Uitspraak
99/1588 WET JA
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA
Zevende kamer
Uitgesproken d.d.: 30 augustus 2000
UITSPRAAK
in het geding tussen:
Het College van Kerkvoogden der Hervormde gemeente Ginneken, gevestigd te Breda,
eiseres,
mr. A.E. van Hees te Breda, gemachtigde,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, te Zeist,
verweerder.
1. Procesverloop:
Bij besluit van 5 januari 1997 (lees: 1998) heeft verweerder eiser meegedeeld dat de te verlenen aanvullende subsidie f 120.201,- bedraagt. De bezwaren van eiser hiertegen zijn door verweerder bij besluit van 26 juli 1999 (hierna: het bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Eiser heeft bij ongedateerde brief, bij de rechtbank ingekomen op 3 september 1999 en aangevuld bij brief van 28 september 1999, beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft de op deze zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brief van 4 november 1999 een verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft verweerder de rechtbank bij brief van 30 mei 2000 nog een stuk doen toekomen.
Het beroep is behandeld ter zitting van 8 juni 2000.
Eiser heeft zich doen vertegenwoordigen door de heer Wassink, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. A.E. van Hees.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde E.H. Visser.
De termijn voor het doen van uitspraak is met zes weken verlengd.
2. Beoordeling:
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
Door middel van een namens eiser op 26 oktober 1995 ondertekend aanvraagformulier, dat eveneens namens de gemeente Breda is ondertekend, heeft eiser bij verweerder subsidie aangevraagd in de restauratiekosten, geraamd op ƒ 1.500.000,--, van het Kerkgebouw Hervormde gemeente Ginneken C.A. te Breda.
Bij besluit van 17 juli 1996 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de subsidiabele restauratiekosten worden goedgekeurd tot een bedrag van ƒ 1.375.821,--, dat het subsidepercentage wordt bepaald op 80%, alsmede dat de te verlenen subsidie ƒ 963.277,-- bedraagt, omdat het voor de gemeente Breda gereserveerde budget op dat moment niet groot genoeg is om de subsidie op basis van de berekende subsidiabele kosten en het geldende percentage ook volledig te kunnen uitkeren. De subsidie zal beschikbaar worden gesteld in de jaren 1996 tot en met 2001, aldus dit besluit.
De gemeente Breda (hierna: de gemeente) heeft bij brief van 28 oktober 1997 verweerder meegedeeld van het voor het budgetjaar 2000 beschikbare budget ¦ 261.821,-- aan de kerk van de Hervormde gemeente toe te kennen.
Bij besluit van 5 januari 1997 (lees: 1998) heeft verweerder eiser meegedeeld dat de te verlenen aanvullende subsidie ƒ 120.201,-- bedraagt. Hierbij heeft verweerder opgemerkt dat, omdat de aanvraag na 15 juni 1997 bij de gemeente en door de gemeente voor 1 november 1997 bij verweerder is ingediend, verweerder de aanvraag heeft behandeld conform artikel 41 van het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten 1997 (hierna: Brrm 1997). Dit houdt in dat de bepalingen van het voormalige Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten (hierna: Brrm) van toepassing zijn, maar de subsidiepercentages van het Brrm 1997 gelden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder - in afwijking van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen - de bezwaren van eiser tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, ten grondslag gelegd dat hij anders dan de bezwaarschriftencommissie van mening is dat de aanvraag van 26 oktober 1995 niet kan worden aangemerkt als de aanvraag waarop de besluitvorming is gebaseerd omdat daarop bij onherroepelijk besluit van 17 juli 1996 een beslissing is genomen. Verweerder heeft op basis van een, aan de brief van de gemeente van 28 oktober 1997 ontleende, aanvraag een besluit genomen. Dit besluit ligt in de lijn van de jarenlange bestuurspraktijk voor die restauraties waarvoor het op enig moment beschikbare budget van de desbetreffende gemeente niet voldoende ruimte bood om het hoogst mogelijke bedrag aan subsidie toe te zeggen. Wanneer weer budget beschikbaar kwam, werd veelal door de desbetreffende gemeente door middel van een brief om subsidieverlening in een restantbedrag verzocht. Om praktische redenen is daarbij nooit, als die ontbrak, om een aanvraag van de eigenaar verzocht, aldus verweerder.
Eiser heeft tegen dat besluit, samengevat, aangevoerd dat de aanvraag van 26 oktober 1995 moet worden aangemerkt als aanvraag waarop de besluitvorming is gebaseerd. Voorts heeft eiser aangevoerd dat hij onvoldoende en ontijdig is geïnformeerd over de gewijzigde regelgeving. Bij het besluit van 17 juli 1996 is subsidie voor de gehele restauratie vastgesteld. Hierdoor zijn verwachtingen gewekt. Gelet hierop kan, aldus eiser, een wijziging van het subsidiepercentage alleen plaatsvinden indien er een rechtvaardige en duidelijke overgangsregeling is die aan de betrokkenen tijdig en volledig is meegedeeld. Hiervan is volgens eiser geen sprake.
De rechtbank overweegt als volgt.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, van de Monumentenwet kan verweerder uit 's Rijks kas een uitkering verstrekken ten behoeve van het herstel en de instandhouding van beschermde monumenten.
Het tweede lid bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het aanvragen, toekennen en verantwoorden van uitkeringen, als bedoeld in het eerste lid, alsmede met betrekking tot de wijze waarop het provinciaal bestuur en het gemeentebestuur daarbij worden betrokken.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Brrm - voorzover hier van belang - kan verweerder aan de eigenaar van een beschermd monument dat voorkomt in een meerjarenprogramma van een gemeente subsidie verlenen in de subsidiabele restauratiekosten van een restauratie van dat beschermd monument voorzover het voor de betrokken gemeente berekende budget toereikend is.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van het Brrm - voorzover hier van belang - wordt de aanvraag om subsidie, vergezeld van een restauratieplan en een begroting van de restauratiekosten, ingediend bij burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het desbetreffende beschermde monument is gelegen.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van het Brrm vermeldt verweerder, indien de beschikking een toezegging inhoudt:
a. in hoeverre hij de door burgemeester en wethouders vastgestelde subsidiabele restauratiekosten goedkeurt;
b. het bedrag dat ten hoogste als subsidie kan worden verleend;
c. met inachtneming van het meerjarenprogramma, dan wel het provinciaal prioriteiten overzicht, het jaar waarin de subsidie kan worden uitbetaald.
Op 16 juni 1997 is het Brrm 1997 in werking getreden.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Brrrm 1997 dient de eigenaar de aanvraag om subsidie, vergezeld van een restauratieplan en een begroting van de restauratiekosten, in bij burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het desbetreffende beschermde monument is gelegen.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van het Brrm 1997 wordt het Besluit rijkssubsidiëring restauratie monumenten ingetrokken met dien verstande dat de subsidieverlening in het jaar 1997 alsmede de vaststelling van een subsidie, toegezegd op basis van dat besluit, plaatsvindt overeenkomstig dat besluit.
Het tweede lid bepaalt dat indien de aanvraag om subsidie, bedoeld in artikel 14, wordt ingediend na de inwerkingtreding van dit besluit, het subsidiebedrag, ingeval de beslissing een subsidieverlening inhoudt, wordt berekend op basis van de percentages, genoemd in artikel 17.
In geding is het gehandhaafde besluit van verweerder om eiser ten behoeve van de restauratie van de Hervormde kerk een aanvullende subsidie te verlenen van
ƒ 120.201,-. Tussen partijen is met name in geschil of verweerder terecht het in het Brrm 1997 neergelegde percentage van 70% heeft toegepast in plaats van het in het Brrm neergelegde percentage van 80%. Toepassing van het subsidiepercentage van 70% betekent dat eiser ¦ 17.171,- minder subsidie ontvangt.
In dit verband dient de rechtbank in de eerste plaats de vraag te beantwoorden of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Brrm en het Brrm 1997 voor toekenning van een aanvullende subsidie een (vervolg)aanvraag vereisen.
De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend.
Op 26 oktober 1995 heeft eiser een aanvraag ingediend om subsidie in de kosten van de restauratie van de Hervormde kerk aan de Duivelsbruglaan. Ingevolge artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht dient onder een aanvraag te worden verstaan een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen. Het besluit op dit verzoek van 26 oktober 1995 heeft verweerder genomen met het besluit van 17 juli 1996. Bij dit besluit is de aanvraag toegewezen tot een bedrag van ƒ 963.277,-. Uit het besluit moet - hoewel dit niet expliciet in het besluit staat vermeld - naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat de aanvraag voor het overige wordt afgewezen omdat de gemeente niet meer geld beschikbaar had. Dit is in overeenstemming met artikel 8, eerste lid, van het Brrm. Met dit besluit is uitputtend op de aanvraag beslist. Om voor aanvullende subsidie in aanmerking te komen moet eiser - volgens het systeem van de wet - een nieuwe (vervolg)aanvraag indienen.
De omstandigheid dat in het besluit van 17 juli 1996 wordt meegedeeld dat de subsidiabele restauratiekosten zijn goedgekeurd tot een bedrag van ƒ 1.375.812,- leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Met deze mededeling heeft verweerder niet toegezegd dat voor dit gehele bedrag subsidie zal worden verleend. Het Brrm laat immers slechts subsidieverlening toe voorzover het budget van de gemeente toereikend is. De mededeling ten aanzien van de subsidiabele restauratiekosten beoogt slechts aan te geven tot welk bedrag de opgevoerde kosten eventueel in aanmerking kunnen komen; het vestigt geen recht op dit bedrag.
Niet is gebleken dat eiser, nà de aanvraag van 26 oktober 1995 doch vóór de inwerkingtreding van het Brrm 1997 op 17 juli 1996, een schrijven heeft ingediend dat als aanvraag kan worden aangemerkt. Overigens is ook na de inwerkingtreding van het Brrm 1997 geen aanvraag ingediend. Geconcludeerd moet dan ook worden dat aan het primaire besluit van 5 januari 1998 geen aanvraag van de eigenaar van het monument ten grondslag ligt. Derhalve heeft verweerder eiser middels het primaire besluit van 5 januari 1998 subsidie toegekend zonder dat aan de formele vereisten van het Brrm en het Brrm 1997 was voldaan. Dat verweerder bij deze - in feite onverplichte - subsidietoekenning niet is uitgegaan van een fictieve aanvraag die dateert van vóór 16 juni 1997 acht de rechtbank op zich niet onredelijk. Hierbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen de datum van de melding van de gemeente (28 oktober 1997) alsmede de verplichting van gemeenten op grond van het Brrm dan wel het Brrm 1997 om aanvragen onmiddellijk, dan wel binnen acht weken, door te zenden. Bovendien had verweerder toekenning van subsidie ook helemaal kunnen weigeren op de grond dat geen daartoe strekkende aanvraag van de eigenaar van het monument was ingediend.
Eiser heeft voorts een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.
Vast staat dat de bestuurspraktijk in zaken als de onderhavige was dat verweerder voor het verkrijgen van aanvullende subsidie geen (vervolg)aanvraag eiste, maar dat een brief van de gemeente waarin om subsidieverlening van een restantbedrag werd verzocht, voldoende was. De rechtbank stelt voorts vast dat de gemeenten door verweerder voldoende zijn geïnformeerd over de inwerkingtreding van het Brrm 1997 en de data waarop aanvragen en meldingen bij verweerder hadden moeten worden ingediend om in 1997 nog in aanmerking te kunnen komen voor subsidieverlening op basis van de 'oude' subsidiepercentages. Desondanks heeft de gemeente Breda haar brief met betrekking tot verdeling van het voor het budgetjaar 2000 beschikbare budget - de brief van 28 oktober 1997 - op een zodanig laat tijdstip bij verweerder ingediend dat ingevolge artikel 41 van het Brrm 1997 het subsidiepercentage van het Brrm 1997 diende te worden toegepast.
Voorts is niet gebleken dat de gemeente eiser adequaat heeft geïnformeerd over de inwerkingtreding van het Brrm 1997 en het overgangsrecht. Dit terwijl zulks, gezien haar positie als enig aanspreekpunt van eigenaren van monumenten, wel op haar weg had gelegen. Veeleer heeft de gemeente eiser in de brief van 8 september 1997 op het verkeerde been gezet. In deze brief schrijft de gemeente - naar aanleiding van vragen van eiser omtrent subsidiabele meerwerkkosten - dat voor de subsidiabele meerwerkkosten de "normaal bestaande subsidieregeling met het daarbij behorende subsidiepercentage van 80%" geldt. Dit terwijl op dat moment het Brrm 1997 reeds in werking was getreden en de overgangstermijn waarin het 'oude' subsidiepercentage van 80% nog gold reeds was verstreken.
Niet kan worden ontkend - en verweerder heeft dit ook niet gedaan - dat door de bestaande bestuurspraktijk en voornoemde brief van de gemeente bij eiser verwachtingen zijn gewekt omtrent (volledige) toekenning van de gevraagde subsidie. Evenmin kan worden ontkend dat door de gemeente fouten zijn gemaakt. Hierbij heeft de rechtbank met name het oog op de te late toezending aan verweerder van de brief met betrekking tot verdeling van het voor het budgetjaar 2000 beschikbare budget - de brief van 28 oktober 1997 - en het onvoldoende informeren van eiser over de inwerkingtreding van het Brrm 1997 en het overgangsrecht.
Nu de gemeente in de onderhavige procedure geen partij is, en ook geen partij kan zijn, kan evenwel de vraag naar de aansprakelijkheid van de gemeente hier niet aan de orde komen. Deze vraag behoort tot de bevoegdheid van de civiele rechter. In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of de door de gemeente gewekte verwachtingen en gemaakte fouten aan verweerder kunnen worden toegerekend.
De rechtbank moet deze vraag, gezien jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRS), ontkennend beantwoorden.
In uitspraken (zie Jurisprudentie Sociale Voorzieningen 1995/130) betreffende de Wet individuele huursubsidie heeft de AbRS, naar aanleiding van een beroep op door de gemeente gedane toezeggingen, overwogen dat de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een bijdrage niet bij de gemeente berust, doch bij de staatssecretaris. De gemeente heeft louter een adviserende taak. De staatssecretaris is derhalve bij de besluitvorming niet gebonden aan mogelijk van de zijde van de gemeente gewekte verwachtingen, aldus de AbRS. De rol van de gemeente bij de uitvoering van het Brrm is vergelijkbaar met die in het kader van de Wet individuele huursubsidie. De gemeente fungeert immers ook bij de uitvoering van het Brrm slechts als informatieloket en 'doorgeefluik'; de beslissing omtrent toekenning van subsidie op grond van het Brrm berust uitsluitend bij verweerder. Gelet op deze overeenkomst dient de rechtbank, in overeenstemming met voornoemde jurisprudentie van de AbRS, te concluderen dat eiser er op grond van door de gemeente (ten onrechte) gewekte verwachtingen en/of gemaakte fouten niet op heeft mogen vertrouwen dat verweerder (alsnog) het in het Brrm neergelegde subsidiepercentage van 80% zou toepassen. De beslissingsbevoegdheid berust immers uitsluitend bij verweerder.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel dient derhalve te falen.
Nu hetgeen namens eiser is aangevoerd, niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, dient het beroep van eiser ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet, nu het beroep ongegrond wordt verklaard, ten slotte geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing:
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Van der Poel, Cooijmans en Kok en uitgesproken in het openbaar door mr. Van der Poel, in tegenwoordigheid van
mr. Van der Borst-Leppens als griffier, op 30 augustus 2000
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na de datum van verzending van het afschrift van deze uitspraak.
Afschrift verzonden d.d.: