Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 07/657 WRO
Uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 24 juli 2008
in het geding tussen
[eiser] wonende te [woonplaats], eisers,
en
Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Westerveld, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2007 heeft verweerder besloten tot het verlenen van vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) ten behoeve van het verrichten van horeca-activiteiten op [belanghebbende], [adres] te [woonplaats].
Namens eisers is bij brief van 17 juli 2007, aangevuld bij brief van 30 juli 2007, tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 14 september 2007 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, later gevolgd door een verweerschrift bij brieven van 12 oktober 2007, 26 oktober 2007 en 3 juni 2008. Partijen hebben hiervan een afschrift ontvangen.
Bij brief van 16 oktober 2007 is namens de heer H. van Veggel en mevrouw B. van Veggel-Hijman, eigenaren van [belanghebbende] (hierna: derde-belanghebbenden) een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 17 juni 2008, alwaar eisers werden vertegenwoordigd door hun gemachtigde mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door de gemachtigden I. de Boer en mr. T.K. Postma, advocaat te Zwolle.
Derde-belanghebbenden zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
Langoed Overcinge is gelegen in de bossen bij [woonplaats], in de gemeente Westerveld. Vroeger was het een volkshogeschool. [belanghebbende] heeft daarom op grond van het bestemmingsplan ‘Eursinge-De Wal’ nog de bestemming ‘bijzondere doeleinden’, waarmee gedoeld wordt op educatieve en sociaal-culturele doeleinden. In het kader van die bestemming worden er op de locatie onder meer trainingen en cursussen gehouden. Sinds jaren worden er echter ook bijeenkomsten (los van de bestemming: bijvoorbeeld familieweekends) en bruiloften gehouden. [belanghebbende] is sinds het begin van de jaren negentig in particuliere handen.
Bij brief van 29 juni 2005 heeft een aantal omwonenden, waaronder eisers, verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het bedrijf, gevestigd in het [belanghebbende], in verband met overtreding van de geluidsnormen en de voorschriften van het bestemmingsplan.
Op 26 juli 2005 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de omwonenden en een vertegenwoordiging van de gemeente met betrekking tot de verwoorde klachten. Een verslag van dit gesprek bevindt zich onder de gedingstukken.
Bij besluit van 15 september 2005 heeft verweerder het verzoek om handhaving afgewezen. Voorts heeft verweerder in het voornoemde besluit aangegeven dat tijdelijk en onder voorwaarden horeca-activiteiten worden toegestaan door een vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen van twee jaar.
Bij brief van 28 september 2005 heeft verweerder een ontwerp-besluit met betrekking tot de tijdelijke vrijstelling, als bedoeld in artikel 17 van Pro de WRO, van het bestemmingsplan genomen. Het ontwerpbesluit is gepubliceerd in het huis-aan-huis blad ‘Da’s Mooi’ van 6 oktober 2005.
De omwonenden, waaronder eisers, hebben bij brief van 21 oktober 2005, aangevuld bij brief van 11 november 2005, een bezwaarschrift, gericht tegen de weigering handhavend op te treden, bij verweerder ingediend.
De omwonenden hebben bij brief van 10 november 2005 een zienswijze met betrekking tot het voornoemde ontwerpbesluit bij verweerder ingediend.
Namens [belanghebbende] heeft de heer Van Veggel bij brief van 28 december 2005 een verzoek tot wijziging van het vigerende bestemmingsplan bij verweerder ingediend.
Naar aanleiding van de ingediende zienswijzen heeft verweerder besloten om geen medewerking te verlenen aan de procedure met betrekking tot een tijdelijke vrijstelling, als bedoeld in artikel 17, van de WRO. Wel is verweerder onder voorwaarden bereid medewerking te verlenen aan een vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
Verweerder heeft de aanvraag om vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO op 10 mei 2006 gepubliceerd in het huis-aan-huisblad ‘Da’s Mooi’.
De raad van de gemeente Westerveld heeft op 24 mei 2006 een voorbereidingsbesluit genomen met betrekking tot het perceel [adres] te [woonplaats]. Dit voorbereidingsbesluit is op 7 juni 2006 bekend gemaakt door middel van een publicatie in het huis-aan-huisblad ‘Da’s Mooi’.
Namens eisers is bij brief van 20 juni 2006 een zienswijze bij verweerder ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 16 maart 2007 een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar bij het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (hierna: het college van GS) ingediend.
Het college van GS heeft bij besluit van 22 mei 2007 een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
Bij het thans besteden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de zienswijze van eisers vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend aan [belanghebbende] ten behoeve van het verrichten van horeca-activiteiten op het perceel [adres] te [woonplaats].
Standpunten partijen
Eisers stellen zich op het standpunt dat het thans bestreden besluit is genomen in strijd met het uitgangspunt van een goede ruimtelijke ordening en dat een goede ruimtelijke onderbouwing ontbreekt.
Voorts zijn eisers van mening dat het bestreden besluit genomen is in strijd met het Provinciale Omgevingsplan II (hierna: POP-II), dat uitgaat van een concentratie van horecafuncties in centrumgebieden en erop gericht is de nieuwvestiging van deze functie in de buitengebieden van de in de provincie liggende gemeenten tegen te gaan. Eisers menen dan ook dat de horecafunctie niet nodig is voor het behoud van het landgoed.
Naar de mening van eisers bestaan er zodanige milieuhygiënische bezwaren tegen de voorgenomen legalisatie van de bestaande horecafunctie en de voorgenomen uitbreiding daarvan, met name door geluidoverlast, dat alleen om die reden in redelijkheid van het bestreden besluit had moeten worden afgezien.
In de visie van eisers is horeca niet te verenigen met de ter plaatse aanwezige waarden van natuur en landschap.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat alle ruimtelijke belangen in de ruimtelijke onderbouwing zijn geïnventariseerd en afgewogen. Verweerder merkt dan ook op dat eisers niet motiveren waarom een goede ruimtelijke onderbouwing zou ontbreken.
Onder verwijzing naar de door het college van GS afgegeven verklaring van geen bezwaar is verweerder van mening dat de horecafunctie als nieuwe functie van het [belanghebbende] past binnen het provinciaal beleid, zoals vastgelegd in het POP-II.
Verweerder wijst er voorts op dat [belanghebbende] onder het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen (hierna: het Besluit horeca) valt en dat het dient te voldoen aan de in dit Besluit horeca opgenomen grenswaarden.
Verweerder merkt voorts op dat het [belanghebbende], een monument, in een staat van achterstallig onderhoud verkeert. Onderhoud en restauratie van het pand zijn nodig om de monumentale waarden van het pand te kunnen behouden. Horeca-activiteiten zijn nodig om voldoende inkomsten te kunnen genereren om de nodige werkzaamheden te kunnen bekostigen.
Naar de mening van verweerder is onduidelijk wat eisers bedoelen met de stelling dat de horecafunctie niet te verenigen is met de ter plaatse aanwezige waarden van natuur en landschap. Naar de mening van verweerder doen de horeca-activiteiten niet af aan het monumentale karakter van het pand van [belanghebbende] en de omgeving.
Toepasselijke regelgeving
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Op grond van artikel 19, vierde lid, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid van artikel 19 WRO Pro niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor:
a. het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of
b. geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
Het perceel, waarop het rijksmonumentale pand gevestigd is, is gelegen in het bestemmingsplan ‘Eursinge-De Wal’ en heeft de bestemming ‘bijzondere doeleinden’.
Ingevolge artikel 5 sub A van Pro de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan zijn gronden met deze bestemming bestemd voor educatieve en sociaal-culturele doeleinden.
Beoordeling
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de verlening door verweerder van vrijstelling van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO, ten behoeve van horeca-activiteiten op het [belanghebbende] op het perceel [adres] te [woonplaats], de toetsing in rechte kan doorstaan. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat de door de eigenaar van het [belanghebbende] ontplooide horeca-activiteiten, bestaande uit bruiloften en feesten, al dan niet met (live-)muziek, in strijd zijn met de gebruiksvoorschriften bij het vigerende bestemmingsplan, nu op het perceel de bestemming bijzondere doeleinden (educatieve en sociaal-culturele doeleinden) rust.
Voorts stelt de rechtbank vast dat aan de formele vereisten voor het verlenen van vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is voldaan. Ten tijde van het thans bestreden besluit is er sprake van een geldig voorbereidingsbesluit en er is door het college van GS een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat de vrijstelling, gelet op de bewoordingen van het bestreden besluit, ziet op zelfstandige horeca-activiteiten, zoals het houden van bruiloften en feesten. Het besluit beoogt de horeca-activiteiten die reeds op het landgoed werden verricht, te legaliseren.
Partijen worden verdeeld gehouden over de vraag of verweerder in het kader van de bevoegdheid, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO gebruik kon maken van de door het college van GS afgegeven verklaring van geen bezwaar.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de vrijstelling in strijd is met het provinciaal beleid, zoals vastgelegd in het POP II, omdat dat beleid zou uitgaan van een concentratie van horecafuncties in centrumgebieden en erop zou zijn gericht de nieuwvestiging van deze functie in de buitengebieden van de in de provincie liggende gemeenten tegen te gaan.
Uit de bij het POP-II behorende kaarten valt af te leiden dat het [belanghebbende] aangemerkt is als landgoed en buitenplaats.
Op pagina 216 van het POP-II wordt met betrekking tot landgoederen en buitenplaatsen onder meer het navolgende aangegeven:
‘Het beheer van landgoederen en buitenplaatsen is dermate kostbaar geworden, dat een algehele instandhouding voor een particuliere eigenaar doorgaans een moeilijke opgave is. Dit kan leiden tot gehele of gedeeltelijke verkoop, met als mogelijk gevolg verstoring van de samenhang. Nieuwe functies dragen soms bij aan behoud. Het provinciale beleid is erop gericht zoveel mogelijk te bevorderen dat de landgoederen en de buitenplaatsen in stand worden gehouden en hun karakter behouden, zowel wat betreft de afzonderlijke delen als de samenhang tussen de delen.’
Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op wat in het dossier is vermeld omtrent het gebruik van het landgoed in het recente verleden, voldoende aannemelijk geworden dat het onderhoud van [belanghebbende] een moeilijke opgave is en dat de inkomsten in verband met de horeca-activiteiten (bruiloften en feesten) kunnen bijdragen aan het behoud van het landgoed. Gelet op het feit dat het (provinciale) beleid erop gericht is zoveel mogelijk te bevorderen dat de landgoederen en de buitenplaatsen in stand worden gehouden en nadrukkelijk wordt aangegeven dat nieuwe functies bij kunnen dragen aan het behoud, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het verlenen van een verklaring van geen bezwaar in strijd komt met de uitgangspunten van het POP-II.
Dat het POP-II dwingend voorschrijft dat nieuwvestiging van horecafuncties in het buitengebied moet worden tegengegaan, is de rechtbank niet gebleken. Voorts kan de verwijzing van eisers naar het provinciale beleid met betrekking tot functies die bij de vestiging van nieuwe landgoederen kunnen worden toegestaan, niet slagen. Het betreft in casu nu juist geen nieuw maar een reeds bestaand landhuis en het provinciale beleid is ten aanzien van een dergelijk landhuis met nadruk gericht op instandhouding ervan.
Uit het bovenstaande volgt dat verweerder geen aanleiding heeft hoeven zien om van gebruikmaking van de verleende verklaring van geen bezwaar af te zien in verband met het geldende provinciale beleid.
Partijen worden voorts verdeeld gehouden over de vraag of aan het bestreden besluit een goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
De eisen die worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing zijn zwaarder naarmate de inbreuk van het project op het geldende planologische regime groter is. Met betrekking tot de vereisten voor een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de rechtbank dat daarbij sprake moet zijn van:
- een weergave van de ruimtelijke effecten van het project, waarvoor de vrijstelling wordt verleend, op het desbetreffende gebied; en
- een visie op de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het betrokken gebied, waarbinnen het project moet passen.
De rechterlijke toetsing van de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing, onder meer neergelegd in de voornoemde ambtelijke notitie, aan de hiervoor genoemde twee criteria dient naar het oordeel van de rechtbank terughoudend te zijn. Hierbij moet bedacht worden dat aan verweerder bij de invulling hiervan een zekere ruimte toekomt. De beoordeling dient zich te beperken tot de vraag of de gegeven ruimtelijke onderbouwing naar haar aard en inhoud en de wijze van totstandkoming in redelijkheid in rechte kan worden gehandhaafd. In dit licht bezien, overweegt de rechtbank ten aanzien van de ruimtelijke onderbouwing het volgende.
Verweerder heeft door de afdeling Bouwzaken/RO een notitie met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing voor het verlenen van vrijstelling ten behoeve van horeca-activiteiten op het [belanghebbende] laten opstellen. In deze notitie van maart 2007 is onder meer aangegeven dat het project aanvaardbaar wordt geacht, gelet op de volgende redenen:
- er is sprake van het aansluiten bij provinciaal en gemeentelijk beleid;
- er is geen sprake van onaanvaardbare gevolgen voor natuurwaarden;
- er zijn geen bodemkundige (archeologische) bezwaren;
- er zijn geen verkeerskundige bezwaren;
- er zijn geen waterkundige bezwaren;
- de uitvoerbaarheid van het project komt vanuit het oogpunt van omgevingsaspecten niet in het geding.
De rechtbank is van oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing voor de vrijstelling, zoals beschreven in de ruimtelijke notitie, bovenstaande rechterlijke toets kan doorstaan. In deze notitie is aangegeven dat binnen de kaders van de geldende educatieve en sociaal-culturele bestemming reeds trainingen, cursussen, conferenties en overnachtingen (er zijn 14 kamers) worden aangeboden. Binnen de geldende bestemming gelden geen beperkingen voor bijvoorbeeld aantallen personen, openingstijden etc. Gelet hierop wordt met de verlening van de vrijstelling de woon- en leefomgeving niet onevenredig aangetast. De horeca-functie waarvoor vrijstelling is verleend past binnen het streven naar behoud van de bijzondere karakteristiek van gebouwen en omgeving. Uitbreiding van de gebruiksfunctie leidt er niet tot dat het karakter van het landgoed geweld wordt aangedaan en leidt niet tot verandering van het uiterlijk van het landgoed. Voorts is op het terrein voldoende parkeergelegenheid aanwezig.
De door eisers aangevoerde gebreken in de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing zijn door eisers niet onderbouwd en kunnen ook niet tot de conclusie leiden dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Ook aan de wijze van de totstandkoming van de ruimtelijke onderbouwing kleven naar het oordeel van de rechtbank geen gebreken, waardoor deze onderbouwing niet ten grondslag zou kunnen worden gelegd aan de onderhavige vrijstelling. De stelling van eisers dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de rechtens te stellen eisen kan dan ook niet slagen.
Met betrekking tot de vraag of verweerder, gelet op de betrokken belangen, bij afweging van die belangen in redelijkheid tot verlening van de vrijstelling heeft kunnen komen overweegt de rechtbank als volgt.
Eisers hebben met name milieuhygiënische bezwaren (en dan vooral het bezwaar van de geluidsoverlast die zij ondervinden uit de feestboerderij en van komende en vertrekkende bezoekers) aangevoerd tegen de horeca-activiteiten op het [belanghebbende].
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in die belangen geen reden heeft hoeven zien om van verlening van de vrijstelling af te zien. In dit verband heeft verweerder betekenis kunnen hechten aan het feit dat het Landgoed bij het verrichten van de horeca-activiteiten is gehouden de voorschriften op grond van het Besluit horeca (thans het Activiteitenbesluit) na te leven. Gelet op de resultaten van de akoestische onderzoeken die zijn verricht en de maatregelen die door de derde-belanghebbende zijn getroffen valt niet in te zien dat het Landgoed niet aan die voorschriften zou kunnen voldoen. Uitgaande van de eisen waaraan op grond van het Besluit horeca moet worden voldaan heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de horecafunctie met bruiloften en feesten planologisch inpasbaar is. Daarbij heeft verweerder kunnen laten meewegen dat ook bij een gebruik overeenkomstig de bestemming grote aantallen mensen het landgoed kunnen bezoeken. Voor zover de inrichting toch niet voldoet aan de geldende geluidsnormen, kan (dient) verweerder daartegen handhavend optreden. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat er is gebleken van zodanige milieubezwaren dat verweerder om die reden van het verlenen van vrijstelling had moeten afzien.
Hetgeen overigens door eisers is aangevoerd kan evenmin leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit de toetsing in rechte niet kan doorstaan.
Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eisers ongegrond. Onder die omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb, uit te spreken.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers ongegrond.
Aldus gegeven door mr. J.L. Boxum, voorzitter en uitgesproken in het
openbaar op 24 juli 2008
door mr. J.L. Boxum, in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats, griffier.
mr. H.L.A. van Kats mr. J.L. Boxum
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Afschrift verzonden op: