Uitspraak
Enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 98/620 AW
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
en
Minister van Justitie, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 1998 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 26 januari 1996 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd.
Namens eiser is bij brief van 18 september 1998, aangevuld bij brief van 6 oktober 1998, tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brieven van 13 en 17 november 1998 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Het verweerschrift is bij brief van 26 november 1998 ingezonden. Partijen hebben in de loop van de procedure nog nadere stukken ingediend.
Op 24 mei 2000 heeft een comparitiezitting plaatsgevonden naar aanleiding van het verzoek van verweerder om ten aanzien van het rijksrechercherapport van 3 december 1992 aan de Procureur Generaal fungerend directeur van Politie te Leeuwarden, betreffende de gijzelingsactie in “De Grittenborgh” (hierna: het rijksrechercherapport), toepassing aan artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te geven.
Naar aanleiding van deze zitting hebben partijen - desgevraagd - getracht gezamenlijk overeenstemming te krijgen omtrent de verstrekking van genoemd rapport met bijlagen, hetgeen niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. Tevens zijn partijen er niet in geslaagd een schikking te treffen.
Onder verwijzing naar artikel 8:29, derde lid, van de Awb heeft de rechtbank bij brief van 27 februari 2001 partijen kennis gegeven van de beslissing dat de door verweerder verzochte beperking van de kennisname van het rijksrechercherapport alleen gerechtvaardigd is ten aanzien van bijlage 15 van dit rapport.
In afwijking van deze beslissing heeft verweerder bij brief van 27 maart 2001 de rechtbank medegedeeld dat het rijksrechercherapport geanonimiseerd wordt overgelegd, met uitzondering van bijlage 15.
Gelet op de beslissing van de rechtbank van 27 februari 2001 is de behandeling van het geding overgedragen aan een andere enkelvoudige kamer van de rechtbank, die derhalve als gevolg hiervan op basis van 8:31 Awb de gevolgtrekking kan maken die haar geraden voorkomen.
De rechtbank heeft het niet noodzakelijk geoordeeld van deze bevoegdheid gebruik te maken nu beslechting van het geschil op basis van de beschikbare stukken mogelijk is gebleken.
Partijen hebben afschriften van de gedingstukken ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 23 oktober 2001, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door heer mr. W.R. van der Velde.
Voor verweerder is verschenen is mr. H.A. Schoon.
Als getuige is door de rechtbank opgeroepen en een onder aflegging van de belofte gehoord [directeur], voormalige directeur van de P.I. De Grittenborg.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Eiser was als penitentiair inrichtingswerker (verder: PIW-er) werkzaam bij de Penitentiaire Inrichting “De Grittenborgh” te Hoogeveen. De Grittenborgh bestond voor een deel uit een zogenoemde Extra Beveiligde Inrichting (verder: EBI).
Vanaf 28 september 1992 is het regiem op de EBI’s aangescherpt en is zowel het telefoneren als de bezoekregeling geminimaliseerd. Verder werd het luchten teruggebracht van 1 uur naar drie kwartier.
Uit het conceptverslag van het bezoek van de Evaluatiecommissie Beveiligheidsbeleid op 13 mei 1992 aan de EBI blijkt dat het EBI-personeel zeer kritisch tegenover de aanscherping van het regiem stond. Daarbij werd door het personeel als grootste bezwaar uitgesproken dat in hun beleving de gebouwelijke gebreken van andere inrichtingen worden afgewenteld op Hoogeveen.
Het management team heeft ten overstaan van de Evaluatiecommissie aangegeven waarde te hechten aan gelijkheid en uniformiteit in het EBI circuit maar dat het zelf niet licht de op handen zijnde regimaire maatregelen zou hebben getroffen. Wel bestaat er begrip voor het politieke aspect dat er geen ontvluchtingen uit de EBI’s meer mogen plaatshebben.
Voorafgaand aan de invoering van het nieuwe regiem is tijdens een Teamdag EBI op 23 september 1992 gesproken over de wijzigingen en de wijze waarop het personeel met deze wijzigingen dient om te gaan. Daarbij is in ieder geval gewezen op het calamiteitenboek en het daarin opgenomen hoofdstuk gijzeling. Ook blijkt hieruit dat vanaf de invoering van het nieuwe regiem gedurende in principe drie weken een bijstandsteam aanwezig zou zijn voor eventuele calamiteiten.
In het verslag van de teamdagvergaderdag op 23 september 1992 is onder meer aangegeven;
"De sfeer wordt door de regimeswijziging zeer zeker harder en is als zodanig een goede voedingsbodem voor een verharding van de handelswijze van de populatie op de afdeling en zeker een toename van agressie naar personeel zowel verbaal als fysiek. Ondanks deze onplezierige wijziging steunt het team de regiemsverandering, maar spreekt tegelijkertijd wel haar bedenkingen uit voor wat betreft de toekomst. Henk [directeur] stelt naar aanleiding van het voorgaande dat wanneer blijkt dat het beheersrisico te groot wordt het heel simpel is om en hij zeer zeker niet zal aarzelen om individueel beleid te gaan voeren om agressie en zowel verbaal als fysiek tot een minimum te beperken."
Op 27 september 1992 heeft PIW-er [collega] aan hem door een EBI-medewerker overhandige opnames van door gedetineerden gevoerde telefoongesprekken beluisterd en deels vertaald. Op 28 september 1992 heeft hij een daarvan schriftelijke mededeling aan het Ebi-personeel overhandigd en zijn bevindingen met het afdelingshoofd besproken. Hij schrijft onder meer:
“2 gedetineerden bereidde vluchtplannen voor. […]
Eén van deze 2 heeft degene die belt afgeraden om mee te doen, maar hij is wel op de hoogte v/d plannen.”
Directeur [directeur] heeft aangegeven deze mededing pas na de gijzeling onder ogen te hebben gekregen.
Op 5 oktober 1992 is door een personeelslid een mededeling gedaan omtrent het gesprek dat hij op 28 september 1992 samen met het afdelingshoofd heeft gehad met een gedetineerde, die naar later blijkt bij de ontvluchting en gijzeling betrokken is geweest. Uit deze mededeling blijkt dat betrokken gedetineerde het nieuwe regiem wil aanvechten, eerst via zijn advocaat, maar als dit niet lukt op zijn eigen manier. Hij gaf aan dat dit serieus bedoeld was.
Op 22 oktober 1992 heeft vertaalbureau [vertaalbureau] een vertaling van een afgeluisterd telefoongesprek naar de EBI gefaxt. Dit telefoongesprek werd door een gedetineerde in het Papiamento met een vrouw gevoerd en de vertaling luidt als volgt:
"Want zij [de directie] moeten daar verandering in brengen, anders kweken de mensen boze plannen en worden er ditmaal heel wat messen op de kelen gezet. Dan worden hier binnen mensen gedood. Eén [met grote nadruk] gaat er zeker dood. (…)
Maar ik bedoel maar, er zijn er die zulke ideeën in hun hoofd hebben, begrijp je? Zulke ideeën in hun hoofd en als ze op hun zenuwen worden gewerkt dan worden het beesten, begrijp je. Ze willen ons leven met onze vrouwen breken met dat gedoe, daar kunnen ze ons toch zeker mee kapot maken."
Vertaalbureau [vertaalbureau] merkt daarbij nog op dat uit de correspondentie die door hen werd beoordeeld bleek dat de gedetineerden zich opwinden over de strenge regels en dat hun geduld vrijwel op is.
Eveneens op 22 oktober 1992 hebben het afdelingshoofd en de directeur de EBI bezocht om met de gedetineerden te praten over het regiem op de EBI’s. Na afloop van deze gesprekken werd aan het afdelingshoofd en de directeur inzage gegeven in de vertaling van het voornoemde telefoongesprek met daarbij het verzoek om EBI-gedetineerden over te plaatsen. Aan dit verzoek werd geen gehoor gegeven.
Op 23 oktober 1992 heeft een ontvluchting en gijzeling van vier gedetineerden, waaronder drie gedetineerden van de EBI, plaatsgevonden uit respectievelijk in “De Grittenborgh”.
Deze ontvluchting en gijzeling is begonnen in de geheel inpandig gelegen fitnesszaal. Van de fitnesszaal mochten de op de EBI verblijvende gedetineerden gebruik maken totdat zou zijn voorzien in fitnessapparatuur op de EBI-afdelingen.
Het toezicht in de fitnesszaal werd uitgeoefend door twee PIW-ers, waaronder eiser. Indirect toezicht werd uitgeoefend door een PIW-er van de EBI die in het kantoor van de afdeling sport nabij de fitnessruimte verbleef. Verder was de sportinstructrice aanwezig.
In de fitnesszaal waren drie gedetineerden van de EBI sinds ongeveer 8.30 uur aan het sporten. Na ongeveer 15 minuten werden de aanwezige PIW-ers en de sportinstructrice door deze gedetineerden hardhandig aangepakt. Eiser en de PIW-er die zich in het kantoor bevond werden opgesloten in de doucheruimte. Eiser heeft daarbij lichamelijk en psychisch letsel opgelopen, hetgeen heeft geleid tot ziekte en vervolgens volledige arbeidsongeschiktheid. De sportinstructrice en de andere PIW-er zijn gegijzeld en via de trap in de afdeling sport naar de eerste verdieping gebracht. In de tocht naar buiten moesten de gedetineerden langs meerdere elektronisch te openen deuren, welke werden bediend door de statische post noord en door de centrale post. Personeelsleden op de desbetreffende posten hebben de deuren geopend. Bij deze tocht naar buiten zijn ook andere personeelsleden bij de gijzeling betrokken geraakt. Ook een vierde gedetineerde heeft zich toen bij de groep aangesloten. Op de parkeerplaats hebben de drie ontvluchte gedetineerden van de EBI-afdeling een personeelslid dat juist met zijn auto aankwam overmeesterd en zijn met diens auto vertrokken. De andere gedetineerde is lopend vertrokken. De politie was om ongeveer 09.00 uur bij de inrichting aanwezig.
Naar aanleiding van perspublicaties in het Algemeen Dagblad van 16 november 1992 waarin werd gesteld dat directeur [directeur] bewust maatregelen achterwege had gelaten om een op handen zijnde gijzeling te voorkomen en zelfs zou hebben aangestuurd op een ontvluchting om daarmee "Den Haag" wakker te schudden heeft de Procureur-generaal (fungerend directeur van politie) te Leeuwarden de rijksrecherche opdracht gegeven een onderzoek in te stellen naar de rol van [directeur] bij de ontvluchting en gijzeling. Dit onderzoek heeft geleid tot het rapport van 3 december 1992, dat bestaat uit verslagen van gesprekken met personeelsleden en betrokken gedetineerden en 26 bijlagen. De rapporteurs, inspecteur der rijksrecherche 1e klasse te Leeuwarden [inspecteur] en rijksrechercheur te Arnhem [rechercheur], hebben in een kort resumé onder meer het volgende aangegeven:
"Dat [directeur] gezegd zou hebben, dat hij op een ontvluchting heeft aangestuurd om " Den Haag wakker te schudden", is door geen der gehoorde personen bevestigd. Voor wat betreft het op de hoogte zijn van het bestaan van plannen voor een ontvluchting, zijn de bijlagen 3 en 5 van belang. Vastgesteld is, dat [directeur] van de inhoud van bijlage 3 heeft kennisgenomen op de dag voor de gijzeling. Hij vond echter niet, dat hij op grond daarvan over diende te gaan tot het nemen van maatregelen, waar door het personeel om gevraagd werd. Voor wat betreft de mededeling van Abdul-Hamid (bijlage 5), zijn er slechts twee getuigen die verklaart hebben, dat de inhoud van die mededeling met [directeur] besproken is. Echter geen van de collega’s […] bevestigt dat."
Uit de nadere rapportage van 14 december 1992 blijkt dat [collega] niet kan bevestigen dat [directeur] zijn mededeling heeft ontvangen. Wel geeft hij aan deze mededeling besproken te hebben met zijn afdelingshoofd [afdelingshoofd].
Het afdelingshoofd zelf acht dit blijkens zijn verklaring opgenomen in het rapport van 3 december 1992 aannemelijk, maar kan het zich niet herinneren.
De Procureur-generaal concludeert op basis van dit rapport dat niet is komen vast te staan dat directeur [directeur], zich schuldig heeft gemaakt aan strafbare feiten.
Niet blijkt dat [directeur] bewust zou hebben aangestuurd op het aan de kaak stellen van het beleid van de staatssecretaris inzake EBI-inrichtingen, door het faxbericht van 22 oktober 1992 opzettelijk te negeren. De Procureur-generaal geeft aan zich te verbazen over het ontbreken van procedures betreffende het melden van incidenten, althans het betrekkelijk willekeurig karakter daarvan. Verder is [directeur]s’ stijl van leidinggeven niet altijd consequent en is naar zijn mening de onduidelijkheid over de functie-inhoud van PIW-ers en EBI-medewerkers een belangrijke oorzaak voor de spanningen in het gevangeniswezen.
Nadat daarover tussen partijen al eerder was gecorrespondeerd, heeft de gemachtigde van eiser bij brief van 17 augustus 1995 aan verweerder verzocht zijn aansprakelijkheid voor het ongeval van eiser te erkennen.
Bij besluit van 26 januari 1996 heeft verweerder meegedeeld dat hij niet tot de conclusie kan komen dat er een zodanige bijzondere situatie in de dienstuitvoering aanwezig is geweest dat het aan eiser overkomene aan verweerder zou kunnen worden toegerekend. Verweerder is van mening dat agressie van gedetineerden niet valt uit te sluiten en behoort tot de normale risico’s van het werken in een penitentiaire inrichting.
Tegen dit besluit is namens eiser bij brief van 26 februari 1996, nader aangevuld bij brief van 18 juli 1996, bezwaar gemaakt. In het bezwaarschrift is - kortgezegd - aangegeven dat De Grittenborgh niet voldeed aan de eisen die in bouwkundig opzicht aan een EBI moet worden gesteld, dat er sprake was van een te geringe personeelsbezetting, dat kort voor de gijzeling het regiem voor gedetineerden was verhard, waardoor het risico van acties erg groot werd en dat de directeur was gewaarschuwd.
Op 7 oktober 1996 heeft verweerder op de brief van 18 juli 1996 gereageerd. Aangegeven is dat de veiligheid van personeelsleden ook op de EBI was gewaarborgd door goede procedures, veiligheidsvoorzieningen, opleiding en training. De statistische post is steeds volgens postenbezetting bezet geweest. Dat EBI-gedetineerden naar het personeel meer agressie zouden kunnen gaan ontwikkelen was in de bedrijfsvoering ingecalculeerd. Onjuist is dat de directeur van de komende gijzeling op de hoogte was, er waren slechts vage geruchten. Verweerder handhaaft het oordeel dat er voor hem geen verplichting tot schadevergoeding bestaat.
Namens eiser is bij brief van 16 oktober 1996 aangegeven dat het bezwaar wordt gehandhaafd. Op 7 november 1997 is het bezwaarschrift nader aangevuld. Gesteld wordt dat er sprake is van een dienstongeval, waarbij aan de zijde van eiser geen sprake is van schuld of onvoorzichtigheid. Voor dit dienstongeval is verweerder - ook buiten het geval dat het gaat om letsel veroorzaakt door gereedschap of machines - aansprakelijk, tenzij verweerder bewijst dat alle veiligheidsmaatregelen zijn nagekomen en het - ook achteraf bezien - niet mogelijk was om doelmatiger veiligheidsvoorzieningen te treffen. Dit bewijs kan verweerder, aldus eisers gemachtigde, niet leveren nu het EBI-concept - dat ook kort na het ongeluk van eiser is opgeheven - niet functioneerde en voor het personeel niet veilig was.
Op 3 maart 1998 heeft een hoorzitting ten overstaan van de Adviescommissie ingevolge de Algemene wet bestuursrecht betreffende personele aangelegenheden (verder: de commissie) plaatsgevonden. Van deze hoorzitting, waar eiser, diens echtgenote en gemachtigde aanwezig waren, is verslag opgemaakt.
De commissie heeft op 3 april 1998 geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren.
De commissie overweegt dat de situatie in de EBI in het algemeen en op 23 oktober 1992 in het bijzonder, wat betreft de veiligheid voor het personeel niet ideaal was, maar dat het te ver gaat om te spreken van dusdanige tekortkomingen dat er sprake is van een onrechtmatige daad die verweerder wegens schuld zou dienen te worden toegerekend. De commissie overweegt verder dat er geen sprake is van risico-aansprakelijkheid van verweerder voor de gevolgen van het eiser overkomen dienstongeval nu geen sprake was van werkzaamheden van bedrijfsmatige aard waarbij gebruik werd gemaakt van gereedschap en machines en heeft verder aangegeven dat artikel 7a:1638x (oud) BW, waarnaar eiser heeft verwezen, niet op ambtenaren van toepassing is.
Bij het bestreden besluit van 13 augustus 1998 heeft verweerder de bezwaren, onder verwijzing naar het advies van de commissie en de daarin opgenomen overwegingen, ongegrond verklaard.
Standpunten partijen
Eiser verwijst voor de gronden naar het aanvullend bezwaarschrift van 7 november 1997. In aanvulling daarop voert eiser aan dat verweerder zal moeten aantonen, althans aannemelijk maken, dat de gebreken waarvan in het algemeen wordt aanvaard dat zij aan het EBI-systeem verbonden waren zich in De Grittenborgh niet voordeden. Verder stelt eiser dat de EBI-afdeling in Hoogeveen niet als EBI-afdeling was ontworpen en dat de EBI-gedetineerden voor bepaalde activiteiten, waaronder het sporten waarbij de gijzeling plaatsvond en eiser gewond raakte, van de EBI-afdeling af moesten. Ook verder was de EBI in Hoogeveen volgens eiser onvoldoende veilig. Eiser is van oordeel dat verweerder onrechtmatig heeft gehandeld door eiser, ondanks de verhoogde kans op geweld vanwege het verscherpte regiem, te werk te stellen in een omgeving die in ieder geval bouwkundig gezien niet aan de redelijke eisen van veiligheid voldeed. Verder wijst eiser in dit verband op de onjuiste handelwijze van de directeur, zoals beschreven in het bezwaarschrift. Eiser blijft van oordeel dat verweerder een risico-aansprakelijkheid heeft, ook als geen gebruik wordt gemaakt van gereedschappen en machines. Eiser wijst er in dit verband op dat hij met gevaarlijke gedetineerden moest werken en dat in de sportruimte attributen aanwezig waren die zijn, dan wel konden worden, gebruikt als slagwapen. Ook ten aanzien van de bewijslast blijft eiser van oordeel dat deze bij verweerder ligt.
Verweerder stelt dat degene die wat eist de bewijslast draagt, zodat het niet aan verweerder is te bewijzen of aannemelijk te maken dat de gebreken aan het EBI-systeem zich niet ook in Hoogeveen voordeden. De gebreken in het EBI-systeem zijn niet verantwoordelijk voor het geweld dat eiser heeft ondervonden. Dat de EBI- gedetineerden voor enkele activiteiten de afdeling moesten verlaten werd door de directie als minder gewenst beschouwd, maar niet zozeer vanwege het gevaar voor het personeel, als wel voor de daarvoor noodzakelijke extra organisatorische maatregelen. De postenbezetting in de sportzaal was volgens de voorschriften (minimaal een op een) en ook overigens waren zodanige veiligheidsvoorzieningen getroffen dat de kans op geweld jegens personeelsleden zoveel mogelijk beperkt werd. Van een onveilige situatie was volgens verweerder geen sprake. Ook is volgens verweerder geen sprake van falen door directeur [directeur]. Tegen een onverwachte gerichte gewelddadige actie zijn geen maatregelen te treffen en dat achteraf de geruchten over een ontvluchting uitkomen betekent niet dat de directeur ten onrechte geen extra maatregelen heeft genomen en onrechtmatig gehandeld heeft. Ten aanzien van de risico-aansprakelijkheid verwijst verweerder naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van beroep (CRvB).
Beoordeling
Eiser heeft in de uitoefening van zijn functie als PIW’er letsel opgelopen ten tijde van de gijzeling op 23 oktober 1992 door gedetineerden in de EBI van de "Grittenborg" te Hoogeveen. Eiser is na de gijzeling wegens ziekte uitgevallen voor zijn werkzaamheden.
Bij brief van 7 september 1994 heeft verweerder eiser medegedeeld dat zijn ziekte in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden, dan wel de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht, zodat
hij ook na het moment dat hij wegens ziekte gedurende meer dan 18 maanden verhinderd was de dienst te verrichten aanspraak op zijn volledige bezoldiging behoudt.
Bij besluit van 23 november 1995 heeft het ABP eiser medegedeeld dat hij uit hoofde van ziekten of gebreken blijvend ongeschikt is zijn betrekking van PIW'er bij de penitentiaire inrichting De Grittenborg te Hoogeveen te vervullen en dat hij herplaatsbaar is en de invaliditeitsgraad 80% of meer bedraagt.
In het aanvullend bezwaarschrift van 7 november 1997 heeft eisers gemachtigde aangegeven dat eiser een WAO-conforme uitkering ontvangt, vermeerderd met een invaliditeitspensioen en aangevuld met een dienstongevallentoeslag ex artikel 45 ARAR Pro. Daarbij is aangegeven dat eiser per saldo een maandinkomen ontvangt dat, afgezien van eventuele indexeringen, neerkomt op 90,02 procent van zijn laatstverdiende bruto maandinkomen. Tevens is aangegeven dat verweerder alle door eiser gemaakte kosten van geneeskundige behandeling en verzorging vergoedt.
Ter beoordeling ligt thans voor de vraag of verweerder aansprakelijk is te achten voor de resterende schade, waarvan bij brief van 25 juli 1997 als voorlopige schadeberekening een verlies aan verdienvermogen met een nettowaarde van ƒ 265.455,-, en een vergoeding voor immateriële schade van ƒ 35.000,-, is opgegeven.
Namens eiser is opgeworpen dat terzake van deze schade voor verweerder als werkgever een risicoaansprakelijkheid bestaat, dan wel, naar analogie van de norm van artikel 7:658 BW Pro, een schuldaansprakelijkheid waarbij de bewijslast op verweerder rust.
De rechtbank heeft vastgesteld dat de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) haar jurisprudentie inzake werkgeversaansprakelijkheid bij letselschade in lijn heeft gebracht met de norm zoals deze in het Burgerlijk Wetboek is opgenomen. Hieruit volgt dat in beginsel geen stricte risicoaansprakelijkheid van de werkgever wordt aanvaard.
Bij uitspraak van 22 juni 2000, TAR 2000,112 heeft de CRvB de norm, onder verwijzing naar artikel 7:658 van Pro het BW, geformuleerd als:
"Voorzover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar."
De vigerende aansprakelijkheidsnorm komt er dus op neer dat de werkgever bij schade zich kan disculperen door aan te tonen dat hij met zijn bedrijfsvoering alle redelijkerwijs van hem te verwachten veiligheidsmaatregelen heeft getroffen.
Op deze norm geldt in ieder geval, op basis van eerder jurisprudentie van de CRvB, de uitzondering dat voor gevallen waarbij (letsel)schade ontstaat als gevolg van een ongeval tijdens werkzaamheden van bedrijfsmatige aard waarbij gebruik wordt gemaakt van gereedschap en machines, wel sprake is van een zekere risicoaanvaarding door het bestuursorgaan.
In vergelijking hiermee heeft eisers gemachtigde aangegeven dat het eiser ongerechtvaardigd en onlogisch voorkomt dat wanneer gebruik wordt gemaakt van gereedschappen en machines wel sprake kan zijn van risicoaansprakelijkheid, terwijl de gedetineerden met wie eiser moest werken aanzienlijk gevaarlijker zijn gebleken dan menig stuk gereedschap of machine.
De rechtbank stelt vast dat eiser, evenals bijvoorbeeld de brandweerman en de politieagent, werkzaam is in een beroep waarin door het karakter van het werk, ondanks wat voor voorzorgsmaatregelen dan ook, een structureel inherent risico zal blijven bestaan op ingrijpende schade.
In die zin moet eiser worden nagegeven dat de beheersbaarheid van het werken met gevaarlijke stoffen, gereedschap of machines vaak groter moet worden geacht.
Met betrekking tot de allocatie van de vergoeding van schade zoals door eiser geleden is het systeem uitgekristalliseerd dat - grof geschetst - inkomensschade op het niveau van de laatstelijk uitgeoefende functie grotendeels wordt gedekt.
Verlies aan toekomstig verdienvermogen en immateriële schade vallen, indien de werkgever zich disculpeert, derhalve buiten de "dekking" door de overheid.
In het huidige systeem komt het voor dat de werknemer, na een terechte disculpatie door de werkgever, met aanzienlijke schade blijft zitten.
De rechtbank zal thans eerst nagaan of verweerder is geslaagd in het bewijs dat de bedrijfsvoering in de EBI van de Grittenborgh, in de aanloop naar en op het moment van de gijzeling, zodanig was dat gesproken kan worden van redelijkerwijs getroffen voorzorgsmaatregelen om schade te voorkomen.
Bij deze beoordeling hanteert de rechtbank het uitgangspunt dat naarmate de werkzaamheden (potentieel) gevaarlijker zijn de aan de voorzorgsmaatregelen te stellen eisen navenant stijgen.
Zowel eisers gemachtigde als verweerder hebben in de loop van de procedure uitgebreid en gedocumenteerd stelling genomen ten aanzien van de veiligheidsaspecten van de bedrijfsvoering op het moment van de gijzeling.
Resumerend en concluderend heeft de rechtbank de volgende feiten gewaardeerd en in haar beoordeling betrokken.
Voldoende aannemelijk is geworden dat het EBI concept ten tijde van de gijzeling als instrument van detentie niet was uitgekristalliseerd en onder politieke druk stond.
In de brief van de Staatssecretaris van justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 3 november 1992 is onder meer het volgende opgenomen:
"Naar aanleiding van de ontvluchting van een aantal extreem vluchtgevaarlijke gedetineerden in 1991 en in het voorjaar van 1992 heb ik op twee april jongstleden de Evaluatiecommissie Beveiligingsbeleid Gevangeniswezen ingesteld. (….)
De commissie kreeg tot opdracht het binnen het gevangeniswezen gevoerde beleid met betrekking tot de beveiliging van extreem vluchtgevaarlijke gedetineerden nader te beschouwen mede tegen de achtergrond van het in het buitenland gevoerde beleid. Voorts diende de Commissie eventuele knelpunten te signaleren die zich bij de uitvoering van het huidige beveiligingsbeleid ten aanzien van extreem vluchtgevaarlijke gedetineerden in bouwkundig, organisatorisch, instrumenteel-technisch, regimair en personeel opzicht voordoen. (....)
Op 21 september jl. heeft de Commissie mij haar rapport aangeboden. Gelijktijdig heb ik het rapport ter kennisneming aan de Tweede Kamer toegestuurd.
In bijgaande notitie treft u mijn standpunt over het rapport van de Commissie aan. Ik mag u kortheidshalve verwijzen naar de inhoud van deze notitie.
Onderstaand wil ik u graag informeren over de getroffen en in voorbereiding zijnde maatregelen om de beveiliging van de bestaande Extra Beveiligde Inrichtingen (EBI's) en de veiligheid van het aldaar werkzame personeel verder te verbeteren."
In voornoemde notitie noemt de Staatssecretaris onder meer:
"I. Accommodatie
1.Met de Commissie ben ik van mening dat het gewenst is nieuwe Extra Beveiligde Inrichtingen (EBI' s) te creëren volgens de voorgestelde constructie van een inrichting in een inrichting. De EBI' s zouden hierdoor aanmerkelijk veiliger van opzet zijn zonder dat concessies hoeven te worden gedaan aan de leefbaarheid voor de gedetineerden en voor het op de EBI werkzame personeel. Weliswaar is de afgelopen maanden een aantal beveiligingsmaatregelen getroffen, waar ik aan het eind van de brief nog op terugkom, maar de structurele problematiek onder andere als gevolg van de afhankelijkheid van de EBI's van de voorzieningen van de moederinrichting blijft echter niet oplosbaar. Het voorstel om te komen tot de bouw van twee volwaardige EBI's met eigen goed beveiligde voorzieningen, een goede externe beveiligings ring met overdekte luchtplaatsen beschrijf ik dan ook van harte. (…..)
V. Regiem
6. (…..) Met de blijvende afschaffing van bezoek zonder toezicht heeft de Commissie moeite en ten aanzien van het telefoonverkeer acht zij het aangewezen dat deze door middel van een nader te stellen regels aan (controleerbare) banden wordt gelegd.
De situatie rond de EBI’ s in 1992 kan naar het oordeel van de rechtbank als volgt worden gekwalificeerd.
In tegenstelling tot de verwachting en doelstelling bij de invoering van het EBI concept bleven ontsnappingen niet uit. Evaluatie werd nodig geoordeeld en verbeteringen, die onder meer ook de veiligheid van het personeel in aanmerking namen, werden geformuleerd. In afwachting van de realisering hiervan werd het regiem per
28 september 1992 aanzienlijk verhard.
Gelet op de ontwikkeling in de tijd mag er vanuit worden gegaan dat het primaire doel van de verharding van het regiem was gelegen in het ten ene male voorkomen van nieuwe ontsnappingen, totdat meer structurele oplossingen vorm hadden gekregen.De rechtbank citeert ter staving van deze conclusie uit het concept verslag van het bezoek van de Evaluatiecommissie Beveiligingsbeleid Gevangeniswezen op 13 mei 1992 aan de EBI Hoogeveen waarin over het gesprek met het management is opgenomen:
"Het MT geeft aan waarde te hechten aan gelijkheid en uniformiteit in het EBI-circuit; toch zou men niet licht zelf voor de op handen zijnde regimaire maatregelen hebben gekozen. Men heeft begrip voor het politieke aspect dat er geen ontvluchtingen uit de EBI’s meer plaats mogen hebben.
In dit conceptverslag is over het gesprek met het EBI-team en en de staf opgenomen:
"Het personeel van de EBI Hoogeveen ziet dan ook met lede ogen aan dat wat er in twee jaar tijd is opgebouwd nu in korte tijd wordt afgebroken".
Na de gijzeling wordt in een "zelfdiagnose" op 18 maart 1993 door het EBI team aan directeur [directeur] gerapporteerd:
" Vanaf 28 september 1992 is zowel het telefoneren als de bezoekregeling geminimaliseerd, volgens het Ministerie zou dit de veiligheid ten goede komen. De praktijk leert en de werkvloer heeft dit ook steeds aangegeven dat door aanscherping van deze voor de gedetineerden zeer essentiële voorzieningen de veiligheid eerder inboet dan vergroot. De druk op het personeel wordt groter, de gedetineerde heeft nu helemaal niets meer te verliezen, want ook zijn contacten met zijn gezin worden afgenomen. De PIW’er heeft geen enkele "speelruimte" meer, waardoor er bij een ontsnappingspoging eerder gebruik wordt gemaakt van het middel gijzeling, omdat de relatie personeel/gedetineerde niets meer waard is."
De situatie van het EBI-wezen ten tijde van de gijzeling kan als volgt worden gekwalificeerd; gebreken van verschillende aard zijn gediagnosticeerd, verbeteringen staan op stapel met, in afwachting daarvan, een tijdelijke regime waarvan het zwaartepunt is gelegen in het ten ene male voorkomen van nieuwe ontsnappingen.
De rechtbank acht deze context van belang om te kunnen beoordelen of procedures, voorschriften en managementbeslissingen in de periode voorafgaand aan de gijzeling kunnen worden aangemerkt als in redelijkheid getroffen voorzorgsmaatregelen om schade te voorkomen.
Algemeen werd onderkend, ook de Evaluatiecommissie Beveiligingsbeleid Gevangeniswezen ging daarvan uit, dat door de invoering van het strenge regime in Hoogeveen het opgebouwde evenwicht in de verhouding tussen gedetineerden en bewaarders zou worden verstoord, hetgeen voor de veiligheid van het personeel gevolgen zou kunnen hebben.
Dit gegeven leidde directeur [directeur] op de teamvergadering voorafgaand aan de invoering van het nieuwe regime tot de conclusie dat:
"wanneer blijkt dat het beheersrisico te groot wordt het heel simpel is om, en hij zeker niet zal aarzelen om een individueel beleid te gaan voeren om agressie zowel verbaal als fysiek tot een minimum te beperken".
De rechtbank is van oordeel dat bij een dergelijke verhoging van gevaarzetting aan de kwaliteit van de procedures ten aanzien van informatieoverdracht, de voorschriften ten aanzien van gelijktijdig uitsluiting van gedetineerden, alsmede aan managementbeslissingen de hoogste eisen mogen worden gesteld.
Voor deze beoordeling heeft de rechtbank onder meer kennis genomen van het in opdracht van de procureur-generaal bij het gerechtshof te Leeuwarden, fungerend directeur van politie, mr. D.W. Steenhuis door de Rijksrecherche ingestelde onderzoek naar de gebeurtenissen rondom de gijzeling, waarbij het met name de positie van directeur [directeur] betrof.
Op basis van dit rapport heeft procureur-generaal Steenhuis in zijn brief van
7 december 1992 aan de Minister van Justitie de volgende conclusie heeft getrokken:
"Het rapport lezende heb ik mij verbaasd over het ontbreken van procedures betreffen het melden van incidenten, althans het betrekkelijk willekeurig karakter daarvan".
De rechtbank heeft kennis genomen van de feitelijke uitgangspunten van deze conclusie en heeft geconcludeerd dat deze conclusie mede is gebaseerd op de afwikkeling van een schriftelijke mededeling van PIW’er [collega] over de inhoud van door hem vertaalde bandjes van opgenomen telefoongesprekken.
De rechtbank ziet geen aanleiding de conclusie van de procureur-generaal terzake niet over te nemen.
Met betrekking tot de voorschriften over het aantal EBI-gedetineerden dat tegelijkertijd uit de cel ontsloten mocht worden acht de rechtbank het volgende van belang.
In de regiemsrichtlijnen EBI’s zijn terzake geen gedetailleerde voorschriften opgenomen, waardoor ruimte is gelaten voor regulering door de directeur van de EBI.
Bij het sporten, buiten de EBI maar binnen de PI, werden de vier gedetineerden van de EBI Zuid tegelijkertijd ontsloten.
Bij brief van 7 oktober 1996 heeft verweerder aangegeven dat:
"De veiligheid van de personeelsleden was gewaarborgd door goede procedures (dienstinstructies ten aanzien van fouilleren, verhouding gedetineerden/personeel, max twee gedetineerden uit cel etc)."
Ter zitting heeft de rechtbank de heer [directeur] en eiser indringend bevraagd ten aanzien van de wijze waarop werd omgegaan met het gelijktijdig uitsluiten van gedetineerden.
[directeur] heeft aanvankelijk verklaard dat slechts door twee gedetineerden tegelijk werd gesport, maar vervolgens aangegeven zich niet meer precies te herinneren hoe het regime ten aanzien van het al dan niet gelijktijdig uitsluiten van gedetineerden op het moment van de gijzeling was. In ieder geval was de bewaking conform de voorschriften één op één.
Eiser heeft verklaard dat er geen regels waren en dat in de praktijk de gehele EBI Zuid in de gelegenheid werd gesteld gezamenlijk te sporten.
Voor de rechtbank is voldoende aannemelijk geworden dat ten tijde van de gijzeling een gelijktijdige uitsluiting van vier gedetineerden praktijk was en dat het EBI personeel reeds bij aanvang van het strenge regime had aangedrongen op een vermindering.
De rechtbank heeft in dit verband kennis genomen van het feit dat in april 1993 vanwege het Ministerie van Justitie is voorgeschreven dat
"vanwege recente ontvluchtingen of pogingen daartoe door middel van gijzelname" de groepsgrootte bij deelname aan gemeenschappelijke activiteiten door gedetineerden in een EBI vast wordt gesteld op twee personen.
Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat het terzake zeker mogelijk was betere voorzorgsmaatregelen met betrekking tot de veiligheid van het personeel te treffen.
Binnen deze kritieke context dient tenslotte de managementbeslissing van directeur [directeur] van 22 oktober 1992 te worden beschouwd.
[directeur] heeft op 22 oktober 1992 kennis genomen van een als alarmerend te kwalificeren faxbericht van het vertaalbureau [vertaalbureau], waarin opgenomen een vertaling van een door een gedetineerde gevoerd telefoongesprek.
Hieruit kon worden opgemaakt dat een ontsnapping werd voorbereid waarbij grof geweld niet geschuwd zou worden.
Uit voornoemd rijksrechercherapport blijkt dat de PIW'ers uit de vertalingen van [collega] en bureau [vertaalbureau] moeiteloos konden afleiden, wie wel en niet aan een (gewelddadige) poging tot ontsnapping zouden deelnemen.
Het is gebleken dat de fax in het bijzijn van de dienstdoende teamleden met [directeur] is besproken waarbij het team er op heeft aangedrongen dat de betrokkenen uit de EBI Zuid uit elkaar gehaald of overgeplaatst zouden worden.
[directeur] heeft daartoe niet besloten en ter zitting aangegeven dat geruchten over ontsnappingen schering en inslag zijn, en in zoverre voor hem niet alarmerend waren.
Ten tijde van de bespreking van de fax heeft [directeur] voorts aangegeven dat overplaatsing het probleem naar een andere inrichting zou verleggen.
[directeur]s besluit dient te worden getoetst aan de vraag of in de gegeven context redelijkerwijs een voor het personeel veiliger besluit had moeten worden genomen.
Ter zitting heeft [directeur] zelf uiteengezet dat in vergelijkbare situaties de techniek van het "verstoren" van de tussen gedetineerden opgebouwde situatie wordt toegepast. In ieder geval had het naar het oordeel van de rechtbank op zijn weg gelegen het aan grote druk blootstaande regime van gelijktijdige uitsluiting onmiddellijk aan de ontstane situatie aan te passen. Voorts is de rechtbank niet overtuigd van het feit dat over- of verplaatsing het probleem "alleen maar zou verleggen".
Op grond van bovenstaande factoren, in onderlinge samenhang bezien, kan de rechtbank tot geen ander oordeel komen dan dat verweerder er niet in is geslaagd aan te tonen dat zodanige maatregelen zijn getroffen als redelijkerwijs nodig was om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt.
Verweerder is voor de schade aansprakelijk te achten en eisers beroep is derhalve gegrond.
Gelet op het hiervoor overwogene ziet de rechtbank aanleiding toepassing te geven aan het bepaalde in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht waarbij aan de zaak het gewicht zeer zwaar wordt toegekend.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerder in plaats daarvan een nieuw besluit neemt, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van eiser gevallen ten bedrage van
ƒ 3550,- aan proceskosten en ƒ 26,56 aan reiskosten en bepaalt dat verweerder deze kosten, alsmede het griffierecht van ƒ 210,- aan eiser dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak.
Aldus gegeven door mr. H.J. de Mooij, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op
door mr. H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Tobé, griffier.
mr. L.M. Tobé mr. H.J. de Mooij