerlingenvervoer een inbreuk wordt gemaakt op het recht op eerbiediging van ieders familie- en gezinsleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, nu in de Wpo het recht op een vrije onderwijskeuze, verband houdend met godsdienst of levensbeschouwing, is verankerd. Dat in dit geval de gekozen school niet kan worden aangemerkt als de dichtstbijzijnde toegankelijke school van de levensbeschouwelijke richting en dat daardoor geen recht op vergoeding van leerlingenvervoer van en naar die school bestaat, is bij de Wpo voorzien en door de wetgever in een democratische samenleving noodzakelijk geacht in het belang van het economisch welzijn van het land, zodat van strijdigheid met artikel 8 van het EVRM geen sprake is.
Op grond van al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de stellingen van eiseres tegen de besluiten 1 en 2 geen doel treffen en dat verweerder deze besluiten terecht heeft genomen. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.
Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank tot de volgende beslissing.
4. Beslissing
De rechtbank
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W. van Osch-Leysma, voorzitter, mrs. D.J. Post en B. Crol, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.W. Bolzoni, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 13 november 2012.
Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
Verzonden op: 13 november 2012.