Uitspraak
Enkelvoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 05/361 WWB
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
en
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Assen, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2005 heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 22 december 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering om aan eiseres een langdurigheidstoeslag op grond van artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB) te verlenen.
Namens eiseres is tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 juli 2005. Eiseres is verschenen in persoon, bijgestaan door mw. mr. D.R. Kamps. Voor verweerder is verschenen mr. R.E.J. Bruggink.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Eiseres werkt sedert juli 2004 gemiddeld acht uur per week bij een kinderdagverblijf.
Eiseres heeft bij verweerder op 29 november 2004 een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 WWB Pro aangevraagd.
Bij primair besluit van 22 december 2004 heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat eiseres niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden. Met name voldoet eiseres niet aan de voorwaarde dat zij voorafgaand aan de aanvraag over 60 maanden geen inkomsten uit arbeid heeft gehad.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij wijst er onder meer op dat zij op grond van medische redenen slechts een arbeidsverplichting heeft voor acht uur per week. Eiseres ontvangt geen arbeidsongeschiktheidsuitkering. Verder heeft eiseres aangegeven dat haar is toegezegd dat zij er door te gaan werken niet op achteruit zou gaan.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Standpunten partijen
Namens eiseres is aangevoerd dat het besluit strijdig is met artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Eiseres wordt immers ongelijk behandeld ten opzichte van andere bijstandsgerechtigden die net als eiseres 5 jaar of langer een minimuminkomen hebben. Dit onderscheid is alleen toegestaan als er een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond is. Het onderscheidend criterium “arbeidsmarktperspectief” is niet gerechtvaardigd want het is niet geschikt nu de overheid er ten onrechte vanuit gaat dat werken zal leiden tot een beter arbeidsperspectief. Eiseres zal door haar ziekte nooit fulltime kunnen werken. Het middel is ook disproportioneel nu alle (ook lage) verdiensten leiden tot weigering van de langdurigheidstoeslag;
Tevens is aangevoerd dat het besluit in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Een uitkeringsrecht valt onder artikel 1 van Pro het Eerste Protocol en hierop is ook beroep mogelijk bij onthouding van uitkering. Ten onrechte wordt eiseres de langdurigheidstoeslag onthouden nu zij langdurig op het minimumniveau rond heeft moeten komen en de overheid erkent dat dit inkomen structureel te laag is.
Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat het besluit in strijd is met artikel 6 EVRM Pro. De wetgever heeft het onweerlegbaar rechtsvermoeden ingevoerd dat werken gedurende
60 maanden voorafgaande aan de aanvraag van langdurigheidstoeslag een arbeidsmarktperspectief biedt. Dit onweerlegbaar rechtsvermoeden is in strijd met artikel 6 EVRM Pro.
Verweerder heeft aangegeven dat artikel 36 WWB Pro niet in strijd is met de genoemde bepalingen. Omdat eiseres inkomsten uit arbeid heeft ontvangen in de zogenoemde referteperiode, heeft zij arbeidsmarktperspectief in de zin van genoemde bepaling, anders dan degenen die geen inkomsten hebben ontvangen. Verder heeft verweerder aangegeven geen beleidsvrijheid te hebben. Verweerder heeft niet bestreden dat eiseres in verband met haar medische klachten en beperkingen feitelijk geen reëel arbeidsmarktperspectief heeft.
Beoordeling
Wettelijke bepalingen
Artikel 36 WWB Pro luidt voor zover relevant als volgt:
1. Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
d. na een periode als bedoeld in onderdeel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.
2. Bij de vaststelling van het inkomen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt een eerder verstrekte langdurigheidstoeslag buiten beschouwing gelaten.
3. De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.
4. In afwijking van het eerste lid verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder:
a. die recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen of de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, berekend naar een arbeidsongeschiktheid van tenminste 80 procent;
b. voor wie bij de laatste arbeidsongeschiktheidsbeoordeling is afgezien van het arbeidsdeskundig onderzoek, en;
c. die voldoet aan het eerste lid, onderdelen a, b, voorzover het inkomsten uit arbeid betreft, c, en d.
Wetsgeschiedenis
Aan de Memorie van Toelichting bij artikel 36 WWB Pro ontleent de rechtbank het volgende:
“In dit wetsvoorstel zijn bepalingen opgenomen op grond waarvan mensen van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die minstens vijf jaar ononderbroken aangewezen zijn geweest op een inkomen op het sociale minimum (=uitkeringsnorm) jaarlijks – op aanvraag – in aanmerking kunnen komen voor een aanvullende toeslag.
Deze toeslag kan door de gemeente alleen worden toegekend indien betrokkene gedurende de afgelopen vijf jaar een inkomen heeft gehad op minimumniveau en over dezelfde periode geen inkomen heeft genoten uit of in verband met arbeid. Het gedurende een zo lange periode niet genieten van inkomen uit of in verband met arbeid is een goed hanteerbaar criterium om vast te stellen dat het niet aannemelijk is dat betrokkene op korte termijn in staat zal zijn te werken.
Aan de bijstand ligt het uitgangspunt ten grondslag dat het normbedrag, dat is bedoeld ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan met inbegrip van de component reservering, in beginsel toereikend is.
Toch kan de financiële positie van mensen die langdurig op een minimum inkomen zijn aangewezen onder druk komen te staan als er na verloop van tijd geen enkel perspectief lijkt te zijn om door inkomen uit arbeid het inkomen te verhogen”.
De MvT vervolgt:
“Dat is ook de reden geweest om het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten voor personen van 65 jaar en ouder hoger te stellen dan voor degenen jonger dan 65 jaar. Met de introductie van de langdurigheidstoeslag ontstaat ook voor degenen jonger dan 65 jaar een hogere bijstandnorm in die gevallen dat zij door het ontbreken van een perspectief op arbeid in een vergelijkbare inkomenssituatie komen als personen van 65 jaar en ouder.
Een belangrijk verschil tussen personen van 65 jaar en ouder en personen jonger dan 65 jaar is dat voor de laatste categorie niet is vast te stellen of het arbeidsmarktperspectief blijvend ontbreekt. Mede door het reïntegratiebeleid van de gemeente kan voor hen betaald werk na verloop van tijd weer tot de mogelijkheden behoren.
Het vooralsnog ontbreken van arbeidsmarktperspectief is van essentiële betekenis; het vormt de rechtvaardigingsgrond voor een afwijkende regeling voor de specifieke doelgroep. Het maken van het juiste onderscheid tussen uitkeringsgerechtigden met en zonder arbeidsmarktperspectief vraagt om specifieke aandacht van de uitvoering. Bij aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief zou de langdurigheidstoeslag een ongewenste bonus vormen op een langdurig verblijf in de uitkering en een onaanvaardbare bijdrage leveren aan de armoedeval.
De regeling is mede bedoeld voor andere uitkeringsgerechtigden zonder arbeidsmarktperspectief. Hiertoe behoren mensen met een uitkering krachtens de Anw, IOAW of IOAZ voor wie er geen arbeidsmarktperspectief is. Zoals eerder aangegeven behoren daartoe niet degenen met inkomen in verband met arbeid, dus met een WW- of WAO-uitkering. Een uitzondering hierop vormen degenen met een WAO-uitkering die grote beperkingen hebben met betrekking tot de benutbare mogelijkheden. Indien de aanvrager een arbeidsongeschiktheidsuitkering naar een arbeidsongeschiktheidspercentage van 80 – 100% ontvangt, kan de langdurigheidstoeslag worden verstrekt, indien bij het laatste verzekeringsgeneeskundige onderzoek is vastgesteld dat er zodanige beperkingen zijn met betrekking tot de benutbare mogelijkheden, dat van het arbeidskundige onderzoek kan worden afgezien en de betrokkene ook voldoet aan de overige voorwaarden voor de langdurigheidstoeslag. Wellicht ten overvloede zij vermeld dat de regeling vanuit het oogpunt van arbeidsmarktperspectief voorts niet geldt voor werkenden en uitkeringsgerechtigden die naast hun uitkering arbeid verrichten”.
Voorts ontleent de rechtbank ontleent aan de “Nota naar aanleiding van het verslag” het volgende:
“De voorwaarde voor de langdurigheidstoeslag dat geen inkomen uit arbeid mag zijn verkregen, hangt samen met het feit dat langdurigheidstoeslag uitsluitend is bedoeld voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die dus geen perspectief hebben op werk. Mensen die, al dan niet in deeltijd, deelnemen op de arbeidsmarkt, voldoen niet aan deze voorwaarde. Zij vallen daarom niet onder het bereik van de regeling. Naar het oordeel van het kabinet is een langdurigheidstoeslag die gebaseerd is op iemands perspectieven bij deelname op de arbeidsmarkt ongewenst en onuitvoerbaar. Heeft iemand in de referteperiode tijdelijk deelgenomen aan de arbeidsmarkt dan is sprake van recente werkervaring. Er is dan geen sprake van een grote afstand tot de arbeidsmarkt.
Het kabinet is van oordeel dat het uitsluiten van werkenden gerechtvaardigd is omdat werkenden voor wat betreft de mogelijkheden van inkomensverbetering in een andere situatie verkeren dan de door het kabinet beoogde doelgroep”.
Rechtsoverwegingen
De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is, dat eiseres niet voldoet aan de in artikel 36 WWB Pro genoemde voorwaarden om voor een langdurigheids-toeslag in aanmerking te komen. Met name staat het bepaalde in artikel 36, eerste lid, aanhef en sub b daaraan in de weg. Aan de bepalingen in de WWB kan eiseres dus geen aanspraak op een langdurigheidstoeslag ontlenen.
Verder is niet gebleken dat aan eiseres van verweerders zijde toezeggingen zijn gedaan, die met zich zouden brengen dat eiseres aan schending van het vertrouwensbeginsel aanspraken op de langdurigheidstoeslag zou kunnen ontlenen.
Ten aanzien van de gronden van beroep overweegt de rechtbank het volgende.
Artikel 26 IVBPR Pro
Eiseres heeft aangevoerd dat sprake is van ongelijke behandeling als bedoeld in artikel 26 van Pro het IVBPR. Eiseres meent dat onderscheid wordt gemaakt naar status tussen degenen die wel en degenen die geen inkomsten uit arbeid hebben ontvangen in de periode voorafgaand aan de aanvraag van de langdurigheidstoeslag, en dat dat onderscheid niet wordt gerechtvaardigd door redelijke en objectieve criteria. Eiseres heeft er op gewezen dat de bedoeling van de langdurigheidstoeslag is om degenen die geen arbeidsmarktperspectief hebben ten opzichte van hen die dat wel hebben, te compenseren met een toeslag. Volgens eiseres vormt de in de wet genoemde voorwaarde van het niet hebben gehad van inkomsten uit arbeid echter geen geschikt onderscheidend criterium voor het al of niet hebben van arbeidsmarktperspectief. Eiseres heeft immers zelf inkomsten uit arbeid ontvangen terwijl zij in verband met haar medische klachten geen arbeidsmarktperspectief heeft.
Artikel 26 IVBPR Pro verbiedt het maken van onderscheid op grond van bijvoorbeeld ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
De rechtbank stelt vast dat de wetgever in artikel 36 WWB Pro verschil maakt tussen mensen die wel en mensen die in de afgelopen vijf jaar geen inkomsten uit arbeid hebben ontvangen. De eerste groep kan aanspraak maken op de langdurigheidstoeslag, de tweede niet.
Dit betreft niet een eigenschap ten aanzien waarvan artikel 26 IVBPR Pro concreet verbiedt dat onderscheid wordt gemaakt. Het betreft naar het oordeel van de rechtbank evenmin een door artikel 26 IVBPR Pro verboden onderscheid naar andere status.
Er wordt bijvoorbeeld geen verschil gemaakt tussen mensen die wel een handicap hebben en zij die dat niet hebben, of mensen die wel aan een ziekte lijden en degenen die daar niet aan lijden. Ook gehandicapten en zieken kunnen immers aanspraak maken op een langdurigheidstoeslag indien zij aan de voorwaarden voldoen.
Niet elk onderscheid dat de wetgever maakt kan leiden tot strijd met artikel 26 IVBPR Pro, zodat ook niet ten aanzien van elk onderscheid in verband met deze bepaling behoeft te worden onderzocht of dat op objectieve en redelijke gronden berust.
Binnen de groep “werkenden” of de groep “zieken” bestaat mogelijk verschil in de mate waarin men arbeidsmarktperspectief heeft. Het discriminatieverbod van artikel 26 IVBPR Pro strekt naar het oordeel van de rechtbank echter niet zover, dat daarmee een keuze van de wetgever waardoor op zich geen verboden onderscheid naar een status wordt gemaakt, desondanks buiten toepassing moet blijven omdat het behaalde resultaat niet in alle opzichten door het gemaakte onderscheid bereikt wordt.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM
Deze bepaling beoogt aan ieder het ongestoord genot van zijn eigendom te garanderen, door de ontneming van die eigendom te verbieden behoudens een gerechtvaardigde inbreuk op grond van met name het algemeen belang.
Ook sociaal zekerheidsrechten kunnen op grond van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens onder deze eigendomsbescherming vallen.
Nu eiseres nog nooit een langdurigheidstoeslag heeft ontvangen, kan zij ten aanzien van de weigering van verweerder om haar een toeslag te verstrekken, geen bescherming aan de genoemde bepaling ontlenen (zie o.a. de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens d.d. 16 december 2003, NJ 2004,421).
Artikel 6 EVRM Pro
Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
De gemachtigde van eiseres heeft aangevoerd dat een onweerlegbaar rechtsvermoeden over het algemeen in strijd is met artikel 6 EVRM Pro, meer in het bijzonder het beginsel van “equality of arms”.
De rechtbank stelt vast dat in de tekst van artikel 36 WWB Pro geen onweerlegbaar rechtsvermoeden is opgenomen, zodat het beroep reeds om die reden faalt.
Dat blijkens de wetsgeschiedenis aan het feit dat een betrokkene inkomen uit arbeid heeft gehad, de gedachte ten grondslag ligt dat aldus sprake is van enig arbeidsmarktperspectief, betekent naar het oordeel van de rechtbank dus niet dat daarmee sprake is van een met artikel 6 EVRM Pro strijdig wettelijk vermoeden.
Het beroep van eiseres slaagt niet. Onder deze omstandigheden is er geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten van eiser in dit geding.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht, binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak.
Aldus gegeven door mr. A.T. de Kwaasteniet, uitgesproken in het openbaar op 29 september 2005 door mr. A.T. de Kwaasteniet, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier.
mr. E. van Kerkhoven mr. A.T. de Kwaasteniet
Afschrift verzonden op: