Uitspraak
Arrondissementsrechtbank Assen
Vijfde meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 97 / 1053 AAW P06
U I T S P R A A K
In het geding tussen
A te B, eiser,
en
het bestuur van het Landelijk instituut sociale verzekeringen, (GAK Assen), verweerder.
I Ontstaan en loop van het geding
Namens eiser heeft mr. Y. van der Pol beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 21 oktober 1997. Verweerder heeft de gedingstukken ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend. Zowel eisers gemachtigde als verweerder heeft daarna nog stukken ingediend. Partijen hebben de beschikking gekregen over alle gedingstukken.
Het beroep is op 7 mei 1998 behandeld ter zitting van een meervoudige kamer.
Eiser en zijn gemachtigde zijn verschenen.
Verweerder is, na daartoe ambtshalve opgeroepen te zijn, verschenen bij zijn gemachtigde mr. Th. Martens.
II Motivering
Toetsing algemeen
Uit het bepaalde in artikel 8:70 Awb Pro volgt dat de rechtbank oordeelt over het beroep. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:1 Awb Pro richt het beroep zich steeds tegen een besluit. Beroep en het daardoor bestreden besluit zijn dan ook hetgeen aan het oordeel van de rechtbank is onderworpen. Daarover wordt beslist door de rechtbank (objectum litis). De samenhang tussen beroep en besluit leidt de rechtbank tot de opvatting dat onder "beroep" moet worden verstaan: hetgeen de insteller van het beroep (eiser) beoogt te bereiken met de beslissing die de rechtbank moet nemen. Anders gezegd: de vordering van de eiser ten aanzien van de door hem gewenste beslissing van de rechtbank over het besluit. In geval van gegrondverklaring van het beroep moet dan ook beslist worden, wat de gevolgen van dit oordeel van de rechtbank voor het bestreden besluit dienen te zijn (artikel 8:72 Awb Pro).
De rechtbank is van oordeel dat uit het bepaalde in artikel 8:1, eerste lid, juncto 6:5, eerste lid, en 8:69, eerste lid, Awb voortvloeit, dat de eiser bepaalt wat het objectum litis is (partij-autonomie). Daarbij kan deze niet treden buiten hetgeen door het bestuursorgaan is beslist, of door dat orgaan geacht moet worden te zijn beslist. Indien sprake is van één besluit (één beslissing gericht op 'n rechtsgevolg) en indien de eiser dit besluit geheel ongedaan gemaakt wil zien, is er geen sprake van enige beperking van de omvang van het geschil. De rechtbank ziet " het geschil" daarbij als de rechtsstrijd tussen partijen over beroep en besluit.
Is bijvoorbeeld sprake van een kennisgeving van meerdere besluiten (ieder besluit is gericht op enig rechtsgevolg, waarbij de besluiten al dan niet samenhangen), dan kan het beroep zich bijvoorbeeld slechts tegen één besluit richten. In dat geval vallen de andere besluiten buiten de beoordeling en beslissing van de rechtbank. Dit is bijvoorbeeld het geval indien uitsluitend beroep wordt ingesteld tegen een voorwaarde bij een vergunning, of tegen de ingangsdatum van een uitkering en niet tegen het feit dat de uitkering tegelijk slechts voor een deel is toegekend. In dit verband merkt de rechtbank op het begrip "onderdeel" van een besluit niet in artikel 8:69 of Pro overigens in de Awb te kunnen plaatsen (vgl. ABRS 29 juli 1997, JB 97/217).
Naast de beperking van de ruimte waarbinnen de rechtbank moet blijven als gevolg van het al dan niet bestrijden van een besluit, geldt in de visie van de rechtbank de beperking tot hetgeen door de eiser is gevorderd. Dit vloeit naar het oordeel van de rechtbank voort uit het feit dat over het beroep moet worden beslist (artikel 8:70 en Pro 8:72 Awb). Indien de eiser bijvoorbeeld een ingangsdatum van de uitkering vordert, die een paar maanden eerder ligt dan de datum die door het bestuursorgaan is gekozen, terwijl uit feiten (blijkend uit de gedingstukken) en rechtsregels voortvloeit dat aanspraak op een nog vroegere ingangsdatum bestaat, dan kan de rechtbank niet buiten beroep en besluit om die eerdere ingangsdatum opleggen aan het bestuursorgaan (partij-autonomie). Stelt de rechtbank echter bijvoorbeeld vast dat er in het geheel geen sprake was van een recht op uitkering, en derhalve dat het besluit op dit punt niet in overeenstemming met het recht is, dan valt het buiten de bevoegdheid van de rechtbank om dit te beslissen, nu het beroep zich niet richt tegen het besluit om de uitkering toe te kennen, doch slechts tegen het besluit om daarbij een bepaalde ingangsdatum te nemen.
Deze visie impliceert dat de omvang van het beroep (objectum litis) niet wordt gelijkgesteld met "een punt van geschil"; en voorts dat de omvang van het beroep niet dient te worden vastgesteld aan de hand van "grieven", zonder er daarbij acht op te slaan wat de vordering van de eiser -zonodig desgevraagdis (vgl. onder meer CRvB 8 juli 1997, JB 97/179, AB 97/329, RSV 97/272; en ABRS 29 juli 1997, JB 97/217).
Het eerste en tweede lid van artikel 8:69 Awb Pro dragen de rechtbank op bij de uitspraak ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen op grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het verhandelde tijdens het onderzoek ter zitting. Dat op grondslag van het beroepschrift moet worden beslist, heeft, nu sprake is van een door partijen bepaald objectum litis, tot gevolg dat de rechtbank niet is toegestaan rechtsregels (die in beroep kunnen zijn aangevoerd en alsdan onderdeel uitmaken van de gestelde beroepsgronden) toe te passen, welke betrekking hebben, c.q. gericht zijn, op besluiten, waartegen het beroep zich niet richt; ongeacht de vraag of zijdens partijen een beroep is gedaan op die regels.
De rechtbank heeft als taak beroep en bestreden besluit te toetsen op overeenstemming met het recht/de rechtsregels (rechtmatigheidstoets; MvT 22495, pag. 31; een bepaling in de Awb ontbreekt). De rechtbank is niet bekend met enig verlangen van de wetgever, noch met een wettelijke bepaling, inhoudend dat die toetsing in bepaalde gevallen niet zou moeten geschieden of niet het hele recht zou moeten betreffen. Dit leidt tot de gevolgtrekking dat de beslissing van de rechtbank over besluit en beroep, en daarmee de regeltoepassing door de rechtbank, niet is beperkt tot een bepaald soort rechtsregels. In verband hiermee overweegt de rechtbank min of meer ten overvloede nog als volgt.
De tot dusver door CRvB en ARRvS gevormde jurisprudentie onderscheidt tussen rechtsregels van openbare en van niet-openbare orde. Zo is als rechtsregel van openbare orde aangemerkt de beroepstermijn (CRvB 4 maart 1997, AB 97/268). Als niet van openbare orde is aangemerkt het in de kennisgeving van het besluit vermelden van de motivering van het besluit (CRvB 8 juli 1997, JB 97/179) alsmede het horen op grondslag van artikel 7:2 Awb Pro (ABRS 29 juni 1996, JB 96/190).
Uit die jurisprudentie is de rechtbank niet duidelijk geworden welke criteria gelden voor dit onderscheid. De rechtbank is echter wel gewaar geworden dat dit onderscheid zowel wordt aangelegd indien buiten de grondslag van het beroep wordt getreden (CRvB 16 oktober 1996, JB 96/261), als indien het gaat om aanvulling van door partijen gestelde rechtsgronden (CRvB 8 juli 1997, JB 97/179).
De aan de rechtbank opgedragen rechtmatigheidstoetsing van beroep en besluit leidt de rechtbank voorts tot de gevolgtrekking, dat de ingevolge het tweede lid van artikel 8:69 Awb Pro voor de rechtbank geldende verplichting om de rechtsgronden aan te vullen, niet uitgelegd kan worden als een verplichting om een rechtsgrond als "wel of niet in geschil" aan te merken en ingeval van "niet in geschil" de rechtbank gehouden te achten daarover dus geen oordeel te vellen, ook al is dit nodig om de juiste rechtsregels ten grondslag te leggen aan de beslissing van de rechtbank. Dit speelt indien er bijvoorbeeld sprake is van eensgezindheid tussen partijen, of van een gebrek aan standpunt van een partij, over het al dan niet toepassen van een rechtsregel door het bestuursorgaan bij het voorbereiden en nemen van de bestreden beslissing. De rechtbank ziet het bepaalde in het tweede lid van artikel 8:69 Awb Pro dan ook als niet meer dan één van de bepalingen, waarin naar voren komt dat de bestuursrechter actief dient te zijn bij de verwezenlijking van een juiste rechtstoepassing in het geschil tussen partijen.
Die opdracht brengt echter tevens mee dat de rechtbank onder omstandigheden buiten het door beroep en besluit afgebakende gebied dient te treden. Dit is het geval indien de rechtbank vaststelt dat sprake is van toepasselijkheid van rechtsregels, die zich er tegen verzetten dat partijen vrij zijn om middels beroep en besluit tot die afbakening te komen. De rechtbank is van opvatting dat dit type toepassing van rechtsregels, beperkt dient te zijn tot die rechtsregels, die daarvoor expliciet door de rechter zijn of worden aangewezen, al dan niet in verband met belangen van derden bij handhaving van de werking van die regels. De rechtbank ziet hierbij, op dit moment, in ieder geval op regels betreffende bevoegdheid en ontvankelijkheid (vgl. CRvB 16 oktober 1996, JB 96/261 en 4 maart 1997, AB 97/268; anders ABRS 21 januari 1997, AB 97/136). Dit soort regels kan worden aangeduid als regels van openbare orde.
De rechtbank is voorts van oordeel dat voormelde rechtmatigheidstoetsing niet zonder meer meebrengt dat aan een door de rechtbank geconstateerde schending van een rechtsregel, leidt tot een vernietiging van het bestreden besluit en als gevolg daarvan vernietiging van de rechtsgevolgen van het besluit. De rechtbank is van oordeel dat de wet de ruimte laat voor een eiser om de rechtbank te verzoeken niet een (bepaald) gevolg te verbinden aan de schending van een rechtsregel door het bestuursorgaan. Zoals de wet ook de ruimte laat om besluiten niet te bestrijden en aan die besluiten rechtskracht toekent, ook al zijn deze strijdig met het recht (artikel 3:40 jo Pro 1:3, eerste lid, en 8:72, tweede lid, Awb). Bij de beslissing op dit verzoek zal, al dan niet in samenhang met de regel van artikel 6:22 Awb Pro, als regel gelden dat dit gehonoreerd wordt (vgl. rb Assen, 24 juni 1997, IB 97/204). Daarvan zal in ieder geval worden afgeweken als belangen van derden dit vergen (afwijking van wat een eiser wenst als gevolg van toepasselijkheid van regels van openbare orde, betreft een ander aspect en is reeds aan de orde geweest). Zo zou de rechtbank wel in toetsing betrekken of sprake was van een hoorplicht op grond van artikel 7:2 Awb Pro, en of de daarvoor geldende regels zijn nageleefd, doch daaraan geen gevolg verbinden indien degene, in wiens belang die regels gegeven zijn, -desgevraagdte kennen geeft hier geen punt van te willen maken. Hiermee wordt tot dezelfde uitkomst gekomen als in de uitspraak van de ARRvS van 29 juli 1996, JB 96/190.
Dit staat echter los van het feit dat de rechtbank op grond van voormelde rechtmatigheidstoetsing ook in de beoordeling zal betrekken of sprake is van toepasselijkheid van een andere dan de aan dit bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond, welke tot een gelijkblijvende uitkomst leidt. In dat geval zal ook geen vernietiging van het bestreden besluit volgen. Dit is bijvoorbeeld het geval indien WW-uitkering geweigerd is wegens het niet voldoen aan de wekeneis, terwijl de rechtbank vaststelt dat de betrokkene geen recht op uitkering kan hebben omdat hij niet verzekerd was op grond van de Werkloosheidswet.
Tenslotte is de rechtbank de opvatting toegedaan dat zij bij de rechtmatigheidstoetsing er naar moet streven deze zo adequaat als mogelijk en doenlijk is uit te voeren. Daarbij dient zij bijzondere aandacht te hebben voor het toepassen van rechtsregels die het karakter van grondregels hebben, zoals het recht op een eerlijke en onbevooroordeelde behandeling en het recht op effectieve rechtsbescherming, onder andere waar het betreft het zoeken naar de materiële waarheid in een ongelijkwaardige verhouding tussen burger en bestuursorgaan (TK, 1991-92, 22495, nr. 3, pag 31 en 32).
Beroep en toetsing
Blijkens het beroepschrift en het verhandelde ter terechtzitting strekt het beroep ertoe tot een vernietiging van de beslissing van verweerder te komen, alsmede om een beslissing van de rechtbank te krijgen op grond waarvan eiser per 2 mei 1997 recht heeft op een AAW-uitkering op basis van volledige arbeidsongeschiktheid, dan wel een beslissing van de rechtbank met als strekking dat verweerder een nadere beslissing dient te nemen over dit recht op uitkering; beide gepaard gaande met een veroordeling in kosten, rente en griffierecht. Daarmee bestrijdt eiser integraal het besluit van verweerder om te weigeren zijn aanvraag in te willigen. Het beroep is dus niet op enigerlei wijze beperkt, anders dan tot de grenzen die door het besluit zelf worden getrokken. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank niet alleen acht dient te slaan op de door partijen gestelde rechtsregels die op deze weigering van toepassing zouden zijn, doch ook op de rechtsregels die niet door partijen zijn gesteld, doch wel gelden voor de aanvraag van eiser en de beslissing op die aanvraag. Nu sprake is van beroep tegen een besluit op bezwaar, dient dit besluit te worden aangemerkt als het besluit op de aanvraag. Dit heeft weer tot gevolg dat de rechtsregels voor het besluiten op bezwaar behoren tot de rechtsregels, die door de rechtbank in aanmerking moeten worden genomen bij de vraag of er reden is om tot aanvulling van rechtsgronden te komen.
De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat binnen het beroep wordt gebleven, indien het beroepen besluit van verweerder zou worden vernietigd en verweerder zou worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiser tegen de beslissing op zijn aanvraag van AAW-uitkering. Daarbij is niet van belang of dit geschiedt op grond van door eiser aangevoerde rechtsregels, die volgens hem door verweerder zijn geschonden, dan wel of dit geschiedt op door de rechtbank van toepassing geachte rechtsregels (vgl. CRvB 17 maart 1998, 96/9264, niet gepubliceerd, waarin de Raad een feit en beleidsregels meeneemt in de toetsing, die niet bij partijen, doch wel bij de Raad bekend is/zijn). Wel van belang is welk gevolg eiser verbonden wenst te zien aan het oordeel van de rechtbank dat een rechtsregel geschonden is.
Bezwaarschriftprocedure algemeen
Gelet op het door de wetgever aangegeven belang van een volledige bestuurlijke heroverweging van het besluit in primo tijdens de bezwaarprocedure (artikel 7:11 Awb Pro), moet met nadruk aandacht worden geschonken aan de regels, welke er toe strekken te bewerkstelligen dat verweerder die opdracht nakomt. Zo zal verweerder ambtshalve hernieuwd de feiten moeten vaststellen en deze moeten waarderen, voorzover deze van belang zijn om op de aanvraag te (kunnen) beslissen, in verband met de voor die aanvraag geldende rechtsregels of naar aanleiding van het bezwaar eventueel zelfs te stellen rechtsregels. Een van de middelen om de bestuurlijke heroverweging zoveel mogelijk tot zijn recht te doen komen, is de eis dat, indien sprake is van advisering door deskundigen op grondslag van onderzoek naar feiten, het bestuursorgaan zich er van vergewist dat het onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Indien besloten wordt het advies te volgen, is vereist dat het bestuursorgaan er zich van heeft vergewist dat het advies inhoudelijk concludent is. De rechtbank verstaat in dit verband onder deskundigen: personen die over kennis beschikken, die noodzakelijk is voor het te nemen besluit doch waarover het bestuursorgaan niet beschikt, althans niet geacht wordt te beschikken. De aanwezigheid van deze kennis wordt verondersteld bij een afgeronde opleiding.
Een ander middel om de bestuurlijke heroverweging zoveel mogelijk tot zijn recht te doen komen, is het horen van de betrokkene naar aanleiding van het bezwaar. Dat horen kan, zeker indien er sprake is van een ongelijkwaardige verhouding tussen betrokkene en bestuursorgaan op het gebied van waardering van feiten en toepassing van rechtsregels, als doel hebben dat het bezwaar wordt verduidelijkt en/of dat feiten naar voren komen, die onbekend of onderbelicht zijn gebleven dan wel niet op een zorgvuldige wijze zijn gewaardeerd bij de voorbereiding en het nemen van het besluit in primo.
Om het horen zoveel mogelijk te doen bijdragen aan een volledige bestuurlijke heroverweging, heeft de wetgever voorgeschreven dat, indien het horen in mandaat geschiedt, vereist is:
a. indien het geschiedt door één persoon, dat die persoon niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest;
b. indien het geschiedt door meerdere personen, dat de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, van die personen niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest (art.7:5, eerste lid Awb; TK 1988-89, 21221, nr. 3, pag. 150).
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 7:5 Awb Pro blijkt voorts dat tijdens de hoorzitting discussie mogelijk is. Het bestuursorgaan kan dan bijvoorbeeld uiteenzetten hoe het beleid luidt en welke overwegingen daartoe hebben geleid en kan bijvoorbeeld ingaan op argumenten, die worden aangedragen. Naar het oordeel van de rechtbank is de strekking van de hoorzitting dan ook: eerst onbevooroordeeld (aan)horen, zonodig tijdens de zitting nog feiten vaststellen en waarderen en vervolgens een mogelijke gedachtenwisseling, onder regie van liefst een lid/leden van het bestuursorgaan zelf en in het andere geval van iemand/personen die niet betrokken is/zijn geweest bij de primaire besluitvorming. Hiermee is verenigbaar dat aan het horen voorbereidend onderzoek voorafgaat, al dan niet door een deskundige, doch niet dat dit voorbereidend onderzoek de functie van de hoorzitting overneemt.
Voorbereiding en nemen van het besluit op bezwaar door verweerder
De rechtbank stelt vast dat verweerder wenst dat de uitvoeringsorganen (uvi's) de regels volgen, welke in de Awb zijn gegeven voor de bezwaarschriftprocedure en dat het besluit van verweerder van 3 maart 1997 (Reglement behandeling bezwaarschriften Lisv, Stcrt. 97/47; hierna te noemen: Reglement), dat in casu van toepassing is, beoogt aanvullende regels te geven, bijvoorbeeld over termijnen, die door de uitvoeringsorganen moeten worden nageleefd. De rechtbank is van oordeel dat die regels niet strijdig zijn met de regels van de Awb.
De rechtbank stelt voorts vast dat verweerder ook regels voorschrijft aan ieder uitvoeringsorgaan, die niet gepubliceerd zijn op de wijze als geldend voor het Reglement. Dit geschiedt middels de met ieder uitvoeringsorgaan (meer)jaarlijks af te sluiten administratieovereenkomst of -overeenkomsten (artikel 43 Osv Pro 97). Voor de in geding zijnde datum (2 mei 1997), heeft verweerder echter geen regels opgelegd middels een dergelijke overeenkomst, zodat dit verder buiten beschouwing kan blijven.
De rechtbank stelt voorts vast dat het Reglement geen regels bevat, waarin wordt aangegeven welke functionaris van de uvi belast is met het horen in bezwaar, welke functionaris het besluit op bezwaar neemt (als verweerder dit niet zelf doet), welke functionaris belast is met onderzoek en/of advisering ten behoeve van het te nemen besluit op bezwaar, en op welk(e) moment(en) in de procedure een dergelijk onderzoeken en adviseren aan de orde is, anders dan de wel gegeven regel dat dit na afloop van de hoorzitting aan de orde kan zijn (artikel 17 Reglement Pro).
In het geval van eiser is de gang van zaken tijdens de bezwaarprocedure als volgt geweest.
Eisers AAW-uitkering is met ingang van 10 april 1997 ingetrokken. Tegen dat besluit heeft eiser bewust geen actie ondernomen. Wel heeft hij, na overleg met een beambte van de uvi GAK Nederland bv, gemeld dat hij met ingang van 2 mei 1997 niet in staat is enige arbeid te verrichten. Hij ontving toen een WW-uitkering.
Deze melding is opgevat als inhoudende zowel een ziekmelding in het kader van de Ziektewet, als een melding van toegenomen arbeidsongeschiktheid binnen vier weken na intrekking van de arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de AAW. Verweerder heeft bij afzonderlijke kennisgevingen medegedeeld dat geweigerd is uitkering ingevolge de Ziektewet toe te kennen en dat geweigerd is de AAWuitkering op grondslag van artikel 37 AAW Pro te heropenen. Dit laatste is geschied bij besluit van 7 juli 1997. Tegen dat besluit is bezwaar gemaakt. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit.
Ten behoeve van het nemen van het besluit tot intrekking van de AAW-uitkering met ingang van 10 april 1997 is geadviseerd door de verzekeringsarts M.v.d. Veen-Klever, medewerkster van GAK Nederland BV. Ten behoeve van het besluit in primo van 7 juli 1997 is geadviseerd door de verzekeringsarts Van Tilburg, medewerker van GAK Nederland BV. Het besluit is genomen door een andere medewerker van GAK Nederland BV. De heer Van Tilburg heeft niet alleen geadviseerd, doch ook het besluit genomen tot weigering van ziekengeld met ingang van 2 mei 1997. Tegen dit besluit is eveneens bezwaar gemaakt.
Eiser is bij schrijven van 4 augustus 1997 uitgenodigd om te verschijnen op een hoorzitting op 10 september 1997.
In het kader van de voorbereiding van de besluiten op het bezwaar is onderzoek verricht door de bezwaar-verzekeringsarts W. le Grand, medewerker van GAK Nederland BV. Dit onderzoek is geschied door eiser zijn verhaal te laten doen en hem medisch te onderzoeken, op wat is aangeduid als "spreekuur/hoorzitting" van de heer Le Grand, gehouden op 6 augustus 1997.
Deze activiteiten van de heer Le Grand hebben in de eerste plaats geleid tot het besluit op bezwaar inzake de weigering van ziekengeld. Dit is genomen op dezelfde dag (6 augustus 1997) door de heer Le Grand zelf als mandataris van de directie van GAK Nederland BV. Als motivering is gegeven dat eiser op 2 mei 1997 in staat wordt geacht bepaalde rugsparende functies naar behoren uit te oefenen. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.
Voormelde activiteiten hebben in de tweede plaats geleid tot een schriftelijk stuk, waarin de heer Le Grand de bevindingen en motivering heeft vastgelegd, welke door hem ten grondslag zijn gelegd aan het besluit op bezwaar over het ziekengeld. Dit stuk is getiteld "dossieranalyse bva ten behoeve van bezwaarprocedure". Bedoeld is de bezwaarprocedure tegen het besluit in primo van 7 juli 1997. Dit stuk is voorafgaand aan de hoorzitting aan de gemachtigde van eiser toegezonden.
Blijkens dit stuk heeft de heer Le Grand in hoofdzaak als volgt geadviseerd: "Bij dossieranalyse blijkt geen sprake van evidente onvolkomenheden in de onderzoeksfase en de vertaling in belastingeisen. Het va-onderzoek maakt een correcte en adequate indruk, hetgeen bij hoorzitting in augustus 1997 door mij werd bevestigd."
De hoorzitting op 10 september 1997 is voorgezeten door een medewerker van de afdeling bezwaar en beroep, voornoemd. Als hoorder is tevens aanwezig geweest de heer Le Grand. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft de heer Le Grand tijdens de hoorzitting de daar door eiser en zijn gemachtigde naar voren gebrachte opvatting bestreden. Hij heeft dit gedaan door verslag te doen van zijn opvatting, inhoudend dat hij niet tot evident andere bevindingen is gekomen als de medisch adviseur ten behoeve van het besluit in primo. Voorts heeft hij een aantal specifieke bezwaren van eiser bestreden, bijvoorbeeld waar het betreft het in aanmerking nemen van een tijdelijke verergering van arbeidsbeperkingen.
Na de hoorzitting is een zogeheten interne voorlegger gemaakt door de hoorder van de afdeling bezwaar en beroep ten behoeve van de chef bezwaar en beroep. Deze chef is gemandateerd om het besluit op bezwaar te nemen. Het bestreden besluit berust volledig op deze accoord bevonden voorlegger.
Uit besluit en voorlegger blijkt dat de bestuurlijke heroverweging inhoudelijk volledig is overgelaten aan voormelde bezwaarverzekeringsarts Le Grand. De medewerkers van de afdeling bezwaar en beroep hebben zich beperkt tot een weergave van de toepasselijke wetsartikelen en tot een kort chronologisch overzicht van de feiten. Oordeelsvorming over onderzoek en opvattingen van de heer Le Grand ontbreken.
Oordeel rechtbank
De rechtbank acht deze gang van zaken niet op alle onderdelen verenigbaar met de eisen, die door de rechtbank worden gesteld aan een volledige bestuurlijke heroverweging. De rechtbank ziet de inbreng van verzekeringsartsen en bezwaarverzekeringsartsen, voorzover zij niet als beslisser fungeren, als advisering door medisch deskundigen. Dat zij in dienstbetrekking staan tot het uitvoeringsorgaan, acht de rechtbank hierbij niet relevant.
De rechtbank acht het rechtens niet aanvaardbaar dat aan een dergelijke adviseur een rol wordt overgelaten/gegeven, die er in casu toe heeft geleid dat deze de bezwaarprocedure, die tot het bestreden besluit heeft geleid, domineert. Dat dit het geval is geweest volgt uit het gegeven: dat de adviseur reeds voor de hoorzitting zelf een gesprek met eiser heeft gehad, dat trekken van de hoorzitting had; dat hij reeds een oordeel had gegeven als beslisser in de zaak over het ziekengeld terwijl de beslisser in de AAW-zaak nog door hem geadviseerd moest worden over dezelfde medische maatstaf (in beide zaken gaat het om de vraag of eiser op 2 mei 1997 ongeschikt is voor dezelfde arbeid); dat hij op de hoorzitting aanwezig is geweest en niet alleen de eigen opinie heeft uiteengezet, doch ook de opvattingen van eiser heeft bestreden, terwijl hij daarbij niet de rol had om verweerder te vertegenwoordigen; althans terwijl die rol hem niet expliciet was toebedeeld; dat de degene die op het bezwaar heeft beslist, de inhoudelijke heroverweging volledig heeft overgelaten aan de medisch adviseur, zonder toetsing van diens onderzoek en opinie.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat de voorbereiding en het nemen van de bestreden beslissing niet overeenstemt met (de strekking van) de artikelen 3:2 (vgl ook 3:9), 4:16, 7:5 en 7:11 Awb. Deze schending van de wet is naar het oordeel van de rechtbank zodanig ernstig dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking zou komen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser berust in voormelde schending van het recht. Niet alleen is hierover door de rechtsgeleerde raadsvrouw van eiser niets aangevoerd in beroepschrift en tijdens het pleidooi ter terechtzitting, doch ook is ter terechtzitting na de uitgebreide bespreking van de gang van zaken in het licht van voormelde rechtsregels, door die raadsvrouw namens eiser desgevraagd volstaan met de mededeling dat er niet aan is gedacht een beroep te doen op de regels, terwijl eiser desgevraagd te kennen heeft gegeven dat het hem gaat om een oordeel van de rechtbank over zijn aanspraken op grond van de AAW.
De rechtbank is voorts van oordeel dat bezien moet worden of sprake is geweest van een volledige bestuurlijke heroverweging ten aanzien van de feiten van medische aard.
Uit het hiervoor weergegeven schriftelijk advies van de heer Le Grand en uit het verhandelde tijdens de hoorzitting, volgt dat hij heeft getoetst of het besluit in primo op een evident onvolledige of onjuiste feitenvaststelling door de verzekeringsarts berust. Daarnaast blijkt uit de rapportage van de heer Le Grand echter dat hij niet heeft volstaan met deze toetsing. Hij heeft eiser zelf onderzocht en daarbij vastgesteld welke feiten van medische aard zich naar zijn inzicht voordoen. Die vaststelling is vervolgens mede ten grondslag gelegd bij zijn advisering. Gelet op dit laatste, acht de rechtbank onvoldoende reden aanwezig om het bestreden besluit op dit punt strijdig te achten met artikel 7:11 Awb Pro.
Recht op AAW-uitkering
Eiser heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet heeft aangenomen dat hij uitsluitend geschikt is voor werk in WSW-verband. Naar zijn mening is dit het geval en heeft hij recht op een volledige AAW-uitkering. De vordering van eiser berust op deze mening.
Op de melding van arbeidsongeschiktheid per 2 mei 1997 zijn de artikelen 37 en 5 van de inmiddels ingetrokkenAAW van toepassing. In het kader van de toepassing van deze artikelen heeft de heer Le Grand de beslisser op bezwaar er op gewezen, dat aandacht besteed moet worden aan de vraag of eiser terecht geschikt is geacht voor andere arbeid dan arbeid in WSW-verband. Eiser heeft laatstelijk slechts dergelijke arbeid verricht en heeft in het verleden recht op AAW-uitkering gehad, omdat hij door de rechtsvoorganger van verweerder toen uitsluitend voor WSW-arbeid geschikt werd geacht. Indien dat het geval is, bestaat recht op AAW-uitkering (artikel 5, lid zeven, AAW).
De rechtbank is het eens met de mening van eiser, dat hier sprake is van een vraag, welke doorslaggevend kan zijn bij de vaststelling van de aanspraken die eiser aan de AAW kan ontlenen. De rechtbank stelt vast dat eiser tijdens de bezwaarprocedure heeft aangevoerd dat hij als gevolg van psychische klachten tot geen andere dan WSW-arbeid in staat is en dat een motivering ontbreekt waarom hij nu wel tot andere arbeid in staat wordt geacht. De rechtbank stelt vast dat de beslisser op bezwaar aan deze vraag geen (zichtbare) aandacht heeft besteed en dat de kennisgeving van het besluit op bezwaar hierover ook niets inhoudt. Het bestreden besluit is ook in dit opzicht niet zorgvuldig voorbereid en genomen. Het mist op dit punt voorts een motivering.
In het verweerschrift heeft verweerder alsnog aandacht besteed aan de vraag. De rechtbank is van oordeel dat de daarbij verwoorde opvatting van verweerder deels niet in overeenstemming met artikel 5 AAW Pro kan worden geacht. Niet relevant is of in het verleden al dan niet terecht is geoordeeld dat eiser uitsluitend voor WSW-arbeid geschikt was, doch of dit op 2 mei 1997 feitelijk het geval was. De komst van de Wet TBA heeft op dit punt geen wijziging gebracht. Verweerder heeft voorts gesteld dat uit de arbeidskundige beoordeling van februari 1997 blijkt dat aandacht is besteed aan de vraag of eiser feitelijk tot andere dan WSW-arbeid in staat was. De rechtbank kan dit echter niet afleiden uit de betreffende rapportage. De heer Le Grand heeft er dan ook terecht op gewezen dat dit alsnog diende te geschieden.
Dit leidt tot het oordeel dat verweerder alsnog onderzoek dient te verrichten naar de geschiktheid van eiser, toegespitst op de vraag of er redenen zijn om hem op 2 mei 1997 uitsluitend voor WSW-arbeid geschikt te achten. Het bestreden besluit kan om deze reden niet in stand worden gelaten.
Nu de door eiser aangevoerde argumenten van medische aard betrekking hebben op evenvermelde vraag, zal de rechtbank een inhoudelijk oordeel over deze argumenten achterwege laten. Ook de overige argumenten blijven buiten bespreking, omdat bespreking geen gevolg kan hebben, indien verweerder zich alsnog verenigt met de opvatting van eiser dat hij uitsluitend voor WSW-arbeid geschikt is.
III Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond:
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder in plaats daarvan een nieuw besluit neemt, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van eiser gevallen ten bedrage van f 1.420,-, en bepaalt dat het Lisv deze kosten, alsmede het griffierecht ad f 55,dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. A.H.J. Lennaerts, voorzitter, mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. H.J. de Mooij, rechters en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 1999 door mr. A.H.J. Lennaerts,
in tegenwoordigheid van mw. mr. C.T. Tjauw-Foe, griffier.
mw. mr. C.T. Tjauw-Foe mr. A.H.J. Lennaerts
Afschrift verzonden op: typ: av