Uitspraak
05 / 1566 WWB RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
[eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde [gemachtigde eiseres],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 7 april 2005 (bestreden besluit), inzake de tijdelijke verlaging van haar bijstandsuitkering. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 29 september 2005, waar eiseres werd vertegenwoordigd door [gemachtigde eiseres] en waar verweerder werd vertegenwoordigd door mr. C.J.C.J. Crombach.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres ontvangt sinds 1996 van verweerder een bijstandsuitkering, laatstelijk krachtens de Wet werk en bijstand (Wwb), berekend naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij wordt vanaf 1998 door verweerder begeleid in het zoeken naar een betaalde baan.
Een casemanager van verweerders dienst Sociale Zaken heeft voor eiseres een nieuwe werkpolis opgesteld. In die polis wordt een traject beschreven waarin haar ondersteuning wordt geboden bij het vinden van werk. Voorts zijn in die polis de verplichtingen beschreven die in verband met dat traject op eiseres komen te rusten.
Deze polis is eiseres bij brief van 29 oktober 2004 in tweevoud toegezonden. Haar is verzocht één exemplaar te ondertekenen en terug te sturen. Als dat niet voor 5 oktober 2004 is gebeurd dan zal, volgens die brief, een maatregel volgen, namelijk een korting op de uitkering van maximaal 20% gedurende 1 maand.
Verweerder heeft geconstateerd dat eiseres de werkpolis niet heeft teruggestuurd en bij besluit van 24 januari 2005 is een maatregel opgelegd, waardoor de uitkering van 1 januari 2005 tot en met 31 januari 2005 wordt verminderd met 5%.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen het besluit van
24 januari 2005 ongegrond verklaard.
2.2 Eiseres heeft, samengevat, aangevoerd dat uit niets blijkt dat de werkpolis slechts “voor gezien” wordt ondertekend. Zij zou, door ondertekening, zich met de voorwaarden van de polis akkoord verklaren, terwijl zij het in verband met haar persoonlijke omstandigheden niet met die voorwaarden eens is. Zij heeft haar persoonlijke omstandigheden meerdere malen aan de case-manager uiteengezet, maar die heeft daaraan onvoldoende serieuze aandacht besteed.
Voorts heeft eiseres aangevoerd dat in de opvatting van verweerder, dat een werkpolis geen besluit is, een handtekening onder de werkpolis geen betekenis heeft voor de op eiseres rustende werkverplichting. Die verplichting heeft zij immers ook zonder polis. De weigering de polis te ondertekenen kan dan ook niet worden beschouwd als een gedraging die het vinden of behouden van werk belemmert. Dat eiseres niet aan een traject deelneemt komt niet doordat zij geweigerd heeft de polis te ondertekenen, maar doordat de casemanager haar niet heeft aangemeld.
Wanneer de werkpolis wel als een besluit is aan te merken had de bestuursrechtelijke binding op andere wijze verkregen kunnen worden. Ondertekening van de polis is overbodig, nu verweerder eenzijdig verplichtingen aan eiseres kan opleggen.
2.3 In artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand van de gemeente Tilburg (Afstemmingsverordening) is bepaald dat de gedragingen met betrekking tot het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van werk worden onderscheiden in de volgende rechtmatigheidsgedragingen:
a. het zich niet als werkzoekende inschrijven bij het CWI, danwel de inschrijving niet of niet tijdig verlengen;
b. het niet ondertekenen of het niet aan burgemeester en wethouders verstrekken van de bijlage bij het besluit tot toekenning of voortzetting van de bijstand;
c. het niet binnen de gestelde termijn verstrekken van informatie, die van belang is voor de verlening, danwel de voortzetting van de bijstand.
In artikel 5, eerste lid, van de Afstemmingsverordening is bepaald dat de maatregel, behorend bij de in artikel 3 vermelde Pro gedragingen wordt vastgesteld op minimaal 5 en maximaal 20 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand.
2.4 Met betrekking tot de betekenis van de door verweerder verlangde ondertekening van de werkpolis verschillen partijen van mening over de vraag of de polis “voor gezien” of “voor akkoord” wordt getekend. In het bestreden besluit stelt verweerder vast dat eiseres de werkpolis niet “voor gezien” heeft getekend.
De slotalinea van de werkpolis luidt echter: “Hierbij verklaren ondergetekenden dat zij al het mogelijke zullen doen om de hierboven gemaakt afspraken uit te voeren.” De rechtbank stelt dan ook vast dat men zich door ondertekening van de werkpolis verbindt tot naleving van het in die werkpolis bepaalde. Een dergelijke verklaring reikt aanzienlijk verder dan de verklaring dat van de inhoud van de werkpolis is kennisgenomen.
2.5 Per 1 januari 2004 is de Algemene bijstandswet (Abw) ingetrokken, en is de Wwb in werking getreden.
In artikel 111, eerste lid, van de Abw was bepaald:
“De bijstand is erop gericht de belanghebbende in staat te stellen zelfstandig in het bestaan te voorzien. Burgemeester en wethouders bevorderen dat de belanghebbende gebruik maakt van voorzieningen die bijdragen aan diens zelfstandige bestaansvoorziening. Zij dragen zorg voor voorlichting en bemiddeling die daartoe noodzakelijk zijn.”
In artikel 70, derde en vierde lid, van de Abw was bepaald:
“3. Indien burgemeester en wethouders ter uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 111, eerste lid, ten behoeve van de belanghebbende een plan hebben opgesteld of hebben laten opstellen, gericht op het vergroten van de mogelijkheden tot inschakeling in het arbeidsproces, wordt dit opgenomen in een bijlage bij het besluit tot toekenning, voortzetting of herziening van bijstand.
4. De belanghebbende tekent, indien een plan als bedoeld in het derde lid wordt opgesteld, een exemplaar van de bijlage, bedoeld in het derde lid, of, indien een dergelijk plan niet wordt opgesteld, een exemplaar van de bijlage, bedoeld in het eerste en tweede lid, voor gezien en verstrekt dit aan burgemeester en wethouders. De bijlage wordt tevens getekend door burgemeester en wethouders.”
De rechtbank constateert dat in de Wwb geen bepalingen zijn opgenomen met de strekking van artikel 70, derde en vierde lid, van de Abw.
In artikel 7, eerste lid, van de Wwb is aan het college van burgemeester en wethouders de verantwoordelijkheid opgedragen voor het ondersteunen van personen die algemene bijstand ontvangen bij arbeidsinschakeling en, indien het college daarbij het aanbieden van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling noodzakelijk acht, voor het bepalen en aanbieden van deze voorziening.
In artikel 8, eerste lid, van de Wwb is aan de gemeenteraad opgedragen bij verordening regels te stellen met betrekking tot onder meer het ondersteunen bij arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, en met betrekking tot het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid.
De gemeenteraad van de gemeente Tilburg heeft aan de opdracht van artikel 8, eerste lid, van de Wwb uitvoering gegeven, onder meer, in de Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand (Reïntegratie-verordening) en in de Afstemmingsverordening, die beiden in werking traden op 1 juli 2004.
In artikel 5 van Pro de Reïntegratieverordening zijn de rechten en de plichten van de deelnemer beschreven. Noch in artikel 5, noch in een andere bepaling van de Reïntegratieverordening, is een bepaling opgenomen omtrent de (ondertekening of terugzending van een) werkpolis.
In de Afstemmingsverordening zijn met betrekking tot de werkpolis de bepalingen opgenomen die zijn beschreven in paragraaf 2.3 van deze uitspraak.
De rechtbank dient, tegen de achtergrond van de bovenbeschreven regelgeving, de vraag te beantwoorden of verweerder terecht van de veronderstelling is uitgegaan dat op eiseres een verplichting rust om een werkpolis te ondertekenen.
2.6 Zoals reeds overwogen kent de Wwb geen bepalingen die uitdrukkelijk op een werkpolis, of op het ondertekenen en inleveren daarvan, betrekking hebben. Ook in de Reïntegratieverordening is geen verplichting opgenomen tot het ondertekenen of terugzenden van een werkpolis.
Verweerder heeft de in geding zijnde maatregel gebaseerd op de artikelen 3 en 5 van de Afstemmingsverordening. De rechtbank is er evenwel niet van overtuigd geraakt dat die bepalingen een toereikende grondslag bieden voor het treffen van een maatregel als de onderhavige. Met name moet betwijfeld worden of door het bepaalde in artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening een verplichting in het leven is geroepen om een werkpolis te ondertekenen en terug te sturen.
Allereerst maakt de structuur van de regelgeving niet aannemelijk dat een dergelijke verplichting in het leven wordt geroepen in de Afstemmings-verordening. Een dergelijke verordening kent immers bepalingen omtrent de consequenties die aan de bijstandsverlening worden verbonden bij schending van verplichtingen die in andere regelgeving in het leven zijn geroepen.
Voorts merkt de rechtbank op dat ook de twee andere, in artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening genoemde gedragingen niet hun oorsprong vinden in die verordening. De gedraging die is beschreven onder a, met betrekking tot de inschrijving als werkzoekende, is in het leven geroepen in artikel 5, lid 5, onderdeel a van de Reïntegratieverordening. De gedraging die is beschreven onder c, met betrekking tot de informatieplicht, is in het leven geroepen in artikel 17 van Pro de Wwb.
