Uitspraak
Meervoudige kamer
voor
bestuursrechtelijke zaken
Kenmerk: 05/171 WSFBSF
U I T S P R A A K
In het geding tussen
[eiseres], wonende te [adres], eiseres,
en
De hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep, verweerster.
I. Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2005 heeft verweerster de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 17 december 2004 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering van studiefinanciering over de periode van januari 2003 tot en met maart 2003.
Eiseres heeft brief van 16 februari 2005 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerster heeft bij brief van 22 maart 2005 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. Eiseres heeft hiervan een afschrift ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 31 maart 2006, alwaar eiseres niet is verschenen.
Voor verweerster is verschenen mr. P.E. Merema.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Eiseres, die niet de Nederlandse nationaliteit heeft, is in september 1998 in Nederland begonnen met de studie politicologie aan de Universiteit van Amsterdam. Per 1 april 2003 heeft zij deze studie met succes afgerond.
Eiseres ontving in het verleden studiefinanciering van verweerster in de vorm van een basisbeurs.
Bij besluit van 17 december 2004 heeft verweerster het recht op studiefinanciering herzien en bepaald dat eiseres per 1 januari 2003 geen recht had op studiefinanciering, omdat zij niet aan het nationaliteitsvereiste voldeed en eiseres niet (meer) bij de groep buitenlanders behoorde die voor wat betreft de verstrekking van studiefinanciering met Nederlanders gelijk gesteld wordt. In het besluit heeft verweerster aangegeven dat de herziening ertoe leidde dat eiser een kortlopende schuld had opgebouwd van €662,34.
Eiseres heeft bij brief van 3 januari 2005 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerster, onder ongegrondverklaring van de bezwaren van eiseres, het primaire besluit gehandhaafd.
Standpunten partijen
Eiseres is van mening dat verweerster haar ten onrechte studiefinanciering over voornoemde periode heeft geweigerd. Volgens eiseres moet zij op basis van het Europese recht voor wat betreft het recht op studiefinanciering gelijk gesteld worden met Nederlanders, omdat zij is aan te merken als migrerend werknemer. Verweerster hanteert in dit verband volgens eiseres ten onrechte het zogenaamde 32-urencriterium. Voor zover deze eis wel toelaatbaar moet worden geacht, is eiseres van mening dat zij aan de eis heeft voldaan. Verweerster dient voor wat betreft deze eis te kijken naar het gemiddelde aantal gewerkte uren over een langere periode. Eiseres heeft in het gehele jaar 2002 aan de 32-urennorm voldaan. Het feit dat eiseres gedurende een korte periode in 2003 niet aan deze norm heeft voldaan, kan er niet zonder meer toe leiden dat zij haar recht op studiefinanciering verloren heeft. Eiseres wijst erop dat zij in de hier aan de orde zijnde periode, gedurende de laatste maanden van haar studie (van januari 2003 tot en met maart 2003), in Duitsland heeft verbleven omdat zij haar zieke moeder moest helpen. Om die reden heeft ze haar baan in Nederland opgezegd.
Verweerster stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op goede gronden genomen is.
De 32-urennorm wordt door verweerster strikt gehanteerd. Het stellen van deze norm is volgens verweerster niet onredelijk en evenmin in strijd met de Europese regelgeving.
Verweerster wijst erop dat in overleg met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen is besloten om met ingang van het studiefinancieringstijdvak 2003 het beleid te voeren dat ook de student die per studiefinancieringstijdvak gemiddeld 32 uren per maand heeft gewerkt als migrerend werknemer wordt aangemerkt.
Nu eiseres in het studiefinacieringstijdvak 2003 in het geheel geen arbeid heeft verricht in Nederland wordt zij niet als migrerend werknemer aangemerkt. Omdat de beoordeling plaatsvindt per studiefinancieringstijdvak, is voor het recht op studiefinanciering in 2003 niet relevant dat eiseres in 2002 gemiddeld 32 uren per maand gewerkt heeft.
Verweerster is van mening dat in dit geval niet gebleken is van een situatie van overmacht, waardoor eiseres genoodzaakt was haar baan in Nederland op te zeggen. Er is daarom geen aanleiding om eiseres op die grond alsnog als migrerend werknemer aan te merken.
Beoordeling
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Ingevolge artikel 7.1, tweede lid, onder c, van de Wsf 2000 kan verweerster een beschikking waarbij studiefinanciering is toegekend herzien indien teveel studiefinanciering is toegekend op basis van onjuiste of onjuist verstrekte gegevens.
Ingevolge artikel 2.2, onder b, van de Wsf 2000 kan een studerende voor studiefinanciering in aanmerking komen indien hij niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel in Nederland woont en ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld.
Ingevolge artikel 39 (voorheen 48) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG) (hierna: het Verdrag) heeft een studerende die tevens migrerend werknemer is, in Nederland een verblijfsrecht. Ingevolge artikel 7, eerste en tweede lid, van EG-verordening 1612/68 heeft een migrerend werknemer het recht om met betrekking tot studiefinanciering op dezelfde wijze te worden behandeld als de werknemer met de Nederlandse nationaliteit.
Gelet op het samenstel van deze bepalingen komt aan studerenden die als migrerend werknemer zijn te beschouwen studiefinanciering toe op grond van de Wsf 2000.
Ter beoordeling ligt voor of verweerster, gelet op het bepaalde in artikel 39 van Pro het EG-Verdrag en artikel 7, eerste en tweede lid, van de Verordening 1612/68, eiseres in de maanden januari, februari en maart 2003 terecht en op goede gronden niet heeft aangemerkt als migrerend (ex-)werknemer, die uit dien hoofde aanspraak kan maken op studiefinanciering.
De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJEG) het begrip werknemer een gemeenschapsrechtelijke betekenis heeft en niet eng moet worden uitgelegd. Als werknemer kan slechts worden beschouwd degene die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, die niet van zo geringe omvang is dat het om louter marginale en bijkomstige werkzaamheden gaat. Het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding is, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander en onder diens gezag werkzaamheden verricht en als tegenprestatie een beloning ontvangt. Het feit dat er slechts een gering aantal uren per week wordt gewerkt en (dientengevolge) slechts een geringe beloning wordt ontvangen behoeft niet af te doen aan de conclusie dat er sprake is van werknemerschap in gemeenschapsrechtelijke zin. Wel kan relevant zijn of de betrokkene voldoende uren heeft gewerkt om met het werk vertrouwd te geraken. Voorts dienen objectieve criteria en alle omstandigheden van de zaak die te maken hebben met de aard van zowel de betrokken werkzaamheden als de betrokken arbeidsverhouding in hun geheel beoordeeld te worden.
Tevens is van belang dat het werknemerschap in de zin van artikel 39 van Pro het EG-Verdrag ook na beëindiging van de arbeidsverhouding, behouden kan blijven, indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Dit geldt in gevallen van onvrijwillige werkloosheid of indien er weliswaar weer een (beroeps)opleiding wordt gevolgd, maar deze verband houdt met de verrichte beroepswerkzaamheden.
Verweerster voert het beleid dat als migrerend werknemer kan worden beschouwd de student die een (vaste of tijdelijke) arbeidsovereenkomst heeft van tenminste 32 uur per maand. Ook studenten met een oproepcontract kunnen als migrerend werknemer worden beschouwd, indien er gedurende drie maanden voorafgaand aan de periode van toekenning, tenminste drie maanden is gewerkt. In het verleden bezag verweerster de situatie per maand: slechts in de maanden dat er meer dan 32 uur per maand werd gewerkt bestond recht op studiefinanciering. Met ingang van het studiefinancieringstijdvak 2003 geldt echter dat de student die gemiddeld over een jaar 32 uur of meer per maand heeft gewerkt, zonder meer de status van migrerend werknemer heeft en daarmee recht op studiefinanciering over dat jaar. In de beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap is in dit verband tevens bepaald dat bij het vaststellen van het criterium van 32 uur gemiddeld per maand in beginsel eveneens tot een hoogte van één maand rekening zal worden gehouden met vakanties en eventuele ziekte. Blijkens het verhandelde ter zitting wordt hiermee bedoeld dat men het niet werken gedurende één maand niet zal tegenwerpen, indien in de overige maanden het voorbedoelde gemiddelde wordt gehaald. Indien niet wordt voldaan aan het 32-uurscriterium wordt nader onderzoek verricht naar de individuele omstandigheden van het geval, waarbij acht wordt geslagen op de aard van het werk en de betrokken arbeidsverhouding.
Blijkens het verhandelde ter zitting wordt voorts als beleid gevoerd dat, indien de studerende over het gehele jaar bezien niet gemiddeld meer dan 32 uur per maand heeft gewerkt, hij over de maanden dat hij dit aantal uren wèl heeft gewerkt, als migrerend werknemer wordt beschouwd.
De rechtbank stelt vast dat het vorenstaande betekent dat verweerster niet langer de situatie strikt per maand beziet omdat nu het gemiddelde van het over een jaar gewerkte aantal uren van belang is. Omdat verweerster in gevallen waarin er gemiddeld minder dan 32 uur per maand is gewerkt, toch studiefinanciering verleent over de maanden dat er wel meer dan 32 uur is gewerkt, bestaat echter nog steeds de situatie dat verweerster per maand beoordeelt of er recht bestaat op studiefinanciering.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in 2003, in de maanden januari, februari en maart, tot aan de beëindiging van haar studie per 1 april 2003 in Nederland niet gewerkt heeft. Door eiseres is onbestreden gesteld dat zij in gehele jaar 2002 gemiddeld 32 uren per maand gewerkt heeft. Uit de dossierstukken blijkt voorts dat eiseres in 2002 op basis van een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd heeft gewerkt als secretaresse bij een architectenbureau. Uit het beroepschrift komt naar voren dat het dienstverband van eiseres eind 2002 is geëindigd en dat deze beëindiging verband hield met het feit dat eiseres haar zieke moeder in Duitsland ging verzorgen.
De rechtbank stelt vast dat uit het procesdossier slechts valt te destilleren dat eiseres van januari tot en met maart 2003 in Duitsland heeft verbleven in verband met de verzorging van haar moeder en dat ze per 1 april 2003 is afgestudeerd. Niet is gebleken of eiseres na 1 april 2003 is teruggekeerd naar Nederland en hier nog werkzaamheden heeft verricht op grond waarvan ze als migrerend werknemer dient te worden beschouwd, mede gelet op het gemiddeld aantal gewerkte uren.
Voorts overweegt de rechtbank dat verweerster een cesuur aanbrengt aan de hand van het in de Wsf 2000 neergelegde begrip studiefinancieringstijdvak. Per 1 januari 2003 is een nieuw studiefinancieringstijdvak gaan lopen waardoor de over 2002 gewerkte uren niet van belang zijn bij de berekening van de door eiseres gemiddeld per maand gewerkte uren. Een dergelijke strikte cesuur verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet met het communautairrechtelijke begrip “werknemer” waarin het gaat om de vraag of er reële en daadwerkelijke arbeid is verricht. De wijze waarop verweerster dit begrip invult brengt immers mee dat een werknemer over een bepaalde periode afwisselend de status van werknemer krijgt, verliest en weer herkrijgt, afhankelijk van het in een bepaald tijdvak gewerkte aantal uren. Dit verhoudt zich op zijn beurt weer niet met de jurisprudentie van het HvJEG waarin zelfs de beëindiging van een arbeidsverhouding niet automatisch het verlies van het werknemerschap meebrengt.
Gelet op de jurisprudentie van het HvJEG geldt als uitgangspunt dat wanneer de arbeidsverhouding is geëindigd, de betrokkene in beginsel zijn hoedanigheid van werknemer verliest en daarmee ook het recht op dezelfde sociale voordelen in de zin van artikel 7, tweede lid, van de Verordening 1612/68. Dit neemt echter niet weg dat die hoedanigheid bepaalde effecten kan hebben na het beëindigen van de arbeidsverhouding, in die zin dat bepaalde met de hoedanigheid van werknemers samenhangende rechten ook aan werknemers die geen dienstverband meer hebben worden gewaarborgd (zie onder meer HvJEG 12 mei 1998, C-85/96, Martínez Sala, LJN AG8422).
Op het gebied van studiefinanciering voor universitair onderwijs, moet worden aangenomen dat een onderdaan van een andere dan de ontvangende lidstaat, die in de ontvangende lidstaat beroepswerkzaamheden heeft verricht en er daarna een universitaire studie heeft aangevangen die is afgesloten met een beroepsdiploma, de hoedanigheid van werknemer behoudt en zich dus op artikel 7, tweede lid, van de Verordening 1612/68 kan beroepen, voorzover er continuïteit bestaat tussen de eerdere beroepswerkzaamheden en de gevolgde studie(s). De laatstgenoemde voorwaarde ter zake van de continuïteit tussen de eerdere beroepswerkzaamheden en de gevolgde studie(s) kan volgens het HvJEG evenwel niet worden gesteld ten aanzien van een migrerend werknemer die onvrijwillig werkloos is en door de situatie op de arbeidsmarkt gedwongen is zich te laten omscholen (zie onder meer HvJEG 6 november 2003, zaak C-412/01, Franca Ninni-Orasche; LJN AO4067).
In de onderhavige zaak is blijkens de dossierstukken geen sprake van continuïteit in voornoemde zin, nu eiseres in Nederland politicologie studeerde terwijl zij, tijdens haar studie, werkzaamheden als secretaresse bij een architectenbureau verrichtte.
De rechtbank overweegt dat verweerster geen onderzoek heeft verricht naar de vraag of eiseres in meergenoemde periode als onvrijwillig werkloos dient te worden aangemerkt. Het enkele feit dat op initiatief van eiseres de voor het architectenbureau verrichte werkzaamheden zijn beëindigd, kan niet reeds tot het door verweerster blijkens het bestreden besluit gebezigde uitgangspunt leiden dat de werkloosheid niet-onvrijwillig is. De vraag waardoor een werknemer zich genoodzaakt voelt een arbeidsovereenkomst te beëindigen, is hierbij immers ook van belang. Voorts overweegt de rechtbank dat de enkele omstandigheid dat een arbeidsovereenkomst, zoals in casu, van meet af aan voor een bepaalde duur is gesloten niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat de betrokken werknemer zich na afloop van de overeenkomst automatisch in een toestand van vrijwillige werkloosheid bevindt. In het kader van het onderzoek naar de vrijwillige of onvrijwillige aard van de werkloosheid van betrokkene kunnen omstandigheden in aanmerking genomen worden zoals de gebruiken in de betrokken sector, de mogelijkheden om in die sector een andere betrekking dan van bepaalde duur te vinden, het belang om slechts een arbeidsverhouding van bepaalde duur aan te gaan, of de mogelijkheden om de arbeidsovereenkomst te verlengen (HvJEG 6 november 2003, zaak C-412/01, Franca Ninni-Orasche; LJN AO4067).
Voorts overweegt de rechtbank nog dat, ook indien eiseres aan het Gemeenschapsrecht niet de status van migrerend werknemer zou kunnen ontlenen, verweerster ten onrechte niet heeft onderzocht of eiseres in aanmerking komt voor de zogenoemde Raulin-vergoeding. In overeenstemming met het zogenaamde Raulin-arrest heeft verweerster immers als beleid dat aan EU-onderdanen het recht op toegang tot het (hoger) onderwijs moet zijn gewaarborgd zodat er in verband daarmee recht bestaat op studiefinanciering ter hoogte van het collegegeld (Beleidsregel vergoeding van les- en collegeleden aan studerenden uit de EU in Nederland van 16 juli 2002). Als tegemoetkoming in de studiekosten, niet zijnde kosten van levensonderhoud, wordt een vergoeding verstrekt ter hoogte van de basisbeurs voor een thuiswonende studerende.
Nu verweerster deze aspecten niet in haar besluitvorming heeft betrokken, is het door verweerster verrichte onderzoek onvoldoende zorgvuldig geweest.
Gelet hierop kon heeft verweerster geen gebruik kunnen maken van haar bevoegdheid om op grond van artikel 7.1, tweede lid, onder c, van de Wsf 2000 het recht op studiefinanciering te herzien. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd.
Het beroep wordt daarom gegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Wel dient verweerster het door eiseres betaalde griffierecht ad €37,- aan eiseres te vergoeden.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en bepaalt dat verweerster opnieuw op het bezwaarschrift van eiseres dient te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat de Informatie Beheer groep het betaalde griffierecht ad €37,- aan eiseres dient te vergoeden.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002 te 3500 DA Utrecht binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak.
Aldus gegeven door mr. K. Wentholt, voorzitter, mr. B.I. Klaassens en mr. J.H. Jans (leden) en uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2006
door mr. K. Wentholt, in tegenwoordigheid van mr. K. Jongsma, griffier.
mr. K. Jongsma mr. K. Wentholt
Afschrift verzonden op: