Uitspraak
00/1804 AW
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE BREDA
Zevende kamer
Uitgesproken d.d.: 2 oktober 2001
UITSPRAAK
in het geding tussen:
A, wonende te B, eiseres,
mr. P. Bellod, gemachtigde,
en
de Korpsbeheerder van de politieregio Midden en West Brabant, gevestigd te Tilburg, verweerder,
drs. P.J.J.M. van der Heijden, gemachtigde.
1. Procesverloop:
Bij brief van 4 september 1998 heeft verweerder aan eiseres mededeling gedaan van zijn oordeel omtrent de toepasselijkheid van een bepaling uit het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp). De bezwaren van eiseres hiertegen heeft verweerder - nadat deze rechtbank bij uitspraak van 25 juli 2000 een eerdere beslissing op bezwaar heeft vernietigd - bij besluit van 21 september 2000 (hierna: bestreden besluit) ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 oktober 2000, aangevuld bij brief van 14 november 2000, is namens eiseres beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft de op deze zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en bij brief van 14 december 2000 een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 22 augustus 2001.
Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. P. Bellod.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde drs. P.J.J.M. van der Heijden.
2. Beoordeling:
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting neemt de rechtbank de volgende feiten als vaststaand aan.
Eiseres is politieambtenaar, aangesteld in de functie van BPF-B bij de politieregio Midden en West Brabant. Ten tijde in geding verrichtte zij haar werkzaamheden te B.
Bij brief van 21 juli 1998 heeft eiseres aan de teamchef van het Team B opgave gedaan van werkzaamheden die zij voornemens is te gaan verrichten, te weten barwerkzaamheden in café X te B. Die werkzaamheden zullen op oproep-/invalbasis worden verricht op drie tot vier avonden per maand. Eiseres heeft als haar mening te kennen gegeven dat het bepaalde in artikel 66, derde lid, van het Barp op deze werkzaamheden niet van toepassing is. Zij heeft, kort gezegd, verweerder gevraagd of hij die mening deelt.
Bij besluit van 4 september 1998 heeft de districtschef van het district B van de politieregio aan eiseres meegedeeld dat zijns inziens het verbod, dat is geformuleerd in artikel 66, derde lid, van het Barp, in deze wel van toepassing is. Hij heeft zich daarbij laten leiden door het begrip "mogelijke belangenverstrengeling", en aangegeven welke aspecten daarbij in ogenschouw zijn genomen en van doorslaggevende betekenis zijn geweest.
Bij besluit van 13 oktober 1998, aangevuld bij brief van 1 februari 1999, is namens eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit van 4 september 1998. Aangevoerd is, kort weergegeven, dat van mogelijke belangenverstrengeling geen sprake kan zijn. De teamchef heeft ten onrechte volstaan met een opsomming van criteria, doch met aard en omstandigheden van het concrete geval is onvoldoende rekening gehouden en er is geen zorgvuldig onderzoek verricht.
De bezwaren zijn op 19 maart 1999 toegelicht op een hoorzitting van de Bezwaren-
adviescommissie Awb (hierna: de commissie). De commissie heeft in haar advies van
29 juni 1999 verweerder geadviseerd het bezwaarschrift ontvankelijk en gegrond te verklaren.
Daartoe heeft de commissie overwogen dat niet is aangetoond op welke wijze de nevenwerkzaamheden van eiseres haar werkzaamheden in de functie van BPF-B in de praktijk ondermijnen. Hierdoor heeft het besluit van 4 september 1998 naar het oordeel van de commissie nadrukkelijk het karakter van een algemeen verbod gekregen.
Bij besluit van 26 juli 1999 heeft verweerder eiseres in haar bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de termijn voor het aanvoeren van de gronden van bezwaar.
Bij uitspraak van deze rechtbank van 25 juli 2000 is verweerders besluit van 26 juli 1999 vernietigd en is verweerder opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder overwogen, kort samengevat, dat in casu is getoetst aan de criteria die zijn opgenomen in de nota Kaders nevenactiviteiten politieregio Midden en West Brabant en dat dit hem heeft gebracht tot het standpunt dat het eiseres niet is toegestaan om barwerkzaamheden te verrichten in café X. Voor het overige is verweerder - anders dan de commissie - van oordeel dat er geen sprake is van een algemeen verbod. Eiseres wordt niet verboden om horecawerkzaamheden te verrichten, doch wordt verboden om barwerkzaamheden te verrichten. Met name bestaan bij verweerder ernstige bezwaren tegen tapwerkzaamheden, ook al worden deze uitgeoefend in een bar die verder goed bekend staat. In dit verband heeft verweerder gewezen op artikel 59 van Pro het Barp dat stelt, voorzover hier van toepassing, dat een ambtenaar van politie, aangesteld ter uitvoering van de politietaak, zich niet kan beroepen op de omstandigheid niet in dienst te zijn in die gevallen waarin zijn of haar optreden is vereist. Voorts heeft verweerder gewezen op het risico van belangenverstrengeling. Bovendien kunnen door de veelvuldige aanraking met het publiek de tapwerkzaamheden leiden tot ondermijning van het gezag en aantasting van het aanzien van de politie. Tenslotte kunnen dienstdoende collega's in verlegenheid worden gebracht, indien zij in de uitoefening van hun functie worden geconfronteerd met een collega die tapwerkzaamheden verricht, bijvoorbeeld bij het horecatoezicht en alcoholcontroles. Dit klemt temeer, aldus verweerder, nu eiseres de barwerkzaamheden wil verrichten in haar bewakingsgebied.
Eiseres heeft tegen dat besluit in beroep doen aanvoeren, samengevat, dat verweerder ten onrechte een algemeen verbod heeft geformuleerd om in horecagelegenheden te werken, dat eiseres niet is gehoord na de uitspraak van deze rechtbank van 25 juli 2000, dat verweerder heeft gerefereerd aan omstandigheden en criteria maar dat een nadere invulling daarvan achterwege is gebleven, dat dit in strijd is met de zogenaamde kaders nevenactiviteiten politieregio Midden en West Brabant, en dat geen belangenafweging heeft plaatsgevonden met betrekking tot de vraag in hoeverre zou kunnen worden volstaan met een tijdelijke of voorwaardelijke toestemming.
omvang van het geschil
In geschil is of het bestreden besluit in rechte kan standhouden. De onderliggende vraag die de rechtbank in dit verband dient te beoordelen is of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat artikel 66, derde lid, van het Barp zich verzet tegen het voornemen van eiseres om barwerkzaamheden te verrichten in café X te B.
wettelijk kader
In artikel 66, eerste lid, van het Barp is bepaald dat de ambtenaar verplicht is aan het bevoegd gezag, op een door dit gezag te bepalen wijze, opgave te doen van de nevenwerkzaamheden die hij verricht of voornemens is te gaan verrichten, die de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, kunnen raken.
In artikel 66, derde lid, van het Barp is bepaald dat het de ambtenaar verboden is nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of een goede functionering van de dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
In artikel 66, vierde lid, van het Barp is bepaald dat het bevoegd gezag nadere regels kan stellen omtrent het verbod, bedoeld in het derde lid.
Verweerder heeft terzake het bepaalde in artikel 66 van Pro het Barp beleid ontwikkeld dat is neergelegd in de nota Kaders nevenactiviteiten politieregio Midden en West Brabant. De rechtbank gaat uit van de tekst van die nota zoals die is bekendgemaakt bij brief van 24 maart 1998. In die nota is bepaald dat nevenactiviteiten moeten worden beoordeeld op de volgende aspecten:
- Kan de nevenactiviteit nu of in de toekomst leiden tot een belangenvermenging?
- Kan de nevenactiviteit nu of in de toekomst leiden tot verminderd fysiek/psychisch functioneren?
- Kan de nevenactiviteit in de waarneming van de omgeving nu of in de toekomst ongewenste beelden oproepen (grenzen)?
overwegingen
Alvorens toe te komen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep van eiseres ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of het besluit van 4 september 1998 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Partijen zijn ervan uitgegaan dat het besluit van 4 september 1998 een besluit is in vorenbedoelde zin, waarbij het rechtsgevolg gelegen is in het feit dat verweerder eiseres verboden heeft in café X te gaan werken. De rechtbank kan partijen niet volgen in deze zienswijze, daar eiseres bij besluit van 4 september 1998 geen verbod is opgelegd. De districtchef heeft eiseres immers niet verboden om de betreffende barwerkzaamheden te verrichten, maar slechts medegedeeld dat het verbod van artikel 66 lid 3 Barp Pro op de barwerkzaamheden in café X van toepassing is.
Het besluit van 4 september 1998 houdt naar het oordeel van de rechtbank een rechtsoordeel in omtrent de toepasselijkheid van publiekrechtelijke voorschriften aangaande de toepassing waarvan het bestuurorgaan bevoegdheden heeft. Dit rechtsoordeel is gegeven in antwoord op de aankondiging door eiseres dat zij barwerkzaamheden in café X zou gaan verrichten. In het kader van de vraag of het besluit van 4 september 1998 desalniettemin kan worden aangemerkt als besluit in de zin van de Abw, heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij het toetsingskader zoals dat in jurisprudentie van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State gestalte is gegeven. Getoetst dient te worden of het voor degene die opkomt tegen een besluit, dat niet gericht is op rechtsgevolg doch slechts een rechtsoordeel uitspreekt, onredelijk bezwarend is om af te wachten hoe het bestuurorgaan zal reageren. Kan de aanvrager van het rechtsoordeel net zo goed de feitelijke rechtsgevolgen afwachten, dan is het niet onredelijk bezwarend. Zijn er goede redenen om van te voren zekerheid te hebben omtrent de te verwachten rechtsgevolgen, dan is dat afwachten wél onredelijk bezwarend, in welk geval het bestuurlijk rechtsoordeel als besluit wordt aangemerkt.
In casu is de rechtbank van oordeel dat niet van eiseres verlangd had kunnen worden dat zij maar in café X aan het werk was gegaan om vervolgens af te wachten door welke rechtsgevolgen zij zou worden getroffen, bijvoorbeeld in de vorm van disciplinaire maatregelen.
Op grond hiervan komt de rechtbank net als partijen - zij het op andere gronden - tot de conclusie dat het besluit van 4 september 1998 kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb.
Get op het vorenoverwogene zal de rechtbank thans overgaan tot de inhoudelijke behandeling van het beroep van eiseres.
Verweerder heeft - gelet op artikel 66, derde lid, van het Barp - het standpunt ingenomen dat het niet toelaatbaar is dat eiseres barwerkzaamheden in café X gaat verrichten. Een nadere uitwerking van het voornoemde artikel is neergelegd in de nota Kaders nevenactiviteiten politieregio Midden en West Brabant. Ingevolge deze nota worden nevenwerkzaamheden beoordeeld op de aspecten gevaar voor belangenvermenging, gevaar voor een verminderd fysiek/psychisch functioneren en gevaar voor ongewenste beeldvorming. Daarbij worden omstandigheden en criteria genoemd die een rol kunnen spelen bij de beoordeling van het toelaatbaar zijn van een nevenfunctie. In het onderhavige geval heeft verweerder doorslaggevende betekenis toegekend aan de vraag of in de nevenfunctie het risico van een persoonlijke confrontatie vanwege de functie van BPF-B aanwezig is, de vraag of zich in belangrijke mate publieke effecten kunnen voordoen waardoor een op zichzelf oorbare nevenfunctie extern negatief beoordeeld wordt en de vraag of de nevenfunctie een negatieve uitwerking kan hebben op de handhavingsmogelijkheden in de hoofdfunctie. In zijn verweerschrift heeft verweerder gemotiveerd aangegeven dat van bovenvermelde beoordelingsaspecten met name belang toekomt aan het gevaar voor belangenverstrengeling en het gevaar voor ongewenste beeldvorming. Deze aspecten zijn volgens verweerder uitdrukkelijk aanwezig indien eiseres in haar bewakingsgebied tapwerkzaamheden gaat verrichten.
De rechtbank kan de zienswijze van verweerder onderschrijven en heeft daartoe het volgende overwogen.
Eiseres deelt op zich het standpunt van verweerder dat bij de vraag of een nevenfunctie toelaatbaar is, dient te worden bezien of er sprake is van belangenverstrengeling. Naar de mening van eiseres kan er echter in casu geen sprake zijn van belangenverstrengeling, aangezien er simpelweg geen enkel verband bestaat tussen de hoofdfunctie van BPF-B en die van de beoogde nevenfunctie. Naar het oordeel van de rechtbank kan eiseres echter de werkzaamheden in de beoogde nevenfunctie niet scheiden van haar verantwoordelijkheden als politiefunctionaris, in het bijzonder niet gelet op het bepaalde in artikel 59 van Pro het Barp, waaruit volgt dat de politieambtenaar, aangesteld voor de uitvoering van de politietaak, zich niet kan beroepen op de omstandigheid niet in dienst te zijn in die gevallen waarin hun optreden redelijkerwijze is vereist. Met haar opvatting dat de barwerkzaamheden in café X niets te maken hebben met het werk van politiefunctionaris heeft eiseres dan ook miskend dat zij - eenmaal werkzaam in dat café - in de situatie kan komen te verkeren dat haar optreden als politiefunctionaris is vereist dan wel dat zij wordt geconfronteerd met collega's in de uitoefening van hun functie. Te denken valt daarbij onder meer aan horecatoezicht, alcoholcontroles en het optreden bij strafbare feiten.
Voorts heeft de rechtbank in haar overwegingen betrokken dat bij de combinatie van de hoofdfunctie van eiseres met de (beoogde) tapwerkzaamheden de kans op ongewenste beeldvorming niet ondenkbeeldig is. Niet onbelangrijk acht de rechtbank in dit verband dat eiseres de beoogde werkzaamheden in haar bewakingsgebied wenst te verrichten en dat verweerder heeft gesteld dat eiseres bij het publiek in dat gebied bekend is in haar hoedanigheid van politiefunctionaris, hetgeen eiseres overigens niet heeft weersproken. Wel heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat dit steeds minder wordt, daar zij per 1 september 2000 een administratieve functie bekleedt, in welke functie zij geen politietaken meer op straat vervult. Dit doet echter volgens de rechtbank niet af aan hetgeen hiervoor omtrent de ongewenste beeldvorming is overwogen, daar eiseres naar eigen zeggen bijna twintig jaar als politiefunctionaris op straat heeft gewerkt en niet valt in te zien dat de hierdoor opgebouwde bekendheid bij het publiek niet gedurende vele jaren doorwerkt. Verweerder heeft ter zitting opgemerkt dat in geval van capaciteitsgebrek het bovendien niet ondenkbaar is dat eiseres zonodig executief wordt ingezet.
Met betrekking tot de grief van eiseres dat verweerder ten onrechte een algemeen verbod heeft geformuleerd om in horecagelegenheden te werken merkt de rechtbank op dat haar van een dergelijk algemeen verbod niet is gebleken. Verweerder heeft immers expliciet barwerkzaamheden genoemd als werkzaamheden die zich niet verhouden met de hoofdfunctie van eiseres en niet horecawerkzaamheden in zijn algemeenheid. Deze grief kan derhalve niet tot het door eiseres gewenste gevolg leiden.
Eiseres heeft voorts als grief aangevoerd dat ten onrechte geen (nieuwe) hoorzitting is gehouden. De rechtbank kan eiseres hier niet in volgen. In het kader van de behandeling van het eerste bezwaarschrift heeft reeds een volledige heroverweging plaatsgevonden en tijdens de behandeling van het beroep door de rechtbank zijn geen nieuwe feiten en/of omstandigheden naar voren gekomen waarvan de commissie geen kennis droeg. Gesteld noch gebleken is overigens dat hiervan sprake was. Na de opdracht van de rechtbank om een nieuw besluit op bezwaar te nemen heeft verweerder dan ook terecht geen aanleiding gezien om wederom een hoorzitting te houden. Deze grief treft dan ook geen doel.
Volgens eiseres is sprake van een motiveringsgebrek, nu verweerder de criteria uit de nota Kaders nevenactiviteiten politieregio Midden en West Brabant wel heeft genoemd in het bestreden besluit, maar heeft nagelaten een concrete relatie aan te brengen met de specifieke omstandigheden van het geval. Aan eiseres moet worden toegegeven dat de motivering van het bestreden besluit niet op alle aspecten even uitvoerig en concreet is, maar naar het oordeel van de rechtbank kan niet gezegd worden dat het bestreden besluit daardoor onvoldoende is gemotiveerd.
Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat artikel 66, derde lid, van het Barp zich verzet tegen het voornemen van eiseres om barwerkzaamheden te verrichten in café X te B. Het bestreden besluit kan dan ook in rechte standhouden en het beroep van eiseres zal ongegrond worden verklaard.
Nu het beroep ongegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Derhalve wordt beslist als volgt.
3. Beslissing:
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. Van Andel, Van Gameren en Volkers en uitgesproken in het openbaar door mr. Van Andel, in tegenwoordigheid van mr. Oudkerk als griffier, op 2 oktober 2001
Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van een beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na de datum van verzending van het afschrift van deze uitspraak.
Afschrift verzonden d.d.:
ML