Uitspraak
00 / 428 WET JA ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA
00 / 430 WET JA Zevende kamer
00 / 431 WET JA
00 / 432 WET JA
00 / 433 WET JA
00 / 434 WET JA
00 / 435 WET JA
00 / 436 WET JA
00 / 733 WET JA
Uitgesproken d.d.:
6 november 2000
UITSPRAAK
in het geding tussen:
eisers, (zie bijlage)
en
de Minister van Economische Zaken, te 's-Gravenhage, verweerder.
1. Procesverloop:
Bij besluit van 30 juni 1995 heeft verweerder aan de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) een vergunning verleend op grond van de Wet opsporing delfstoffen (hierna: de Wod) voor het verrichten van boringen waarmee wordt beoogd de aanwezigheid van koolwaterstoffen aan te tonen binnen een gebied aangeduid met Andel II, ter grootte van circa 30.120 hectaren gelegen in de provincies Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant.
Het Overlegorgaan Nationaal Park de Biesbosch (hierna: het Overlegorgaan) heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 december 1995 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Het tegen dit besluit door het Overlegorgaan ingestelde beroep is door de rechtbank te Dordrecht bij uitspraak van 7 november 1997 gegrond verklaard. Daarbij is het bestreden besluit vernietigd en aan verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van het Overlegorgaan te nemen.
Bij besluit van 13 januari 2000 heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarbij zijn de bezwaren van het Overlegorgaan ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder aanleiding gezien in verband met gewijzigde wetgeving het besluit van 30 juni 1995 te herroepen en een nieuwe vergunning te verlenen voor het verrichten van boringen waarmee wordt beoogd de aanwezigheid van koolwaterstoffen aan te tonen binnen een gebied aangeduid met Andel II, ter grootte van circa 30.120 hectaren gelegen in de provincies Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant.
Eiser sub 1 heeft bij brief van 21 februari 2000, ontvangen op 22 februari 2000, beroep ingesteld bij deze rechtbank tegen dit besluit van 13 januari 2000 (hierna: het bestreden besluit).
Eisers sub 2 en 3 hebben, ieder afzonderlijk, bij brief van 23 februari 2000 bezwaar aangetekend bij verweerder tegen de verlening van de nieuwe vergunning. Verweerder heeft bij brief van 1 maart 2000 de brieven van deze eisers doorgezonden aan de rechtbank te Dordrecht ter behandeling als beroepschrift. De rechtbank te Dordrecht heeft vervolgens de brieven doorgezonden aan deze rechtbank.
Eisers sub 4 hebben bij brief van 23 februari 2000 beroep ingesteld bij de rechtbank te Den Bosch tegen het bestreden besluit. Tevens hebben van deze eisers de Stichting Brabantse Milieufederatie en het actiecomité "Boor de Biesbosch niet de grond in" bij brief van 21 februari 2000 bezwaar gemaakt bij verweerder tegen de verlening van de nieuwe vergunning. Het actiecomité heeft bij verweerder tevens circa 10.000 bezwaarschriften ingediend in de vorm van ondertekende voorgedrukte bezwaarformulieren. Verweerder heeft bij brief van 1 maart 2000 deze bezwaarschriften doorgezonden naar de rechtbank te Den Bosch, die vervolgens de bezwaarschriften heeft doorgezonden naar deze rechtbank
Eisers sub 5 en 6 hebben, ieder afzonderlijk, bij brieven van 22 februari 2000 beroep ingesteld bij de rechtbank te Den Bosch tegen het bestreden besluit. De rechtbank te Den Bosch heeft de beroepschriften bij brief van 7 maart 2000 doorgezonden naar deze rechtbank.
Eiser sub 7 heeft bij brief van 21 februari 2000, ontvangen op 23 februari 2000, beroep ingesteld bij de rechtbank te Den Bosch tegen het bestreden besluit. Ook dit beroepschrift is door de rechtbank te Den Bosch doorgezonden naar deze rechtbank.
Eiser sub 8, het Overlegorgaan, heeft eveneens bij brief van 21 februari 2000, ontvangen op 23 februari 2000, beroep ingesteld bij de rechtbank te Den Bosch tegen het bestreden besluit. Ook dit beroepschrift is door de rechtbank te Den Bosch doorgezonden naar deze rechtbank.
Eisers sub 9 hebben bij brief van 23 februari 2000 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank te Den Haag. Bij brief van 31 maart 2000 heeft de rechtbank te Den Haag het beroepschrift doorgezonden naar deze rechtbank.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank ingezonden en bij brief van 7 juni 2000 in alle zaken een gelijkluidend verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 11 september 2000.
Eiser sub 1, eiser sub 2, eiser sub 3, eisers sub 6, eiser sub 7 en eisers sub 8 hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. J.E. Lenglet. Tevens zijn namens eisers sub 6 verschenen de heren van der Aa, Mols en Gielis, namens eiser sub 8 de heer Elzinga en namens eisers sub 9 mevrouw Schröder en mevrouw De Jong.
Namens eisers sub 4 is verschenen mr. H.J.L. Kerkhoffs.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden mr. J.H.M. Veltman en
de heer van der Laan.
Tevens is gehoord als partij vergunninghoudster. Namens de vergunninghoudster zijn verschenen B. Polkamp en de heer van der Water en mr. T. Dijkhuis-Pavievi.
2. Beoordeling:
bevoegdheid rechtbank
2.1. Eisers sub 4 hebben betoogd dat, nu bij het bestreden besluit een nieuwe vergunning op grond van de Wod is verleend, daartegen eerst bezwaar dient te worden gemaakt. Daartoe hebben zij aangevoerd dat het meer dan zeven jaar geleden is dat de aanvraag voor een vergunning is ingediend en dat de wet- en regelgeving terzake inmiddels is gewijzigd waardoor er nieuwe c.q. andere belangen en belanghebbenden zijn opgekomen. Indien tegen de nieuwe vergunning geen bezwaarprocedure kan worden gevolgd, wordt aan deze nieuwe belanghebbenden een rechtsgang onthouden, aldus deze eisers.
Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. In het tweede lid van dit artikel wordt bepaald dat indien de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voorzover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.
De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat, tenzij specifiek overgangsrecht anders bepaalt of de aard van de zaak zich daartegen verzet, een bestuursorgaan tijdens de bezwaarprocedure, gewijzigde regelgeving moet verdisconteren in de heroverweging en de beslissing op bezwaar. Indien deze gewijzigde regelgeving gevolgen heeft voor het primaire besluit, kan dit besluit worden herroepen en daarvoor een nieuw besluit in de plaats worden gesteld. Tegen een dergelijk besluit, dat bij beslissing op bezwaar is genomen, kan niet opnieuw een bezwaarschrift worden ingediend. Artikel 6:13 van de Awb treft vervolgens - voor wat betreft de mogelijkheid van beroep - een regeling voor belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet verweten kan worden dat zij geen bezwaar hebben gemaakt.
In deze zaak is in 1995 een vergunning verleend, waartegen het Overlegorgaan bezwaar heeft gemaakt. Na de vernietiging van de beslissing op het bezwaar door de rechtbank te Dordrecht, was verweerder gehouden een nieuwe beslissing te nemen op dat bezwaar. Er lag geen nieuwe aanvraag ter beoordeling. Bij die heroverweging heeft verweerder de op 5 juni 1996 in werking getreden, gewijzigde Wod betrokken. Deze heroverweging heeft vervolgens niet geleid tot een honorering van de bezwaren, doch wel tot een herroeping van het primaire besluit en verlening van een nieuwe vergunning in verband met deze gewijzigde regelgeving. Deze nieuwe vergunning kan niet anders worden aangemerkt dan als een vergunning bij beslissing op bezwaar verleend. Noch de duur van de besluitvormingsprocedure noch het gegeven dat nieuwe wetgeving is toegepast nopen tot het volgen van een nieuwe bezwaarschriftprocedure.
Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de rechtbank bevoegd is en dat verweerder de bezwaarschriften terecht heeft doorgestuurd naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
ontvankelijkheid eisers met uitzondering van het Overlegorgaan
2.2. Verweerder heeft ten aanzien van alle eisers, met uitzondering van het Overlegorgaan, aangevoerd dat zij, gelet op het bepaalde in artikel 6:13 van de Awb, door de rechtbank niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard.
Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit.
De rechtbank stelt vast dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning materieel gezien niet verschilt van de eerder verleende vergunning. In beide besluiten is aan de NAM voor hetzelfde gebied een boorvergunning verleend. In verband met de wijziging van de Wod zijn de beperkingen en de voorschriften waaronder de vergunning is verleend in de bij het bestreden besluit verleende vergunning niet meer in het besluit zelf opgenomen, doch is in de vergunning bij wege van voorschriften verwezen naar de artikelen 4.2. tot en met 4.15 van de Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996. Dit zijn inhoudelijk geen andere beperkingen en voorschriften dan aan de eerder verleende boorvergunning verbonden waren.
Gelet hierop kan niet worden gesteld dat de bezwaren pas zijn ontstaan nadat de nieuwe vergunning is verleend. Dit vormt derhalve geen grond om het niet indienen van een bezwaarschrift verschoonbaar te achten. Evenmin kan het gegeven dat nieuwe (Europese) wetgeving van kracht is geworden, waardoor eisers menen met hun beroep meer kans van slagen te hebben, verschoonbaarheid opleveren. Door geen gebruik te maken van bezwaarmogelijkheden loopt een belanghebbende het risico geen beroep te kunnen doen op mogelijke toekomstige en gunstigere regelgeving. De inschatting van dat risico dient plaats te vinden in de fase waarin nog bezwaar kan worden gemaakt. Dit geldt evenzo voor het door eiseres aangevoerde argument dat door nieuwe regelgeving andere belangen zijn ontstaan c.q. dienen te worden meegewogen.
Evenmin kan het tijdsverloop c.q. de duur van de procedure een omstandigheid opleveren waardoor het niet indienen van een bezwaarschrift verschoonbaar kan worden geacht. Tijdsverloop is inherent aan het systeem van het maken van bezwaar en instellen van beroep, zoals dit in de Awb is geregeld. Tenslotte leidt ook het argument van eisers dat er nieuwe belanghebbenden (kunnen) zijn opgekomen niet tot een ander oordeel, reeds omdat alle eisers ook in 1995 al bestonden.
Een aantal eisers heeft nog gesteld dat zij als deelnemers van het Overleg-orgaan wel bezwaar hebben gemaakt.
Dit is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om hen als zelfstandige bezwaarmakers aan te merken. Immers, het Overlegorgaan heeft niet beoogd namens alle deelnemers bezwaar te maken - machtigingen en onderliggende besluitvorming daartoe ontbreken bovendien - , doch als zelfstandige entiteit.
ontvankelijkheid Overlegorgaan
2.3. De NAM heeft aangevoerd dat het Overlegorgaan niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb kan worden aangemerkt. Het Overlegorgaan is, naar opvatting van de NAM, geen nieuwe bestuurslaag, maar een orgaan waarin alle leden met behoud van eigen bevoegdheden samenwerken. Gelet op het instellingbesluit van 8 maart 1994 en het convenant inzake de uitwerking van de uitgangspunten voor beheer en inrichting van het nationaal park De Biesbosch, is naar de mening van de NAM geen sprake van een orgaan dat tevens formele handelingen zou kunnen verrichten, zoals het op eigen naam aantekenen van bezwaar en instellen van beroep tegen besluiten als de onderhavige. Daarbij is gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS) van 2 september 1997, AB 1998/9.
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting verklaard zich aan te sluiten bij de door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: LNV) geuite visie dat het Overlegorgaan als een bestuursorgaan dient te worden aangemerkt en in die zin in casu wel als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Onder bestuursorgaan wordt ingevolge artikel 1:1,eerste lid, van de Awb verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb dient onder belanghebbende te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het tweede lid van dat artikel worden ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Het Overlegorgaan vindt zijn oorsprong in het Overlegorgaan nationaal park in oprichting De Biesbosch, dat bij besluit van 6 mei 1987 door de Minister van LNV is ingesteld. Het Overlegorgaan zelf is ingesteld door de staatssecretaris van LNV bij besluit van 8 maart 1994 (hierna: het Besluit). Bij dat Besluit is tevens De Biesbosch als nationaal park aangewezen.
Op grond van artikel 4 van dit Besluit heeft het Overlegorgaan tot taak zorg te dragen voor de inrichting en het beheer van het nationaal park De Biesbosch. Daartoe behoort onder meer:
a. het opstellen en actualiseren van een beheers- en inrichtingsplan;
b. de onderlinge afstemming van alle voor de inrichting en het beheer van belang zijnde activiteiten;
c. het doen van voorstellen aan de minister voor de besteding en toekenning van de voor het nationaal park De Biesbosch beschikbare middelen en een jaarlijks werkprogramma met de daarbij behorende begroting voor activiteiten in het kader van nationaal park De Biesbosch;
d. de besteding van gelden op basis van het door de minister goed te keuren bestedingsprogramma, het (doen) opstellen van projectplannen, controle op de besteding van gelden en coördinatie van de uitvoering van de projecten binnen het kader van het beheers en inrichtingsplan;
e. de bevordering en coördinatie van voorlichting en educatie met betrekking tot het nationaal park De Biesbosch.
In artikel 6 van het Besluit is geregeld wie zitting hebben in het Overlegorgaan. Naast (vertegenwoordigers van) de provincies Zuid-Holland en Noord- Brabant zijn dit (ver-tegenwoordigers van) een aantal omliggende gemeenten, twee waterschappen, Natuur- en Recreatieschap De Hollandse Biesbosch, het Recreatieschap Nationaal Park De Biesbosch, Staatsbosbeheer, het N.V. Waterwinningsbedrijf Brabantse Biesbosch en een tweetal ministeries. De voorzitter wordt door de minister van LNV benoemd, de secretaris is de Directeur Regio Zuid van het ministerie van LNV.
De deelnemers van het Overlegorgaan hebben voorts een convenant gesloten inzake de uitwerking van de uitgangspunten voor beheer en inrichting van het nationaal park De Biesbosch zoals vastgesteld in het beheers- en inrichtingsplan. Artikel 2 van het convenant bevat een verdere uitwerking van artikel 4 van het Besluit. Voorts is in dit convenant onder meer de wijze van besluitvorming van het Overlegorgaan geregeld.
De rechtbank stelt vast dat het Overlegorgaan geen rechtspersoon is, zodat artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb niet van toepassing is.
Ter beoordeling staat of het Overlegorgaan is aan te merken als een persoon of college met enig openbaar gezag bekleed. Voor de beantwoording van die vraag is onder meer van belang of aan het Overlegorgaan een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde bevoegdheden zijn toegekend. Daarvan is in casu geen sprake, nu uit artikel 4 van het Besluit, zoals nader uitgewerkt in artikel 2 van het convenant, niet kan worden afgeleid dat het Overlegorgaan de bevoegdheid heeft (eenzijdig) besluiten te nemen die de rechtspositie van andere rechtssubjecten bepalen.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het Overlegorgaan niet als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 van de Awb kan worden aangemerkt.
Gelet hierop kan het Overlegorgaan evenmin als belanghebbende op grond van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb worden aangemerkt.
Resteert de vraag of het Overlegorgaan kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, die bevoegd kan worden geacht op eigen naam bezwaar en beroep in te stellen. Uitgaande van de bedoeling van de wetgever, zoals deze blijkt uit de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1:2 van de Awb, is de hoedanigheid van belanghebbende niet voorbehouden aan natuurlijke - en rechtspersonen. Het maken van bezwaar en het instellen van beroep is daarnaast opengesteld voor entiteiten die geen natuurlijke - of rechtspersonen zijn, mits sprake is van een rechtstreeks en voldoende belang bij het besluit.
De rechtbank is van oordeel dat het Overlegorgaan als zodanig kan worden aangemerkt en heeft daartoe het volgende overwogen.
Het Overlegorgaan is ingesteld door de staatssecretaris van LNV en heeft, gelet op de taakomschrijving, de zorg voor het beheer en de inrichting van het nationaal park. Daartoe kan het Overlegorgaan onder meer het beheers- en inrichtingsplan bijstellen, gelden besteden - zij het binnen de kaders door de minister van LNV gesteld - en heeft het een taak in de controle op de besteding van die gelden. Voorts is in dit kader van belang dat in het hiervoorgenoemde convenant - op basis van artikel 7 van het Besluit - de wijze van besluitvorming is geregeld.
De rechtbank heeft voorts in aanmerking genomen dat, anders dan het Samenwerkingsverband Geluidhinder Maasssluis-Schiedam-Vlaardingen in de uitspraak van de AbRS van 2 september 1997, AB 1998/9, waarop de NAM zich beroept, het Overlegorgaan, gelet op onder meer de taakomschrijving in artikel 4 van het Besluit, zoals verder uitgewerkt in artikel 2 van het convenant, een eigen verantwoordelijkheid heeft bij het beheer en de inrichting van het nationaal park, die de afzonderlijke leden niet hebben c.q. ieder voor zich onvoldoende gestalte kunnen geven.
Het Samenwerkingsverband in voornoemde uitspraak van de AbRS was een organisatorische voorziening voor de samenwerking tussen drie gemeenten op ambtelijk niveau op het gebied van de Regeling saneringsprogramma verkeerslawaai. In de samenwerkingsovereenkomst was het recht om aanvragen om financiële bijdragen van de minister van VROM voor saneringsprojecten in te dienen voorbehouden aan de colleges van b en w. Het bestreden besluit hield een beslissing in omtrent een dergelijke financiële bijdrage, zodat in de rede ligt dat de procesbevoegdheid is voorbehouden aan die colleges. Hierin uit zich het verschil met het onderhavige beroep, waarin een besluit wordt bestreden dat geen betrekking heeft op aldus aan de diverse deelnemers van het Overlegorgaan specifiek toevertrouwde belangen c.q. bevoegdheden, zodat het Overlegorgaan zijn procesbevoegdheid niet aan die deelnemers hoeft te ontlenen.
Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het Overlegorgaan als belanghebbende in vorenbedoelde zin kan worden aangemerkt.
2.4. Verweerder heeft om andere redenen betoogd dat het Overlegorgaan niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Daartoe heeft verweerder aangevoerd dat de Wod in de eerste plaats een marktordeningswet is en geen ruimte laat voor het afwegen van milieubelangen. Weigering van de vergunning zou alleen kunnen, aldus verweerder, op basis van mijnbouwbelangen.
Het Overlegorgaan is geen onderneming die actief is op het gebied van mijnbouw en kan deswege niet als belanghebbende worden aangemerkt. Daarbij heeft verweerder zich beroepen op een uitspraak van de AbRS van 19 augustus 1999, AB 1999/412.
De rechtbank ziet geen aanleiding verweerder in die stelling te volgen. Een relativering van het belanghebbende begrip in die zin, dat bij de beoordeling van de ontvankelijkheid bezien wordt of de beweerdelijk geschonden norm mede strekt tot bescherming van het belang van de eisende partij, kent de Awb niet. Daarbij merkt de rechtbank op dat de Afdeling zich ook in bovengenoemde uitspraak niet in die zin heeft uitgelaten, doch slechts omtrent dit punt een vraag heeft opgeworpen.
Verweerder heeft ter zitting in dit verband nog betoogd dat het Overleg-orgaan niet-ontvankelijk moet worden geacht, omdat het Overlegorgaan met het beroep niet kan bereiken wat het wil bereiken, te weten het uitsluiten van een gebiedsdeel in de vergunning, zodat geen (proces)belang bestaat bij deze beroepsprocedure. De rechtbank is evenwel van oordeel dat die vraag een zo inhoudelijke beoordeling van het beroep meebrengt, dat reeds daarom niet op die grond tot niet-ontvankelijkverklaring kan worden besloten. Bovendien heeft het Overlegorgaan ook - minder verstrekkende - subsidiaire gronden aangevoerd.
2.5. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het Overlegorgaan ontvankelijk dient te worden geacht, zodat tot een inhoudelijke beoordeling van het beroep kan worden overgegaan.
inhoudelijk
2.6. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wod is het, voorzover hier van belang, verboden zonder vergunning van verweerder boringen te verrichten.
Artikel 2a Wod bepaalt dat geen vergunning wordt verleend, voorzover dit voortvloeit uit de met betrekking tot de Waddenzee vastgestelde planologische kernbeslissing.
Ingevolge artikel 2b, eerste lid, van de Wod kan, onverminderd de artikelen 2a en 4, een vergunning slechts worden geweigerd:
a. op grond van de technische of financiële mogelijkheden van de aanvrager,
b. op grond van de manier waarop de aanvrager voornemens is de opsporing te verrichten in het gebied, waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, of
c. in het belang van een doelmatige en voortvarende opsporing en ontginning, indien een keuze moet worden gemaakt uit twee of meer aanvragen die bij een beoordeling op grond van de onderdelen a en b gelijkwaardig zijn gebleken.
In artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wod is bepaald dat in een vergunning wordt bepaald voor welke delfstof of voor welke delfstoffen zij geldt en voor welk gebied zij geldt. Indien het een vergunning voor koolwaterstoffen betreft, geschiedt dit zodanig dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden.
Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wod kunnen aan een vergunning voorschriften worden verbonden. In het tweede lid van dat artikel is bepaald dat indien het een vergunning voor koolwaterstoffen betreft, aan de vergunning slechts voorschriften kunnen worden verbonden indien zij gerechtvaardigd worden door de veiligheid, de landsverdediging, de milieubescherming of een planmatig beheer van koolwaterstoffen.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de aan een vergunning voor koolwaterstoffen te verbinden voorschriften. Aan een vergunning kunnen geen andere voorschriften worden verbonden dan die welke voortvloeien uit de ministeriële regeling.
Bedoelde ministeriële regeling is de "Regeling vergunningen en concessies delfstoffen Nederlands territoir 1996"(hierna te noemen: de Regeling).
Deze Regeling is in casu aan de vergunning verbonden als vergunningvoorschriften.
Op grond van artikel 4.5 van de Regeling is het verboden een boring te verrichten anders dan volgens een daartoe opgesteld plan. Het plan wordt tenminste zes maanden voordat met de uitvoering daarvan wordt begonnen, overgelegd aan onder meer verweerder en aan gs van de betrokken provincie.
Op grond van artikel 4.6 van de Regeling is het verboden een boring te verrichten, indien de activiteit, waarop het in artikel 4.5 bedoelde plan betrekking heeft, plaatsvindt in een gevoelig gebied als bedoeld in onderdeel A van de bijlage, behorende bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, tenzij het plan is goedgekeurd door verweerder. Ingevolge het derde lid wordt de goedkeuring niet verleend indien het belang van de milieubescherming, de veiligheid of de landsverdediging in onvoldoende mate wordt verzekerd.
2.7. Verweerder is tot vergunningverlening overgegaan, omdat er geen aanleiding was op grond van de artikelen 2a, 2b en 4 van de Wod de vergunning te weigeren. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de Wod tot stand is gebracht vanuit een behoefte aan marktordening. Een boorvergunning op grond van de Wod geeft aan de vergunninghouder een alleenrecht op proefboringen in het vergunde gebied. Slechts de Waddenzee is - uit milieu-overwegingen - op grond van artikel 2a van de Wod uitgesloten van vergunningverlening. De rest van Nederland is opengesteld gebied. Voor een opengesteld gebied kan iedere mijnbouwonderneming een aanvraag om een Wod-vergunning indienen, terwijl die vergunning alleen mag worden geweigerd in verband met mijnbouwbelangen. Daarnaast kunnen uit milieu-overwegingen beperkingen en voorschriften aan een vergunning worden verbonden, doch waar het gaat om koolwaterstoffen kunnen alleen die beperkingen en voorschriften aan de vergunning worden verbonden die voortvloeien uit de Regeling. Artikel 4.6 van de Regeling schrijft voor dat indien een proefboring gaat plaatsvinden in een gebied dat blijkens het Besluit milieu-effectrapportage 1994 als een "gevoelig gebied" wordt aangemerkt, de Biesbosch is zo'n gevoelig gebied, het plan van de proefboring goedkeuring behoeft van verweerder, het zogenaamde locatiebesluit. In een dergelijk geval dient een MER-procedure gevolgd te worden. In het kader van dat locatiebesluit kunnen in het belang van het milieu voorschriften en beperkingen aan het boorplan worden verbonden en om omwille van datzelfde belang eventueel goedkeuring aan dat plan worden onthouden. In het kader van de Wod is een locatiebesluit het meest geschikte aanknopingspunt voor een toetsing aan de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.
Waar het gaat om boringen buiten een gevoelig gebied is geen locatiebesluit vereist doch dit betekent geenszins dat daar zonder meer geboord kan worden. Daarvoor zijn nog besluiten nodig, bijvoorbeeld in het kader van de WRO. Die besluiten zijn dan ook heel geschikt om invulling te geven aan de rechtstreekse werking van de richtlijnen, aldus verweerder.
2.8. Het Overlegorgaan kan zich hier niet mee verenigen en heeft zich primair op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte het Nationaal Park De Biesbosch niet van vergunningverlening heeft uitgezonderd. Het Overlegorgaan is in dit verband van opvatting dat de Wod wel degelijk ruimte laat voor het uitzonderen van een deelgebied waarop de aanvraag betrekking heeft en wijst daarbij op artikel 3, tweede lid, van de Wod, waarin is bepaald dat in de vergunning het gebied bepaald wordt waarop deze betrekking heeft. Daarnaast wordt gewezen op het vierde lid van artikel 3 en artikel 4a van de Wod. Aan de vergunning kunnen in ieder geval beperkingen worden gesteld op grond van milieubescherming, aldus het Overlegorgaan.
Subsidiair stelt het Overlegorgaan zich op het standpunt dat, indien de interpretatie die door verweerder aan de Wod wordt gegeven wel juist is, deze wet op onderdelen in strijd is met Europese regelgeving en dat met name de Vogelrichtlijn en de Habitat-richtlijn. Verweerder had op grond van die Richtlijnen De Biesbosch moeten uitsluiten van vergunningverlening. Een "doorschuiven" van de toets aan die Richtlijnen naar de locatiebesluiten is onjuist. Verweerder heeft bovendien ten onrechte volstaan met een globale toets aan deze Richtlijnen. Een correcte toepassing van de regelgeving brengt met zich dat een boorvergunning slechts kan worden verleend als vooraf zekerheid bestaat dat zich geen negatieve gevolgen zullen voordoen.
De rechtbank overweegt op basis van de beroepsgronden het volgende.
2.9. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de Wod geen ruimte laat om uit milieuoverwegingen bij voorbaat een gebied van vergunningverlening uit te sluiten, met uitzondering van het gebied als omschreven in de PKB Waddenzee. De Wod is gewijzigd bij Wet van 18 maart 1996, houdende wijziging van enige wetten op het gebied van mijnbouw in verband met de uitvoering van de richtlijn nr 94/22 EG (ook genoemd Koolwaterstoffenrichtlijn). De wetgever is bij de implementatie van die richtlijn er van uitgegaan dat op grond van milieuoverwegingen geen gebieden voor het opsporen van delfstoffen van vergunningverlening uitgesloten konden worden, tenzij dit vooraf door de wetgever was aangegeven. Wel is op grond van artikel 6, tweede lid, van de Koolwaterstoffenrichtlijn het stellen van voorwaarden dan wel eisen met het oog op milieubescherming toegelaten.
Verwezen wordt daarbij naar een passage uit de memorie van toelichting bij de Wet van 18 maart 1996:
" Uit de richtlijn vloeit voort dat een vergunning voor een opengesteld gebied slechts kan worden geweigerd op grond van criteria van artikel 5. Daarom dient, als een gebied om milieuredenen moet worden gevrijwaard van boringen en derhalve geen vergunningen verleend mogen worden, gebruik gemaakt te worden van de constructie van artikel 2, eerste lid van de richtlijn: bepaalde gebieden kunnen worden gesloten voor exploratie." (Kamerstukken II 1994-1995, 24078, nr.3, pag.20)
Vervolgens heeft de wetgever de keuze gemaakt slechts van vergunningverlening uit te sluiten het gebied zoals dat in de PKB Waddenzee is omschreven. Dit is in artikel 2a van de Wod geregeld.
De rechtbank ziet noch in artikel 3, tweede en vierde lid, van de Wod noch in artikel 4a van de Wod aanleiding deze systematiek te verlaten.
2.10 De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de Wod en de daarop gebaseerde regelgeving in strijd zijn met de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG, Pb EG L 103) en/of de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EE-G, Pb EG L 206).
2.10.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lid-staten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikt gebieden als speciale beschermingszone. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn dienen de lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui,- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
In artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, genoemd Natura 2000. Dit Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lid-staten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones. Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6 leden 2, 3 en 4 voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of naar analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, danwel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
De rechtbank stelt vast dat De Biesbosch bij besluit van de minister van LNV van
11 oktober 1996 is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van (artikel 4, eerste en tweede lid, van) de Vogelrichtlijn. Gelet hierop is De Biesbosch tevens aan te merken als speciale beschermingszone in de zin van de Habitatrichtlijn.
2.10.2. In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de lid-staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid is bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met in begrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.10.3. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van een richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op die bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald.
De vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn kan derhalve alleen rijzen in geval van incorrecte implementatie.
Voorts moet - ingevolge vaste jurisprudentie van het Hof - bij de toepassing van nationaal recht, de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken.
2.10.4. De rechtbank ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of in casu sprake is van een correcte implementatie. In concreto betekent dit dat de vraag beantwoord dient te worden, of nu De Biesbosch als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn dient te worden aangemerkt, de verplichtingen die op grond van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn op Nederland als lid-staat rust, in de Nederlandse wet- en regelgeving voldoende gewaarborgd zijn.
Daarbij stelt de rechtbank vast dat die bescherming niet ontleend kan worden aan de aanwijzing van De Biesbosch als onderdeel van de ecologische hoofdstructuur in de pkb Structuurschema Groene Ruimte (SGR). Het SGR kan immers niet gelden als implementatie van de hier aan de orde zijnde bepalingen van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, aangezien het geen algemeen verbindende voorschriften bevat. De rechtbank verwijst ter ondersteuning van dit standpunt naar een uitspraak van de ABRS van 31 maart 2000, AB 2000/301.
Daarnaast biedt ook de Natuurbeschermingswet geen afdoende bescherming, reeds omdat De Biesbosch niet is aangewezen als natuurmonument in de zin van de Natuurbeschermingswet.
Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of in (het stelsel van) de Wod en de daarop gebaseerde regelgeving voldoende waarborgen zijn opgenomen.
Voorzover in artikel 4.5 van de Regeling is bepaald dat een voorgenomen proefboring die gaat plaatsvinden in een gebied dat blijkens het Besluit milieu-effectrapportage 1994 als een "gevoelig gebied" wordt aangemerkt, goedkeuring behoeft van verweerder, moet deze vraag, naar het oordeel van de rechtbank, bevestigend worden beantwoord. De Biesbosch is een gevoelig gebied als bedoeld in het Besluit milieu-effectrapportage 1994. Proefboringen in het gebied hebben derhalve goedkeuring van verweerder nodig. Zo'n besluit wordt niet genomen, dan nadat een milieu-effectrapportage is opgemaakt. In het kader van een dergelijke rapportage kan voldoende inzicht worden verkregen in de gevolgen die een voorgenomen boring kan hebben op De Biesbosch (met het oog op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn) en kan een eventuele afweging als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn worden gemaakt. Artikel 4.6. derde lid, van de Regeling, derde lid, bepaalt dat goedkeuring aan een locatiebesluit wordt onthouden, indien het belang van de milieubescherming onvoldoende is verzekerd. Hierdoor kan artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden nageleefd.
In zoverre is de rechtbank van oordeel dat de Habitatrichtlijn correct is geïmplementeerd. Voorzover het Overlegorgaan in dit verband heeft betoogd dat reeds nu een indringende toets aan de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn moet plaatsvinden is de rechtbank met verweerder van oordeel dat pas voldoende inzicht in de (nadelige) gevolgen van een proefboring kan worden verkregen op het moment dat de locatie van een dergelijke boring bekend is. Weliswaar heeft dit als mogelijk nadeel dat besluitvorming fragmentarisch plaatsvindt, doch daar staat tegenover dat op grond van de MER-procedure ook rekening dient te worden gehouden met een mogelijke cumulatie van negatieve effecten.
2.10.5. Anders ligt het ten aanzien van proefboringen aan de rand van De Biesbosch waarbij niet onder De Biesbosch wordt geboord, ten aanzien van proefboringen in de zogenoemde "enclaves" die in De Biesbosch liggen voorzover die mogelijk geen gevoelig gebied zijn alsmede ten aanzien van proefboringen vanaf een locatie buiten De Biesbosch waarbij gedevieerd wordt geboord onder De Biesbosch. Niet op voorhand kan worden gesteld dat proefboringen vanaf die plaatsen geen gevolgen hebben voor het gevoelig gebied zelf. Bij voorbeeld de mogelijkheid van het oprichten van boortorens en het "affakkelen" van gas kunnen immers tot in de wijde omtrek zichtbaar zijn. Blijkens het verweerschrift en de toelichting ter zitting is verweerder van opvatting dat op grond van de Regeling voor het boren op voornoemde locaties geen locatiebesluit nodig is en voor wat betreft de Wod kan worden volstaan met de indiening van een plan bij verweerder. Dit betekent dat voor deze booractiviteiten geen nadere besluitvorming op grond van de Wod nodig is. Derhalve is er geen moment in de besluitvorming waarbij voldoende inzicht wordt verkregen in de gevolgen die een voorgenomen boring op voornoemde locaties kan hebben op De Biesbosch zelf en kan evenmin een eventuele afweging als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitat-richtlijn worden gemaakt. Evenmin kan alsnog goedkeuring worden onthouden aan een dergelijke boring indien milieubelangen als omschreven in artikel 6, tweede lid, van de Habitat-richtlijn dit vergen noch kunnen compenserende maatregelen worden voorgeschreven.
Dat voor de boorinstallatie zelf wellicht nog een bouwvergunning of een milieuvergunning is vereist doet aan het vorenstaande niet af, aangezien die toetsing minder omvattend is, vaak door verschillende bestuursorganen plaatsvindt en in ieder geval in het kader van een dergelijke toetsing geen compenserende maatregelen kunnen worden voorgeschreven.
Vastgesteld moet dan ook worden dat de Habitatrichtlijn in zoverre onjuist is geïmplementeerd.
2.10.6. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of een richtlijnconforme interpretatie uitkomst kan bieden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De tekst van de Regeling, in het bijzonder het begrip "in een gevoelig gebied" biedt, verweerder onvoldoende ruimte om door middel van een richtlijnconforme interpretatie daarvan de incorrectheid van de implementatie weg te nemen.
2.10.7. Beoordeeld dient vervolgens te worden of artikel 6, tweede lid, van de Habitat-richtlijn rechtstreekse werking heeft.
Een gemeenschapsregeling is onvoorwaardelijk, indien de verplichting die zij oplegt van geen enkele voorwaarde en haar uitvoering of werking van generlei handeling van de instellingen van de Europese Gemeenschappen of van de lid-staten afhankelijk is gesteld. De in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden, voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de Habitatrichtlijn een significant effect zouden kunnen hebben, zijn in ieder geval voor wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de AbRS van 31 maart 2000, AB 2000/302. Dit geldt eveneens voor de artikelen 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank verwijst daarvoor naar de uitspraak van de AbRS van 11 januari 2000/301.
2.10.8. Hiervoor is onder overweging 2.10.5. vastgesteld dat geen nadere besluitvorming op grond van de Regeling nodig is alvorens tot een proefboring kan worden overgegaan aan de rand van De Biesbosch waarbij niet onder De Biesbosch wordt geboord, in de zogenoemde "enclaves" die in De Biesbosch liggen voorzover die mogelijk geen gevoelig gebied zijn alsmede vanaf een locatie buiten De Biesbosch waarbij gedevieerd wordt geboord onder De Biesbosch, terwijl een adequate toepassing van de Habitatrichtlijn een dergelijke besluitvorming noodzakelijk maakt. Daarbij is in aanmerking genomen dat met een vergunningverlening op grond van de Wod geenszins vaststaat vanaf welke plaatsen geboord gaat worden, zodat thans geen adequate rechtstreekse toetsing aan de Habitatrichtlijn kan plaatsvinden. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de voorschriften zoals die in de Regeling zijn opgenomen en aan de boorvergunning zijn verbonden, onvoldoende waarborgen bieden. De aan boorvergunning verbonden voorschriften, zoals neergelegd in de Regeling, zijn in zoverre in strijd met de Habitat-richtlijn. Het bestreden besluit moet, gelet hierop, eveneens in strijd met de Habitatrichtlijn worden geacht.
2.11. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Verweerder zal met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van het Overlegorgaan dienen te nemen. Daarbij kan verweerder bezien of de strijdigheid met de Habitatrichtlijn kan worden weggenomen door wijziging van de Regeling, mede gelet op het bepaalde in artikel 4a, vijfde lid, van de Wod.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard is er aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De rechtbank acht de in het dictum op te nemen proceskostenveroordeling, begroot op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht, redelijk.
Voorts dient het griffierecht aan het Overlegorgaan te worden vergoed.
3. Beslissing:
verklaart de beroepen van alle eisers met uitzondering van het Overlegorgaan niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van het Overlegorgaan gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift van het Overlegorgaan neemt;
C90: proceskosten direct aan gemachtigde veroordeelt verweerder in de proceskosten van het Overlegorgaan tot een bedrag van f 1.420,- te vergoeden door de Staat der Nederlanden;
C95: (gelast dat het griffierecht wordt vergoed)gelast dat de Staat der Nederlanden het Overlegorgaan het door hem betaalde griffierecht van f 450,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Van Viegen, Janssen, Cooijmans, en uitgesproken in het openbaar door mr. Van Viegen, in tegenwoordigheid van mr. Van der Borst-Leppens als griffier, op 6 november 2000.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na de datum van verzending van het afschrift van deze uitspraak.
Afschrift verzonden d.d.: 7 november 2000
WB
Bijlage bij de uitspraak
Procedurenummer: Eisers:
00 / 428 1. het college van burgemeester en wethouders van de
gemeente Werkendam
00 / 430 2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente
Dordrecht
00 / 431 3. het bestuur van Natuur- en recreatieschap de Hollandse
Biesbosch
00 / 432 4. de Stichting Brabantse Milieufederatie en 14 anderen,
mr. H.J.L. Kerkhoffs te Venlo, gemachtigde
00 / 433 5. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Geertruidenberg
00 / 434 6. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant
00 / 435 7. het algemeen bestuur van het natuur- en recreatieschap
Nationaal Park de Biesbosch
00 / 436 8. het Overlegorgaan Nationaal Park De Biesbosch
00 / 733 9. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland,
D. Luteijn te 's-Gravenhage, gemachtigde