Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Zevende meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 98 / 201 t/m 206, 212 t/m 214 BOUWB P07
U I T S P R A A K
In de gedingen tussen
A, te B, eiser 1,
C, te D, eiser 2,
E, te B, eiser 3,
F, te D, eiser 4,
G, te H, eiser 5,
I, te D, eiser 6,
J te B, eiser 7,
K, te L, eiser 8,
M, te N, eiser 9,
en
het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Emmen, verweerder.
I. Procesverloop
Namens eisers 1 t/m 6 heeft mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, beroep ingesteld tegen verweerders besluiten d.d. 10 februari 1998.
Tegen een besluit van dezelfde datum en dezelfde strekking heeft mr. A.A. Kozijn, juridisch medewerker van ARAG Rechtsbijstand, beroep ingesteld namens eiser 7.
Mr. J.J. Stassen, advocaat te Tilburg, heeft namens eisers 8 en 9 tegen vergelijkbare besluiten van dezelfde datum beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. In reactie daarop heeft mr. Van Groningen de gronden van het beroep aangevuld. Door de behandelend voorzitter gestelde vragen zijn door verweerder beantwoord onder overlegging van nadere stukken. De stukken zijn in afschrift aan partijen gezonden.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de zevende meervoudige kamer van de rechtbank op 3 november 1998.
Verschenen zijn eisers 1, 2, 3, 5, 7 en 9. Zij werden bijgestaan door eerdergenoemde gemachtigden.
Voor verweerder zijn verschenen A. Kruizinga en J. van de Veen, beiden werkzaam bij de gemeente Emmen.
II. Overwegingen
1. Feiten
Eiser 7 heeft op 26 maart 1997 een aanvraag ingediend voor het oprichten van twee fokvarkensstallen. Eisers 1 t/m 6 en 8 hebben vergelijkbare aanvragen ingediend (voor een of meer stallen) op 27 maart 1997. Eiser 9 heeft dit op 1 april 1997 gedaan. Alle aanvragen betreffen percelen die zijn gelegen in de omgeving van de Bredesloot te Emmer-Compascuum, gemeente Emmen.
In zijn vergadering van 27 maart 1997 heeft de raad van de gemeente Emmen verklaard dat een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Emmen" wordt voorbereid voor (onder meer) de percelen, waarop onderhavige aanvragen betrekking hebben. Dit voorbereidingsbesluit is in werking getreden op 2 april 1997.
Bij besluiten van 19 juni 1997 heeft verweerder, in reactie op alle eerdergenoemde aanvragen, geweigerd bouwvergunning te verlenen. Daartoe is onder meer overwogen dat verweerder geen aanleiding ziet gebruik te maken van de bevoegdheid, gelegen in het vigerende bestemmingsplan, om de bestemming "Agrarisch gebied (zonder bouwperceel)" zodanig te wijzigen dat nieuwe agrarische bouwpercelen worden aangewezen ten behoeve van de uitoefening van onder meer een niet-grondgebonden agrarische bedrijvigheid.
Tegen deze besluiten is door en namens eisers bezwaar gemaakt. Mr. Van Groningen heeft aangevoerd -samengevat weergegeven- dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd het bestemmingsplan te wijzigen. Eiser 7 heeft er op gewezen dat verweerder bij schrijven van 28 januari 1997 heeft toegezegd mee te willen werken aan de realisering van zijn plannen. Om die reden acht hij het besluit van 19 juni 1997 in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Namens eisers 8 en 9 is aangevoerd dat het vigerende bestemmingsplan geen aanleiding geeft om tot weigering van de aanvragen over te gaan.
Eisers zijn ter zake van hun bezwaar gehoord door de commissie rechtsbescherming (hierna: de commissie). De commissie heeft -samengevat weergegeven- in navolgende zin geadviseerd.
Het verzoek om bouwvergunning dient te worden opgevat als een verzoek om medewerking te verlenen aan het creëren van een planologisch kader, waarbinnen de verzoeken gehonoreerd kunnen worden. Naar het oordeel van de commissie valt de reactie op dit verzoek niet onder de uitgezonderde besluiten van de zogeheten negatieve lijst. Voorts oordeelt de commissie dat de weigering om mee te werken aan de wijziging van het bestemmingsplan in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Op basis van een nadere afweging van belangen behoort verweerder te beslissen omtrent een voortzetting van de planologische procedure. In zoverre acht de commissie de bezwaren gegrond. Voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de weigering van de bouwvergunning adviseert de commissie tot een ongegrond verklaring.
In zijn vergadering van 18 december 1997 heeft de raad van de gemeente Emmen nieuw beleid vastgesteld met betrekking tot de in het bestemmingsplan "Buitengebied der gemeente Emmen" voorziene wijzigingsbevoegdheid. Aangekondigd wordt dat het bestemmingsplan zo spoedig mogelijk wordt gewijzigd.
Bij schrijven van 10 februari 1998 heeft verweerder de beslissing op de bezwaren bekend gemaakt. De bezwaren, gericht tegen het niet-gebruik maken van de wijzigingsbevoegdheid, zijn niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder verwijst ter zake naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 15 mei 1997 (gepubliceerd in Bouwrecht, 1997/933). Verweerder overweegt verder geen aanleiding te zien voor een analoge toepassing van artikel 46, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Het verzoek om bouwvergunning behoeft dan ook niet te worden gelezen als een verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan. Voorts overweegt verweerder dat zelfs indien het verzoek om wijziging van het bestemmingsplan in behandeling wordt genomen, gewezen kan worden op het besluit van de raad d.d. 18 december 1997. Op deze datum heeft de raad het beleid ten aanzien van intensieve veehouderijen opnieuw geformuleerd. Ten aanzien van alle aanvragen is overwogen dat deze niet passen in het nieuwe beleid. Aan eisers 1 t/m 6, 8 en 9 is verder te kennen gegeven dat niet zal worden overgegaan tot wijziging van het bestemmingsplan Buitengebied. Aan eiser 7 is te kennen gegeven dat aangedragen ruimtelijke motieven (in het kader van de heroverweging van de reeds in gang gezette planologische procedure tot wijziging van het bestemmingsplan en in het kader van de heroverweging omtrent al dan niet voortzetting van de artikel 11 -procedure) niet leiden tot het verder doorzetten van de onderhavige artikel 11 procedure Pro.
Voorts leidt verweerder uit een uitspraak van de president van de rechtbank Arnhem (d.d. 17 januari 1996, Bouwrecht 1996, p. 992) af dat er vanaf de datum van de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit geen bevoegdheid meer is om tot wijziging van het bestemmingsplan over te gaan. De bezwaren, gericht tegen de weigering van de bouwvergunning, acht verweerder ongegrond.
2. Standpunten eisers (samengevat weergegeven)
In beroep hebben de gemachtigden van eisers verwezen naar hetgeen in bezwaar naar voren is gebracht.
Naar de mening van mr. Van Groningen heeft verweerder, gelet op de zich in casu voordoende omstandigheden, in redelijkheid niet de vrijheid af te zien van de wijziging van de bestemming. Voorts merkt deze gemachtigde op dat de uitspraak, waarnaar door verweerder is verwezen, niet ziet op onderhavige situatie. In die uitspraak gaat het om een expliciet verzoek tot wijziging van het bestemming, terwijl in casu sprake is van een impliciet verzoek, als bedoeld in artikel 46, derde lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening. Laatstgenoemd is niet opgenomen in de negatieve lijst. Voorts bestrijdt mr. Van Groningen verweerders stellingname dat er sprake is van een onbevoegdheid om tot wijziging over te gaan. Tenslotte wijst mr. Van Groningen er op dat in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de negatieve lijst wordt aangepast, en wel in die zin dat een besluit als bedoeld in artikel 11 WRO Pro uitsluitend van beroep wordt uitgezonderd voor zover dit inhoudt de vaststelling van een uitwerking of wijziging. Naar zijn mening moet naar aanleiding van dit voorstel worden geconcludeerd dat de wetgever nooit heeft beoogd een reële mogelijkheid van rechtsbescherming te onthouden. Aan deze bedoeling behoort bij de toepassing van de huidige negatieve lijst betekenis te worden toegekend.
De standpunten van de overige gemachtigden komen grosso modo overeen met hetgeen door mr. Van Groningen is aangevoerd.
Daarnaast heeft mr. Kozijn nog aangegeven dat verweerder is voorbijgegaan aan de omstandigheid dat ten tijde van de beslissing op bezwaar een voorbereidingsbesluit gold. Blijkens vaste jurisprudentie had verweerder moeten ingaan op de mogelijke toepassing van een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19 WRO Pro.
3. Beoordeling
Ter plaatse vigeert het bestemmingsplan "Buitengebied der gemeente Emmen" (hierna: het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan is vastgesteld door de raad van de gemeente Emmen in zijn vergadering van 16 juli 1987. Gedeputeerde Staten van Drenthe hebben bij besluit van 11 maart 1988 het bestemmingsplan gedeeltelijk goedgekeurd. Bij Koninklijk Besluit d.d. 10 mei 1990 is voornoemd besluit van Gedeputeerde Staten gedeeltelijk vernietigd. Alsnog is aan onderdelen van het bestemmingsplan de goedkeuring onthouden. Voor het overige is het plan in werking getreden.
Artikel 2.6 van de planvoorschriften luidt, voor zover dit is goedgekeurd en hier van belang:
De op de kaart voor agrarisch gebied (zonder bouwperceel) aangewezen gronden zijn bestemd voor: grondgebonden agrarische bedrijvigheid met bijbehorende andere bouwwerken;
.... Burgemeester en wethouders zijn bevoegd de in het eerste lid bedoelde bestemming op basis
van artikel 11 WRO Pro te wijzigen, met dien verstande dat:
A.1. de wijziging betrekking mag hebben op het aanwijzen van nieuwe bouwpercelen ten behoeve van agrarische bedrijven, als bedoeld in artikel 2.7 (grondgebonden en niet grondgebonden agrarische bedrijvigheid) van deze voorschriften;
Artikel 8:5 Algemene Pro wet bestuursrecht luidt:
Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit, genomen op grond van een wettelijk voorschrift dat is opgenomen in de bijlage die bij deze wet behoort.
Deze bijlage (hierna: de negatieve lijst) bevat onder onderdeel C sub 2 onder meer: artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening met uitzondering van het besluit dat ingevolge het achtste lid van dat artikel geen goedkeuring behoeft.
Artikel 11, eerste lid, van de wet op de Ruimtelijke Ordening luidt:
Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat, ....., burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moeten uitwerken of binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen.
In het tweede lid van dit artikel is onder meer bepaald dat de besluiten, als bedoeld in het eerste lid, de goedkeuring behoeven van Gedeputeerde Staten.
Het achtste lid van dit artikel luidt, voor zover hier van belang: In afwijking van het tweede lid, ..., behoeven de besluiten van burgemeester en wethouders .... geen goedkeuring van Gedeputeerde Staten, voor zover deze in hun besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan zulks hebben omschreven ....
De rechtbank stelt vast dat alle onderhavige percelen ingevolge het bestemmingsplan de bestemming hebben "Agrarisch Gebied (zonder bouwperceel)". De rechtbank oordeelt dat de voorgenomen bebouwing in strijd is met deze bestemming. Mede gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gebracht stelt de rechtbank vast dat dit punt niet langer in geschil is.
De rechtbank stelt verder vast dat de bestreden beslissingen twee besluiten bevatten, namelijk de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren tegen het niet gebruiken van de wijzigingsbevoegdheid en de ongegrondverklaring van de bezwaren tegen de weigering van de bouwvergunningen.
Met betrekking tot de niet-ontvankelijkverklaring overweegt de rechtbank als volgt.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ter toelichting op dit besluit terecht verwezen naar eerdergenoemde uitspraak d.d. 15 mei 1997 van de Afdeling bestuursrechtspraak. In deze uitspraak is onder meer overwogen dat, gelet op het bepaalde in artikel 6:2 aanhef Pro en onder a van de Awb, de vermelding van artikel 11 WRO Pro op de negatieve lijst niet alleen een besluit tot wijziging van een bestemmingsplan betreft als ook de weigering daarvan. Dit is slechts anders waar het betreft besluiten die ingevolge het achtste lid (van artikel 11 WRO Pro) geen goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven. De rechtbank stelt vast dat in eerdergenoemd besluit van 11 maart 1988 niet is bepaald dat de besluiten van burgemeester en wethouders tot wijziging van het bestemmingsplan geen goedkeuring van Gedeputeerde Staten behoeven. Genoemde uitzondering doet zich in het voorliggende geval derhalve niet voor.
Voorts ziet de rechtbank in het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening eerder een bevestiging van deze zienswijze, dan een ontkenning daarvan. De rechtbank onderschrijft dan ook niet de betekenis die mr. Van Groningen aan dit wetsvoorstel bij de toepassing van de negatieve lijst wil toekennen.
De vraag of al dan niet expliciet een verzoek is gedaan om toepassing te geven aan de bevoegdheid, die uiteindelijk zijn grondslag vindt in artikel 11 WRO Pro, acht de rechtbank in dit kader niet van belang. De reactie zowel op een expliciet verzoek als op een impliciet verzoek leidt immers in beide gevallen tot een besluit dat op grond van een in de negatieve lijst vermeld wettelijk voorschrift is genomen.
De rechtbank concludeert dan ook dat verweerder terecht de bezwaren, voor zover gericht tegen de het niet gebruik maken van de wijzigingsbevoegdheid, niet- ontvankelijk heeft verklaard.
Voorts ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot weigering van de bouwvergunningen.
Waar het betreft de toetsing aan het vigerende bestemmingsplan is reeds aangegeven dat de aanvragen zich met het bestemmingsplan niet verdragen. Dat betekent evenwel niet dat reeds op die grond tot weigering van de bouwvergunning moet worden overgegaan. Van belang is namelijk dat voor de primaire beslissing eerdergenoemd voorbereidingsbesluit in werking is getreden. Ook tijdens de beslissing op bezwaar gold dit voorbereidingsbesluit nog. Voorts is van belang dat de raad van de gemeente Emmen in zijn vergadering van 18 december 1997 heeft uitgesproken tot wijziging van het bestemmingsplan te zullen overgaan. Tevens is in die vergadering nieuw beleid vastgesteld ten aanzien van de intensieve veehouderij. Kort gezegd behelst dit nieuwe beleid geen totaal verbod van intensieve veehouderij. Binnen strakke marges is voorzien in de mogelijkheid van verplaatsing van bestaande intensieve veehouderijbedrijven en in uitbreiding van bestaande bedrijven met een tak van intensieve veehouderij. Als bestaand bedrijf is in dit verband aangemerkt de in de voormalige gemeente Emmen aanwezige bedrijven.
De rechtbank stelt vast dat verweerder geen betekenis heeft toegekend aan de inwerkingtreding van dit voorbereidingsbesluit. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak d.d. 18 april 1996, Gst. 1998, 7070, nr 8, overweegt de rechtbank dat de verzoeken om een bouwvergunning mede hadden moeten worden aangemerkt als een verzoek om een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO Pro, nu voorafgaand aan de primaire beslissing eerdergenoemd voorbereidingsbesluit in werking was getreden. Verweerders principiële stellingname op dit punt onderschrijft de rechtbank dan ook niet.
Blijkens de redactie van het bestreden besluit heeft verweerder zich wel uitgelaten over 'verzoeken tot wijziging van het bestemmingsplan'. Verweerder heeft, zoals reeds aangegeven, verwezen naar het raadsbesluit d.d. 18 december 1997 en heeft geconcludeerd dat alle aanvragen strijdig zijn met het nieuwe beleid. Slotconclusie is dat niet zal worden overgegaan tot wijziging van het bestemmingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze overwegingen, wat daar verder ook van zij, worden gezien als een reactie op het (impliciete verzoek) om een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 WRO Pro. De rechtbank begrijpt verweerders overwegingen dan aldus dat geen aanleiding wordt gezien tot het entameren van de procedure als bedoeld in artikel 19a WRO. Deze weigering wordt, gelet op het bepaalde in het tweede lid van artikel 19a WRO, gelijkgesteld met het weigeren van de vrijstelling. Gelet op de bemoeienis van de raad met de herziening van het te voeren beleid acht de rechtbank geen grond aanwezig voor het oordeel dat het verzoek om vrijstelling op een met de wet strijdige wijze aan de raad zou zijn voorgelegd.
Voorts leidt de rechtbank uit verweerders overwegingen af dat de weigering om de vrijstellingsprocedure te entameren is gegrond op de omstandigheid dat de aanvragen in strijd zijn met het door de raad vastgestelde nieuwe beleid.
Deze overweging wordt door de rechtbank aangemerkt als toereikende onderbouwing voor zover het gaat om aanvragen, waarvan zonder twijfel kan worden gezegd dat zij met het nieuwe beleid in strijd zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is niet op voorhand duidelijk dat dit oordeel geldt voor alle aanvragen. Gelet op het feit dat eisers 2, 4, 5, 6, en 8 allen geen bedrijf hebben dat kan worden aangemerkt als bestaand bedrijf in de (voormalige) gemeente Emmen, kan reeds op die grond worden geconcludeerd dat het nieuwe beleid geen ruimte biedt voor honorering van de aanvragen van deze eisers.
Voor de overige eisers ligt dit naar het oordeel van de rechtbank minder duidelijk. De rechtbank ziet geen aanleiding (in het kader van de beoordeling van onderhavige besluitvorming) te treden in de vraag naar overeenstemming van de aanvragen met het nieuwe beleid. Het is aan verweerder zich daar als eerste over uit te spreken. Eerdergenoemde overwegingen van verweerder acht de rechtbank ten aanzien van deze eisers geen deugdelijke motivering voor het oordeel dat geen aanleiding wordt gezien de vrijstellingsprocedure te entameren.
Gelet op vorenstaande overwegingen wordt geconcludeerd dat de besluiten, voor zover gericht aan eisers 1, 3, 7 en 9, voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking komen. De beroepen van deze eisers worden dan ook gedeeltelijk gegrond verklaard. Voor het overige worden de beroepen van deze eisers ongegrond verklaard. De beroepen van de eisers 2, 4, 5, 6 en 8 worden in het geheel ongegrond verklaard.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder in de kosten van de procedure te veroordelen, voor zover de procedure heeft geleid tot gegrondverklaring van de beroepen. Waar het betreft de door mr. Van Groningen verrichte proceshandelingen, overweegt de rechtbank dat sprake is van samenhangende zaken.
Deze proceskosten van eisers 1 en 3 worden in hun totaliteit begroot op ¦ 1.420,- en ¦ 42,-.
De proceskosten van eiser 7 worden begroot op ¦ 1.420,- en ¦ 21,- reiskosten.
De proceskosten van eiser 9 worden begroot op ¦ 1.420,- en ¦ 22,50 reiskosten.
III. Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen van eisers 1, 3, 7 en 9, voor zover gericht tegen de weigering van de bouwvergunningen, gegrond en vernietigt de bestreden besluiten gedeeltelijk;
draagt verweerder op met in achtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen, voor zover de beroepen zijn gegrondverklaard;
verklaart de beroepen van deze eisers voor het overige ongegrond;
veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure, zoals begroot in voege ls overwogen en bepaalt dat de gemeente Emmen deze kosten alsmede het griffierecht ad ¦ 840,- aan eisers 1, 3, 7, en 9 vergoedt;
verklaart de beroepen van de eisers 2, 4, 5, 6 en 8 ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, mr. H.J. de Mooij en mr. J.H. Kuiper, rechters
en uitgesproken in het openbaar op 21 december 1998
door mr. H.C.P. Venema,
in tegenwoordigheid van mw. H.J. Boerma, griffier.
mw. H.J. Boerma mr. H.C.P. Venema
Afschrift verzonden op:
typ: av