Uit de tekst van de aanhef van artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening leidt de rechtbank bovendien af dat het ook niet de bedoeling is geweest om in die bepaling een verplichting in het leven te roepen. Er wordt slecht een categorie-indeling aangebracht in reeds bestaande rechtmatigheidsgedragingen.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat (ook) de Afstemmingsverordening niet voorziet in een verplichting om een werkpolis te ondertekenen en terug te sturen.
Ter zitting heeft verweerder nog gewezen op het door verweerder gevoerde beleid, zoals beschreven in hoofdstuk 8, paragraaf 1 van het zogenaamde Werkboek. Daarin is neergelegd dat een werkpolis duidelijkheid dient te scheppen over de afspraken en over de wederzijdse rechten en plichten. Voorts is daar de gang van zaken rond de totstandkoming van de werkpolis als bijlage bij een beschikking summier beschreven. Naar het oordeel van de rechtbank is aldus in het Werkboek niet een voor afstemming van de bijstand relevante verplichting in het leven geroepen. Daar kan alleen al geen sprake van zijn omdat het Werkboek niet strekt tot uitvoering van de in artikel 8 van Pro de Wwb aan de gemeenteraad verleende opdracht.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting nog het standpunt ingenomen dat eiseres, door de werkpolis niet ondertekend terug te sturen, tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond voor de voorziening in het bestaan, zoals bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de Wwb. Dit heeft, volgens verweerder, geleid tot toepassing van de artikelen 3 en 5 van de Afstemmingsverordening.
Deze zienswijze komt de rechtbank onjuist voor. Volgens de aanhef van artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening heeft die bepaling betrekking op gedragingen met betrekking tot het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van werk, en in de toelichting bij artikel 3 worden Pro de in dat artikel genoemde gedragingen gerelateerd aan de plicht tot arbeidsinschakeling die is vastgelegd in artikel 9 van Pro de Wwb. De rechtbank volgt verweerder dan ook niet in de opvatting dat de maatregel is opgelegd wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid.
Het bovenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat in de in verweerders gemeente geldende regelgeving geen bepaling is opgenomen die eiseres verplicht om een werkpolis te ondertekenen en terug te sturen. Dit betekent dat de uitkering van eiseres is verlaagd wegens schending van een verplichting die niet op haar rustte. Het bestreden besluit berust dan ook op onjuiste toepassing van de wettelijke bepalingen. Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard, waarbij het bestreden besluit zal worden vernietigd.
2.7 De constatering dat de huidige regelgeving in verweerders gemeente geen grondslag biedt voor verlaging van de uitkering van degene, die weigert een werkpolis te ondertekenen en aan verweerder terug te sturen, zal in verweerders gemeente mogelijk de behoefte doen rijzen aan aanpassing van de Reïntegratieverordening, aldus dat daarin een verplichting tot het ondertekenen en terugsturen van de werkpolis wordt opgenomen. De rechtbank geeft, ten overvloede, in overweging om, alvorens tot zo’n aanpassing te besluiten, stil te staan bij de vraag of het in de verordening opnemen van een dergelijke verplichting past in de opdracht die de wetgever heeft gegeven in artikel 8, eerste lid, van de Wwb.
Daarbij kan aandacht worden besteed aan de vraag of aan burgers verplichtingen dienen te worden opgelegd die betrekking hebben op het kennisnemen van of het instemmen met hen opgelegde verplichtingen, en of het niet-nakomen van die verplichtingen dient te worden bedreigd met verlaging van de uitkering. Bijstandsverlening geschiedt immers in een verhouding tussen bestuursorgaan en burger die door het bestuursrecht wordt beheerst. In die verhouding worden burgers geacht van hun verplichtingen op de hoogte te zijn wanneer die op de voorgeschreven wijze aan hen bekend zijn gemaakt, en in die verhouding is voor akkoordverklaring met opgelegde verplichtingen geen rol van betekenis weggelegd.
Daarbij kan voorts aandacht worden besteed aan de vraag of het niet ondertekenen en terugsturen van een werkpolis schade berokkent aan het reïntegratieproces. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat, in deze beroepszaak, het uitblijven van een ondertekende werkpolis er toe heeft geleid dat de betrokkene niet is aangemeld voor een traject. Men kan zich afvragen of het niet-aanmelden voor een traject werkelijk een rechtstreeks gevolg is van het niet ondertekend terugsturen van de werkpolis, en of dat niet-aanmelden eigenlijk niet berust op een keuze die verweerder heeft gemaakt. Verweerder kan er immers ook voor kiezen betrokkene wel aan te melden, en haar bij besluit op te dragen het traject te volgen.
2.8 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Tilburg aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 37,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 644,-, te betalen door de gemeente Tilburg.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.G.M. Wouters, voorzitter, en mrs. P.H.J.G. Römers en
E.B. Prenger, rechters, en in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier, in het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: