Uitspraak
RECHTBANK ASSEN
Sector Bestuursrecht
Kenmerk: 09/601 BELEI
Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 8 juli 2010
in het geding tussen
[eiser], wonende te Noordlaren, eiser,
en
Gedeputeerde Staten van de Provincie Drenthe, verweerder.
I. Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2009 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het besluit van 17 maart 2009 gedeeltelijk gegrond verklaard en herroepen. De aan eiser verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: SAN) wordt ingetrokken met inachtneming van een redelijke termijn per 18 april 2009.
Namens eiser is bij brief van 26 augustus 2009 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 29 september 2009 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. De gemachtigde van eiser heeft hiervan afschriften ontvangen.
Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 31 mei 2010, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. P. Stehouwer.
Voor verweerder is verschenen mr. S.G.A. Peeters.
II. Motivering
Feiten en omstandigheden
Op 19 december 2003 heeft eiser subsidie voor beheerseenheid 1 met het pakket (3011) “Ontwikkeling kruidenrijk grasland” aangevraagd. Het duurzaam gebruiksrecht bestaat uit erfpacht.
Bij besluit van 10 mei 2004 is subsidie verleend voor beheerseenheid 1 met ingang van 1 november 2004.
Bij brief van 19 januari 2009 is verzocht om aanvullende informatie ten aanzien van artikel 20b van de SAN. Eiser heeft gereageerd op 29 januari 2009.
Bij besluit van 17 maart 2009 is per 19 januari 2009 de subsidieverlening ingetrokken op basis van artikel 4:48, eerste lid, sub d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) .
Namens eiser is tegen dit besluit op 27 april 2009 een bezwaarschrift ingediend.
De bezwaren zijn mondeling toegelicht tijdens een hoorzitting op 2 juli 2009. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Toepasselijke regelgeving
Artikel 10:3 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Een bestuursorgaan kan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen de mandaatverlening verzet.
2. Mandaat wordt in ieder geval niet verleend indien het betreft een bevoegdheid:
a. tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, tenzij bij de verlening van die bevoegdheid in mandaatverlening is voorzien;
b. tot het nemen van een besluit ten aanzien waarvan is bepaald dat het met versterkte meerderheid moet worden genomen of waarvan de aard van de voorgeschreven besluitvormingsprocedure zich anderszins tegen de mandaatverlening verzet;
c. tot het beslissen op een beroepschrift;
d. tot het vernietigen van of tot het onthouden van goedkeuring aan een besluit van een ander bestuursorgaan.
3. Mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift of op een verzoek als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, wordt niet verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen.
4. Indien artikel 5:53 van Pro toepassing is, wordt mandaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete niet verleend aan degene die van de overtreding een rapport of proces-verbaal heeft opgemaakt”.
Artikel 10:4 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever, behoeft de mandaatverlening de instemming van de gemandateerde en in het voorkomende geval van degene onder wiens verantwoordelijkheid hij werkt.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien bij wettelijk voorschrift in de bevoegdheid tot de mandaatverlening is voorzien”.
Artikel 10:17 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de gedelegeerde bevoegdheid niet meer zelf kan uitoefenen.
Artikel 10:18 van Pro de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan het delegatiebesluit te allen tijde kan intrekken.
Artikel 93 van Pro de Wet inrichting landelijk gebied (WILG) luidt als volgt:
“1. Gedeputeerde staten nemen de bij besluit van Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat aangeduide bestaande verplichtingen van deze minister jegens subsidieaanvragers en -ontvangers over met ingang van het in dat besluit genoemde tijdstip en onder de bij het besluit in voorkomend geval gestelde nadere voorwaarden en beperkingen.
2. Bij het besluit worden tevens de aan de minister toekomende, met de desbetreffende subsidie samenhangende bevoegdheden jegens de betrokken subsidieaanvragers en
-ontvangers aan gedeputeerde staten gedelegeerd, met inbegrip van het nemen van besluiten als bedoeld in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht en van andere met de desbetreffende subsidie samenhangende besluiten.
3. Bij het besluit, bedoeld in het eerste en het tweede lid, kunnen ook andere verplichtingen jegens derden dan de in het eerste lid bedoelde verplichtingen aan gedeputeerde staten worden overgedragen, met dien verstande dat slechts die verplichtingen voor overdracht in aanmerking komen die door Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat zijn aangegaan in het kader van de verwezenlijking van het gebiedsgericht beleid.
4. Het besluit, bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt bekendgemaakt in de Staatscourant.
5. De middelen die benodigd zijn voor de uitvoering van het eerste, tweede en derde lid maken deel uit van het investeringsbudget, bedoeld in de artikelen 7, eerste lid, onderdeel b, en 8, eerste lid.
6. Artikel 11, eerste en derde lid, is niet van toepassing op de verplichtingen en bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid. Op de relatie tussen gedeputeerde staten en de subsidieaanvrager of -ontvanger is het recht van toepassing, zoals dat gold onmiddellijk voor het tijdstip, bedoeld in het eerste lid.
7. Bij regeling van Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat kunnen ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde subsidieaanvragers en -ontvangers:
a. in zoverre in afwijking van het vijfde lid, tweede volzin, aanvullende subsidievoorwaarden worden gesteld, ingeval dat noodzakelijk is om te voldoen aan bindende besluiten van organen van de Europese Unie;
b. de subsidiebedragen worden aangepast aan de prijs- en loonontwikkeling, voor zover dit voortvloeit uit het recht zoals dat gold onmiddellijk voor het in het eerste lid bedoelde tijdstip.
8. Onder 'gedeputeerde staten' wordt in dit artikel verstaan: gedeputeerde staten van de provincie waarin de subsidiabele activiteiten respectievelijk de activiteiten ten aanzien waarvan de verplichtingen, bedoeld in het derde lid, zijn aangegaan geheel of grotendeels plaatsvinden.
9. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van dit artikel”.
Artikel 4 van Pro de Regeling inrichting landelijk gebied (RILG) ten tijde hier van belang luidde als volgt:
“1. Als verplichtingen als bedoeld in artikel 93, eerste en derde lid, van de wet worden aangeduid de verplichtingen die voor de Minister, de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat alsmede voor de landinrichtingscommissies, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Landinrichtingswet, voor 1 januari 2007 voortvloeien uit de in de bijlage bij deze regeling genoemde wetten, Ministeriële regelingen en incidentele projectsubsidies, met uitzondering van de verplichtingen die voortvloeien uit subsidieverhoudingen waarbij reeds subsidievaststelling en uitbetaling heeft plaatsgevonden, en met uitzondering van het afhandelen van bezwaar- en beroepsprocedures tegen subsidiebeschikkingen die voor 1 januari 2007 zijn ingediend.
2. De verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, alsmede de bevoegdheden van de Minister, onderscheidelijk de staatssecretarissen, genoemd in het eerste lid, die met deze verplichtingen samenhangen worden per 1 januari 2007 aan gedeputeerde staten overgedragen.
3. Archiefbescheiden van de Minister, de staatssecretarissen, genoemd in het eerste lid, alsmede van de landinrichtingscommissies, betreffende de verplichtingen die ingevolge het eerste lid overgaan naar gedeputeerde staten, worden overgedragen aan gedeputeerde staten van de provincie waarnaar de verplichtingen ingevolge het eerste en tweede lid overgaan, voor zover zij niet overeenkomstig de Archiefwet 1995 zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats”.
Artikel 33 van Pro de RILG bepaalt dat de volgende regelingen en besluiten worden ingetrokken:
(…)
l. Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer;
(…).
Artikel 34 van Pro de RILG luidt als volgt:
“1. Bestaande aanspraken en verplichtingen op grond van de regelingen en besluiten, genoemd in de artikelen 31 tot en met 33, blijven in stand.
2. Op subsidieaanvragen ingediend op grond van de regelingen en besluiten, genoemd in het eerste lid, blijft het recht van toepassing zoals dat gold voorafgaande aan de inwerkingtreding van deze regeling.
3. In zoverre in afwijking van het eerste en tweede lid is op een aanvraag voor subsidie voor het beheerspakket: Faunarand, opgenomen in bijlage 23 van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer, zoals die luidde tot 15 november 2006, bijlage 23a van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer van de provincie waarin de betrokken beheerseenheid is gelegen van toepassing als is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. de aanvraag is ingediend in de periode van 1 december 2005 tot en met 31 januari 2006;
b. voor de betrokken beheerseenheid is over het tijdvak 2000-2006 subsidie verleend voor het beheerspakket: Faunarand, opgenomen in bijlage 23, zoals die luidde tot 25 oktober 2003”.
Bijlage Regeling inrichting landelijk gebied:
Wetten
a. Herinrichtingswet Oost-Groningen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën;
b. Landinrichtingswet;
c. Reconstructiewet concentratiegebieden;
d. Reconstructiewet Midden-Delfland.
Ministeriële Regelingen
(…)
j. Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer;
(…).
Artikel 2b, tweede lid, van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging gedeputeerde staten 2007 bepaalt, voor zover hier van belang, dat de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen gemachtigd is om in het kader van de Regeling namens gedeputeerde staten van Drenthe te beslissen en stukken te ondertekenen betreffende beslissingen op bezwaarschriften.
Beoordeling
De rechtbank stelt vast dat het geschil zich thans beperkt tot de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen namens gedeputeerde staten van de provincie Drenthe door de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen.
In dit verband ziet de rechtbank zich allereerst gesteld voor de vraag of eiser procesbelang heeft bij onderhavig beroep, nu eiser geen inhoudelijke bezwaren heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit. Eiser heeft zich in dit kader op het standpunt gesteld wel degelijk belang te hebben bij gegrondverklaring van het beroep, omdat voor een eventueel nieuw besluit zou gelden dat een subsidieverlening op grond van artikel 4:50, eerste lid, sub a, van de Awb slechts met inachtneming van een redelijke termijn kan worden ingetrokken en eiser over de tussenliggende periode subsidie kan blijven ontvangen. De rechtbank acht hiermee een procesbelang gegeven, waarbij de rechtbank overigens in het midden laat of voornoemd standpunt van eiser juist is.
De rechtbank overweegt voorts als volgt.
Delegatie van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan gedeputeerde staten van de provincie Drenthe
Eiser heeft ter zitting betoogd dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Minister) op grond van de artikelen 33 en 34 van de RILG rechtstreeks bevoegd was en niet op grond van delegatie aan gedeputeerde staten van de provincie Drenthe en vervolgens aan de Dienst Regelingen. Anders dan eiser betoogt vloeit uit artikel 34 van Pro de RILG echter niet voort dat de bevoegdheid tot besluiten bij de Minster is blijven berusten; artikel 34 van Pro de RILG ziet op materiële rechten en verplichtingen van subsidieontvangers en –verstrekkers en regelt niet welk bestuursorgaan bevoegd is subsidiebesluiten te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank wordt de grondslag voor de delegatie van de aan de orde zijnde bevoegdheid van de Minister aan gedeputeerde staten van de provincie Drenthe geboden door artikel 93 van Pro de WILG.
Op grond van artikel 93, eerste lid, van de WILG nemen gedeputeerde staten de bij besluit van Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat aangeduide bestaande verplichtingen van deze minister jegens subsidieaanvragers en -ontvangers over met ingang van het in dat besluit genoemde tijdstip en onder de bij het besluit in voorkomend geval gestelde nadere voorwaarden en beperkingen. Het tweede lid bepaalt dat bij het besluit tevens de aan de minister toekomende, met de desbetreffende subsidie samenhangende bevoegdheden jegens de betrokken subsidieaanvragers en -ontvangers aan gedeputeerde staten worden gedelegeerd, met inbegrip van het nemen van besluiten als bedoeld in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht en van andere met de desbetreffende subsidie samenhangende besluiten. Op grond van het derde lid van artikel 93 van Pro de WILG kunnen bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, ook andere verplichtingen jegens derden dan de in het eerste lid bedoelde verplichtingen aan gedeputeerde staten worden overgedragen, met dien verstande dat slechts die verplichtingen voor overdracht in aanmerking komen die door Onze Minister of Onze Minister wie het aangaat zijn aangegaan in het kader van de verwezenlijking van het gebiedsgericht beleid.
Aan artikel 93 van Pro de WILG is uitvoering gegeven in artikel 4 van Pro de RILG. Artikel 4 van Pro de RILG bepaalt dat als verplichtingen als bedoeld in artikel 93, eerste en derde lid, van de wet worden aangeduid de verplichtingen die voor de Minister, de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat alsmede voor de landinrichtingscommissies, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van de Landinrichtingswet, voor 1 januari 2007 voortvloeien uit de in de bijlage bij deze regeling genoemde wetten, Ministeriële regelingen en incidentele projectsubsidies, met uitzondering van de verplichtingen die voortvloeien uit subsidieverhoudingen waarbij reeds subsidievaststelling en uitbetaling heeft plaatsgevonden, en met uitzondering van het afhandelen van bezwaar- en beroepsprocedures tegen subsidiebeschikkingen die voor 1 januari 2007 zijn ingediend. Op grond van het tweede lid worden de verplichtingen, bedoeld in het eerste lid, alsmede de bevoegdheden van de Minister, onderscheidelijk de staatssecretarissen, genoemd in het eerste lid, die met deze verplichtingen samenhangen per 1 januari 2007 aan gedeputeerde staten overgedragen. In de bijlage RILG wordt de SAN genoemd.
De stelling van eiser dat de delegatie in voornoemd artikel dwingendrechtelijk wordt opgelegd en er aldus sprake is van strijd met de uitgangspunten van delegatie, namelijk het overdragen door een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gevolgd. Hiertoe overweegt de rechtbank dat artikel 93 van Pro de WILG de Minister niet verplicht tot delegatie; de Minister had er voor kunnen kiezen niet tot delegatie aan gedeputeerde staten over te gaan. Evenmin ziet de rechtbank aanleiding tot de conclusie dat onderhavige delegatie in strijd zou zijn met artikel 10:18 van Pro de Awb, daar de Minister de RILG, en daarmee dus het delegatiebesluit, te allen tijde kan intrekken.
Mandaat van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe aan de Dienst Regelingen
De rechtbank stelt vervolgens vast dat gedeputeerde staten de aan hun gedelegeerde bevoegdheid om beslissingen op bezwaar voor te bereiden en/of af te handelen op grond van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging gedeputeerde staten 2007 hebben gemandateerd aan de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen, zijnde een onderdeel van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Eiser stelt zich op het standpunt dat dit niet mogelijk is. In dit verband verwijst eiser naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 14 mei 1998 (AB 1998, 287).
De rechtbank overweegt dat het op grond van artikel 10:4 van Pro de Awb is toegestaan mandaat te verlenen aan een gemandateerde die niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de mandaatgever. De ABRvS heeft in de door eiser genoemde uitspraak van 14 mei 1998 aangegeven dat mandaatverlening tussen verschillende bestuurslagen, waarbij in beginsel het stelsel van politieke verantwoordelijkheid zoals dat is gekend binnen het Nederlandse staatsbestel wordt doorbroken, slechts bij uitzondering toelaatbaar wordt geacht. Naar het oordeel van de rechtbank doet zich – anders dan namens eiser is betoogd – in onderhavig geval een dergelijke uitzondering voor.
Hiertoe overweegt de rechtbank dat de SAN een door de Europese Commissie gecofinancierde regeling betreft. Verweerder heeft in dit verband aangegeven dat om betalingen in het kader van de SAN te mogen doen o.a. een Geïntegreerd Beheers- en Controlesysteem (GBCS) moet worden opgesteld. Dit systeem moet voldoen aan diverse voorschriften. De Dienst Regelingen is betaalorgaan in het kader van de SAN en beschikt derhalve over een GBCS. Voorts geldt dat de Dienst Regelingen over veel ervaring en kennis beschikt met betrekking tot Europees gecofinancierde regelingen. In hetgeen namens eiser is aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding hieraan te twijfelen.
Voorts acht de rechtbank van belang dat niet alleen gedeputeerde staten van de provincie Drenthe mandaat hebben verleend voor de voorbereiding en/of afhandeling van de beslissingen op bezwaar, maar dit tevens geldt voor gedeputeerde staten van alle andere provincies. Aldus is, anders dan het geval was in de zaak die leidde tot de uitspraak van de ABRvS van 14 mei 1998, geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. Overigens neemt voorgaande, zoals ook door verweerder is aangegeven, niet weg dat aan de doelstelling van de SAN, de WILG en de RILG wordt voldaan. Inhoudelijk bepalen gedeputeerde staten aan welke vorm van natuur subsidie kan worden verleend. Gedeputeerde staten is hiervoor het aangewezen bestuursorgaan omdat zij het meest bekend is met omgevingsspecifieke situaties of bijzonderheden. Om te voorkomen dat het beleid per bestuursorgaan afwijkt worden besluiten op algemeen beleidsniveau bepaald door de colleges van gedeputeerde staten tezamen.
Verder acht de rechtbank met een mandaatverlening als thans aan de orde, van een hiërarchisch lagere bestuurslaag naar een hogere, de doorbreking van het stelsel van politieke verantwoordelijkheid, zoals is overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van de ABRvS van 14 mei 1998, geringer.
Voorzover eiser zich op het standpunt stelt dat de mandaatverlening in bezwaar niet in overeenstemming is met artikel 10:3, derde lid, van de Awb overweegt de rechtbank als volgt. Artikel 10:3, derde lid, van de Awb bepaalt dat geen mandaat mag worden verleend voor het beslissen op bezwaar aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen. Daarvan is in onderhavig geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Het primaire besluit is genomen door de teammanager Uitvoering van de Dienst Regelingen en de beslissing op bezwaar is genomen door de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen. Hiermee is feitelijk door een ander op het bezwaar beslist dan degene die het primaire besluit heeft genomen. Zoals verweerder heeft aangegeven en door eiser niet is bestreden, is de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen niet betrokken geweest bij de totstandkoming van het primaire besluit waardoor de onafhankelijke en onpartijdige afhandeling van het bezwaar wordt gewaarborgd.
Gelet op voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit bevoegd is genomen namens gedeputeerde staten van de provincie Drenthe door de teammanager Recht en Rechtsbescherming van de Dienst Regelingen. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspraken van een proceskostenveroordeling.
III. Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.Claus, voorzitter, mr. H.J. ter Schegget en mr. J.L. Boxum, bijgestaan door mr. C.T. Hofman, griffier.
mr. C.T. Hofman mr. W.P Claus
In het openbaar uitgesproken op 8 juli 2010
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Afschrift verzonden op: