Uitspraak
Meervoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 04/601 en 613 BESLU
U I T S P R A A K
In de gedingen tussen
1. Buurtvereniging ‘De Koesteeg’ e.a., gevestigd of wonende te Borger
2. Bond Heemschut, Provinciale Commissie Drenthe, gevestigd te Amsterdam, eisers,
en
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Borger-Odoorn, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2004 heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen zijn besluit van 9 januari 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende het verlenen van een vergunning aan Rijkswaterstaat, Directie Noord, (verder RWS) voor het kappen van 89 bomen en ongeveer 465 m² bosjes langs de Koesteeg te Borger.
Eisers hebben tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
RWS heeft, na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, te kennen gegeven als partij aan de gedingen deel te willen nemen.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden.
De gemachtigde van de onder 1. genoemde eisers heeft bij brieven van 18 augustus 2004 en 18 mei 2005 aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft bij brieven van 3 mei en 26 september 2005 nadere stukken ingediend.
Voor zover niet door hen ingediend, hebben partijen afschriften van de gedingstukken ontvangen.
De beroepen zijn behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 oktober 2005, alwaar namens de onder 1. genoemde eisers de [vertegenwoordigers] zijn verschenen, bijgestaan door mr. G.W. Breuker, advocaat te Groningen
Namens de onder 2. genoemde eisers zijn verschenen ir. P.C. Groen en ing. H. Berg.
Voor verweerder is verschenen -daartoe ambtshalve opgeroepen- de heer B. Haak, bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat te Groningen.
Voorts is namens RWS de heer H. Brinkman ter zitting verschenen.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Bij haar oordeelsvorming gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 23 juli 2001 heeft RWS zich tot verweerder gewend met het verzoek haar een kapvergunning te verlenen voor de kap van 132 bomen en 540 m² bosjes ten behoeve van de reconstructie van de rijksweg 34, aansluiting Borger.
Verweerder heeft deze aanvraag vier weken ter inzage gelegd met de mogelijkheid om daartegen binnen deze termijn zienswijzen in te dienen.
Van deze mogelijkheid hebben enkele eisers, waaronder de buurtvereniging ‘De Koesteeg’ alsmede haar leden, gebruik gemaakt. Voorts heeft de buurtvereniging bij brief van 30 augustus 2001 een alternatief plan aan verweerder gepresenteerd, opgesteld door Ingenieursbureau Boorsma BV te Drachten (verder het plan Boorsma).
Op verzoek van verweerder heeft RWS het plan Boorsma getoetst op haalbaarheid. De bevindingen van RWS zijn neergelegd in een rapport van 1 februari 2002.
Desgevraagd heeft RWS verweerder bij brief van 2 april 2002 laten weten dat het plan Boorsma geen haalbaar plan is.
Bij besluit van 20 augustus 2002 heeft verweerder de gevraagde kapvergunning verleend.
Tegen dit besluit zijn bezwaren ingediend. De bezwaren zijn behandeld tijdens een hoorzitting op 19 mei 2003.
In opdracht van de raad van de gemeente Borger-Odoorn heeft het adviesbureau Witteveen + Bos (verder Witteveen + Bos) een haalbaarheidsonderzoek verricht naar de vier ingediende alternatieven voor de onderhavige reconstructie. Witteveen + Bos heeft op 27 mei 2003 gerapporteerd en daarbij geconcludeerd dat het door RWS ingediende plan wordt gezien als het meest haalbare en aan te bevelen plan, maar dat bijvoorbeeld door de verkorting van de afrit vanuit de richting Groningen een aantal bomen langs de Koesteeg kan worden gespaard.
Desgevraagd heeft RWS verweerder bij brief van 11 augustus 2003 laten weten bereid te zijn te bekijken of er door enkele kleine aanpassingen nog een aantal bomen kan worden gespaard. In afwachting daarvan heeft de commissie bezwaar- en beroepschriften het uitbrengen van een advies aangehouden.
RWS heeft verweerder bij brief van 24 september 2003 laten weten dat het plan enigszins zal worden aangepast, waarbij de westelijke afrit in oostelijke richting opschuift, waarmee enkele bomen kunnen worden gespaard.
De commissie bezwaar- en beroepschriften (verder: de commissie) heeft op 17 november 2003 verweerder van advies gediend, inhoudende het niet-ontvankelijk verklaren van een aantal bezwaarschriften. Voorts heeft de commissie verweerder geadviseerd het bestreden besluit te herroepen en vast te stellen dat er sprake is van een weigering ex lege van de aangevraagde kapvergunning.
Bij besluit van 27 november 2003 heeft verweerder dienovereenkomstig besloten.
RWS heeft op 23 december 2003 een nieuwe aanvraag ingediend voor het kappen van 89 bomen en 465 m² bosjes. Daarbij is, zo heeft RWS aangegeven, zoveel als mogelijk rekening gehouden met de aanbevelingen uit het rapport van Witteveen + Bos.
Bij besluit van 9 januari 2004 heeft verweerder de gevraagde kapvergunning verleend. Verweerder heeft dit besluit op 13 januari 2004 gepubliceerd.
Onder meer eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. De commissie heeft, voor wat betreft de ontvankelijkheid van de ingediende bezwaarschriften op 25 maart 2004 verweerder van advies gediend, waarbij ten aanzien van eisers is geadviseerd het bezwaar ontvankelijk te verklaren en de beslissing op bezwaar bekend te maken nadat de commissie daarover, na een hoorzitting, een inhoudelijk advies heeft uitgebracht.
Voormelde hoorzitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2004. Op 14 mei 2004 heeft de commissie verweerder geadviseerd het bestreden besluit in stand te laten en niet te herroepen.
Bij het bestreden besluit van 27 mei 2004 heeft verweerder dienovereenkomstig besloten.
Standpunten van partijen (gevoegd weergegeven)
Samengevat en in hoofdzaak voeren eisers aan dat het bestreden besluit strijdt met meerdere beginselen van behoorlijk bestuur.
Eisers wijzen erop dat het plan zeer ingrijpend is en de schade onherstelbaar en zijn van mening dat om die reden alternatieven dienen te worden onderzocht en eventuele plannen doorgerekend dienen te worden door een erkend bureau op grond van een degelijk onderzoek. Eisers zijn van mening dat verweerder de cultuurhistorische waarde van de Koesteeg te gemakkelijk terzijde heeft geschoven.
Om voor eisers onduidelijke redenen heeft verweerder geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om subsidie aan te vragen en te verkrijgen voor het onderzoek van alle mogelijkheden om de verkeersveiligheid ter plaatse tot een aanvaardbaar dan wel gewenst niveau te brengen, maar met behoud van de Koesteeg als zodanig. Daarmee heeft verweerder, zo stellen eisers, niet de plicht in acht genomen om op zorgvuldige wijze tot besluitvorming te komen.
Voorts stellen eisers dat het plan Boorsma de voorkeur dient te krijgen nu dit plan, veel meer dan het plan van RWS, oog heeft voor de cultuurhistorische waarde van de Koesteeg en daarnaast vele malen goedkoper is. Verweerder had in de optiek van eisers de technische haalbaarheid van het plan Boorsma nader en uitvoeriger dienen te onderzoeken. Het onderzoek van Witteveen + Bos is volgens eisers niet op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen, nu het een papieren onderzoek is geweest en de indieners van de alternatieve plannen daarbij niet zijn benaderd. Door uit te gaan van het rapport van Witteveen + Bos handelt verweerder, zo stellen eisers, niet zorgvuldig.
Ten aanzien van de cultuurhistorische waarde van de Koesteeg merken eisers op dat het feit dat de oorspronkelijke Koesteeg al enigszins is aangetast, geen vrijbrief is voor een verdere aantasting. Ook een negatief advies met betrekking tot de aanwijzing van de Koesteeg als monument is dat volgens eisers niet. Eisers wijzen erop dat ook de commissie die besloten heeft de Koesteeg niet als monument aan te wijzen de grote cultuurhistorische waarde ervan erkent.
Eisers voeren tevens aan dat verweerder nauwelijks aandacht heeft besteed aan het aspect van de toekomstige functie van rijksweg 34, zoals omschreven in het Provinciaal Omgevingsplan van Drenthe (verder: POP). Rekening houdend met hetgeen in het POP is geformuleerd, kan volgens eisers de reconstructie op een veel eenvoudiger manier worden uitgevoerd.
Eisers voeren verder aan dat gelet op de ingrijpendheid van het plan van RWS een MER uitgevoerd had moeten worden teneinde zorgvuldig met dit plan om te gaan. Dat de Bomenverordening van de gemeente Borger-Odoorn de eis van een MER niet stelt, maakt naar het oordeel van eisers niet dat een MER om die reden achterwege zou kunnen blijven.
Eisers achten voorts de gegeven motivering voor wat betreft het niet van toepassing zijn van de Flora- en faunawet niet deugdelijk. In de optiek van eisers had al voor de aanvraag een onderzoek in de zin van deze wet moeten worden uitgevoerd, waarna eventueel later een vervolgonderzoek plaats zou kunnen vinden.
Het feit dat verweerder, alvorens het primaire besluit te nemen, geen mogelijkheid heeft geboden om zienswijzen in te dienen achten eisers onvoldoende gemotiveerd. Eisers zijn van mening dat dit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van een evenwichtige belangenafweging.
Voor de motivering van het bestreden besluit verwijst verweerder in de eerste plaats naar de gedingstukken. Verweerder is van mening dat op de door eisers aangedragen argumenten door hem reeds meerdere malen is gereageerd en hij acht het weinig zinvol die reacties thans te herhalen.
Voorts wijst verweerder erop dat bij de uitvoering van het plan Boorsma er eveneens sprake zal zijn van aantasting van de Koesteeg. In ieder geval is volgens verweerder duidelijk dat er dan geen doorgaande bomenrij meer aanwezig is. Verweerder wenst nogmaals te benadrukken dat naar zijn mening de planvorming en dus ook een eventuele uitvoering van het plan Boorsma een gepasseerd station is.
Daarbij wijst verweerder erop dat eisers destijds hebben ingestemd met het bestemmingsplan waarin de onderhavige reconstructie is vervat. Eisers hebben tegen dit plan geen beroep ingesteld, terwijl volgens verweerder toen al duidelijk was dat de gekozen oplossing gevolgen zou hebben voor de bomen langs de Koesteeg.
Eisers stelling dat het plan Boorsma onvoldoende en niet door een onafhankelijke derde is onderzocht, is volgens verweerder onjuist. Eisers hebben, zo stelt verweerder, nagelaten het standpunt van RWS en Witteveen + Bos dat er problemen te verwachten zijn ten aanzien van de technische haalbaarheid van het plan Boorsma gemotiveerd te weerleggen.
Voor zover er al sprake zou zijn van een MER-plicht, merkt verweerder op dat deze zou hebben moeten plaatsvinden in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan, zijnde het eerste ruimtelijke plan dat in de reconstructie voorziet.
Beoordeling
Gesteld voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat verweerder bij het al dan niet verlenen van een kapvergunning een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Het betreft hier een zogeheten discretionaire bevoegdheid van verweerder.
In het licht daarvan dient de rechtbank in casu te beoordelen of verweerder, na afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Daarbij dient naar het oordeel van de rechtbank het ter plaatse vigerende bestemmingsplan richtsnoer te zijn. Daartoe bestaat naar het oordeel van de rechtbank te meer aanleiding, nu tijdens het overleg als bedoeld in artikel 10 van Pro het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 de aanwezigheid van de in geding zijnde bomen en de consequenties van de onderhavige reconstructie daarvoor, is besproken. Het had eisers ten tijde van het totstandkomen van dit bestemmingplan duidelijk kunnen zijn dat de in geding zijnde reconstructie gevolgen zou hebben voor de aan de Koesteeg aanwezige houtopstand en het was wellicht aangewezen om daartegen rechtsmiddelen aan te wenden. Nu het bestemmingsplan inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen, kan de rechtbank aan het feit dat dit bestemmingsplan de onderhavige reconstructie planologisch mogelijk maakt niet voorbijgaan.
Ingevolge het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Bomenverordening Borger-Odoorn (verder de Bomenverordening), is het verboden om zonder een door verweerder verstrekte vergunning houtopstand te vellen, of te doen vellen.
Een dergelijke vergunning kan, zo bepaalt artikel 5, eerste lid, van de Bomenverordening, worden geweigerd, dan wel onder voorschriften worden verleend, in het belang van onder meer, natuur- en milieuwaarden, landschappelijke waarden, cultuurhistorische waarden, waarden van stads- en dorpsschoon en waarden voor recreatie en leefbaarheid.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat zich geen van de hiervoor genoemde weigeringsgronden voordoet. Het gegeven dat de Koesteeg als geheel een bepaalde cultuurhistorische waarde heeft, kan daaraan niet afdoen. Verweerder heeft dit aspect (de waarde van de Koesteeg als geheel) betrokken in de door hem gemaakte belangenafweging.
Uitgaande van het gestelde in de gedingstukken en het verhandelde ter zitting, is de rechtbank van oordeel dat verweerder op basis van een zorgvuldig te achten belangenafweging tot het bestreden besluit is gekomen.
Partijen verschillen hierover van mening, waarbij, zo stelt de rechtbank vast, de discussie zich toespitst op de, onder meer van de zijde van eisers, aangedragen alternatieven en de haalbaarheid daarvan. Meer in het bijzonder worden partijen verdeeld gehouden over de haalbaarheid van het plan Boorsma.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder daarnaar voldoende onderzoek heeft verricht en laten verrichten. Uiteindelijk heeft verweerder de verschillende alternatieven laten onderzoeken door Witteveen + Bos. Dit bureau heeft geconcludeerd dat het plan, op basis waarvan de in geding zijnde kapvergunning is verleend, wordt gezien als het meest haalbare en aan te bevelen plan.
De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het door Witteveen + Bos gegeven advies onvoldoende zorgvuldig tot stand zou zijn gekomen, en om die reden de in bezwaar heroverwogen belangenafweging niet zou kunnen dragen.
Het feit dat dit advies is gebaseerd op een, zoals eisers stellen, ‘papieren onderzoek’ doet hieraan niet af.
De stelling van eisers, dat Witteveen + Bos conclusies zou hebben getrokken die na een grondiger onderzoek niet zouden zijn getrokken, kan naar het oordeel van de rechtbank evenmin worden gevolgd, nu deze stelling onvoldoende is onderbouwd en bovendien veronderstellenderwijs is geponeerd.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid tot de in geding zijnde belangenafweging kunnen komen, zich daarbij mede baserend op het door Witteveen + Bos verrichte onderzoek. Redengevend daarbij is mede het feit dat RWS de aanbevelingen van Witteveen + Bos ter harte heeft genomen en het plan daarop heeft aangepast. Van strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake, zodat daarin geen grond is gelegen voor een vernietiging van het bestreden besluit.
Ook in de bepalingen van de Flora- en faunawet is naar het oordeel van de rechtbank geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder de in geding zijnde kapvergunning in redelijkheid niet had mogen verlenen. In dit verband overweegt de rechtbank dat de Bomenverordening en de Flora- en faunawet elk hun eigen toetsingskader hebben, waarbij de Bomenverordening ziet op het verlenen van een vergunning, terwijl de Flora- en faunawet ziet op het, na het verkrijgen van een ontheffing, kunnen verrichten van feitelijke werkzaamheden.
Het met de Flora- en faunawet te dienen belang is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen in het kader van de onderhavige vergunningverlening te wegen belang.
Er bestond mitsdien eveneens onvoldoende aanleiding om de eventuele aanwezigheid van te beschermen flora en/of fauna mee te wegen bij de te maken belangenafweging.
Ten aanzien van het feit dat belanghebbenden niet in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijzen omtrent de aanvraag kenbaar te maken, is de rechtbank van oordeel dat niet gesteld kan worden dat eisers daardoor in hun belangen zijn geschaad. Zij hebben in de bezwaarprocedure de gelegenheid gekregen om hun standpunten aan verweerder kenbaar te maken, terwijl deze voorts bij verweerder - zeker in grote lijnen - bekend waren in verband met de gevolgde voorbereidingsprocedure voorafgaande aan de eerste kapvergunning, het besluit van 20 augustus 2002.
Met betrekking tot eisers stelling dat een MER uitgevoerd had moeten worden overweegt de rechtbank in de eerste plaats dat eisers deze stelling niet, dan wel onvoldoende hebben onderbouwd. Eisers volstaan met aan te geven dat, gelet op de ingrijpendheid van het plan, het uitvoeren van een MER aan de orde zou zijn geweest.
Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat een MER, in het licht van het in geding zijnde besluit, niet aan de orde is. Een dergelijke beoordeling zou, voor zover aan de orde, hebben moeten plaatsvinden in het kader van de vaststelling van het vigerende bestemmingsplan. Dat ten behoeve van de in geding zijnde vergunning geen MER-beoordeling heeft plaatsgevonden maakt daarom niet dat verweerder de vergunning niet had mogen verlenen.
Alles overziende komt de rechtbank tot het oordeel dat er geen aanleiding bestaat het bestreden besluit te vernietigen. De beroepen dienen ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te
's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Aldus gegeven door mr. H.J. ter Schegget, voorzitter en mrs. J.H. de Wildt en A. Verweij, leden en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2005
door mr. H.J. ter Schegget, in tegenwoordigheid van mr. W.P. Claus, griffier.
mr. W.P. Claus mr. H.J. ter Schegget
Afschrift verzonden op: