Uitspraak
05 / 2290 WET RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht
Meervoudige kamer
UITSPRAAK
in de zaak van
de [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
gemachtigden [gemachtigde] en [gemachtigde],
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC en W), verweerder.
1. Het procesverloop
Namens eiseres is beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 18 mei 2005 (bestreden besluit), inzake de weigering om in te stemmen met het voornemen van eiseres tot het verzorgen van de nieuwe bacheloropleiding Hogere Europese Beroepenopleiding (HEBO). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 23 maart 2006. Daarbij werd eiseres vertegenwoordigd door [voorzitter], voorzitter van het college van bestuur, en door [opleidingsdirecteur], bijgestaan door haar gemachtigden. Namens verweerder zijn [W.P.] en [M.O.] verschenen, bijgestaan door mr. [gemachtigde].
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij brief van 4 maart 2004 heeft eiseres het ministerie van OC en W op de hoogte gesteld van het voornemen om te gaan starten met de bacheloropleiding HEBO. Bij brief van 25 juni 2004 heeft eiseres het positieve besluit d.d. 23 juni 2004 van de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie in oprichting (NVAO) op de aanvraag voor de Toets Nieuwe Opleiding voor HEBO, nagezonden.
Bij primair besluit van 26 oktober 2004 heeft verweerder eiseres medegedeeld niet in te stemmen met het voornemen van eiseres tot het verzorgen van de HEBO. Als motivering is gegeven dat deze opleiding niet voldoet aan verweerders ‘Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs’ (Beleidsregel), aangezien de opleiding niet tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen of aan noodzakelijk geachte ontwikkelingen in innovatieve sectoren (criterium a), noch aan een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid (criterium b).
Tegen voornoemd besluit is namens eiseres op 3 december 2004 een bezwaarschrift ingediend, door verweerder ontvangen op 6 december 2004. Daarin is aangevoerd dat de HEBO voldoet aan de door verweerder gehanteerde doelmatigheidscriteria, dat van rechtswege instemming is verkregen omdat verweerder niet binnen vier maanden na het voorleggen van het voornemen heeft medegedeeld dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven, en dat verweerder bij eiseres gewekte verwachtingen heeft geschonden door niet binnen vier maanden na aanvraag een beslissing te nemen.
Op 8 april 2005 heeft de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van OC en W (bezwaarschriftencommissie) aan verweerder een advies uitgebracht, inhoudende het bezwaar gegrond te verklaren en met het voornemen van eiseres in te stemmen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
2.2 Namens eiseres is gevraagd om in beroep de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Verder is – kort samengevat – aangevoerd dat verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie op de inhoudelijke aspecten had moeten volgen, dat verweerder bij het nemen van het primaire besluit de hoorplicht als bedoeld in artikel 4:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft geschonden, dat eiseres heeft aangetoond dat de HEBO voldoet aan de criteria van de Beleidsregel terwijl verweerder niet heeft gemotiveerd waarom niet aan de criteria wordt voldaan, en dat verweerder de termijnen heeft geschonden.
Eiseres verzoekt de rechtbank het beroep gegrond te verklaren, het primaire besluit en het bestreden besluit te vernietigen, verweerder op te dragen alsnog instemming te verlenen met het voornemen van eiseres ofwel om zelf in de zaak te voorzien en instemming te verlenen, alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten in bezwaar en beroep.
2.3 Artikel 6.2 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) luidt:
1. Het instellingsbestuur legt het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding ter instemming aan Onze minister voor met het oog op de beoordeling van een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs. Het instellingsbestuur verstrekt daarbij het gegeven, in welke gemeente de opleiding wordt gevestigd.
2. Het instellingsbestuur legt het voornemen voor nadat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft ondergaan.
3. Onze minister wordt geacht met het voornemen in te stemmen, indien hij niet binnen vier maanden na ontvangst heeft verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven in verband met een ondoelmatige taakverdeling tussen de instellingen die als gevolg daarvan zou ontstaan. Onze minister kan zich hierbij laten adviseren door een adviescommissie bestaande uit drie deskundigen uit de betrokken sector.
4. Onze minister stelt beleidsregels vast op grond waarvan hij de aanvragen beoordeelt. Wijzigingen van de beleidsregels worden meegedeeld aan beide Kamers der Staten-Generaal.
Artikel 1 van Pro verweerders Beleidsregel luidt:
De minister beoordeelt het voornemen van een instelling tot het verzorgen van een nieuwe opleiding met het oog op een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, aan de hand van de volgende criteria:
a. de opleiding draagt aantoonbaar bij aan de verdere ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving doordat de opleiding tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen, of aan noodzakelijk geachte nieuwe (wetenschappelijke) ontwikkelingen in innovatieve sectoren,
of
b. de opleiding voorziet in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid, waarbij aan de volgende vereisten moet zijn voldaan:
c. realisering van de opleiding mag niet leiden tot substantiële nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur in het desbetreffende onderwijsdomein, en
d. inbedding van de opleiding in de (regionale) kennisinfrastructuur moet in voldoende mate zijn verzekerd.
Indien meerdere aanvragen voorliggen voor het realiseren van opleidingen die identiek of soortgelijk zijn zal bij de beoordeling doorslaggevend gewicht worden toegekend aan de mate waarin wordt voldaan aan de vereisten, bedoeld in onderdeel c en d.
Artikel 2 van Pro de Beleidsregel luidt:
Bij de aanvraag tot beoordeling van een nieuwe opleiding overlegt het instellingsbestuur aan de minister de hierna genoemde gegevens over de opleiding:
a. het rapport van de Nederlandse Accreditatie Organisatie, waaruit blijkt dat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft doorlopen;
b. documenten die naar het oordeel van de instelling aantonen dat de opleiding voldoet aan de in artikel 1 genoemde Pro criteria;
c. de onderwijs- en examenregeling.
2.4 Inzet van het geding is of verweerder terecht instemming heeft onthouden aan het voornemen van eiseres tot het verzorgen van de HEBO. Hieraan gaat de vraag vooraf of in dit geval van rechtswege instemming is verleend en verweerder dientengevolge niet meer bevoegd was nog een besluit omtrent instemming te nemen.
Ingevolge artikel 6.2, derde lid, van de WHW wordt verweerder geacht in te stemmen met het voornemen tot het verzorgen van een nieuwe opleiding, indien hij niet binnen vier maanden heeft verklaard dat aan het voornemen geen uitvoering kan worden gegeven. Blijkens de tekst van dit artikel gaat de termijn van vier maanden lopen vanaf de ontvangst van het voornemen en eindigt deze termijn met de mededeling (bekendmaking van het besluit) van verweerder dat niet wordt ingestemd. In dit geval heeft eiseres bij brief van 4 maart 2004 verweerder geïnformeerd over haar voornemen om te starten met de HEBO. Niet is in geschil dat deze brief strekt tot het voorleggen van een voornemen als bedoeld in artikel 6.2 van de WHW. Volgens verweerder is deze brief van eiseres niet aan te merken als een rechtens relevante aanvraag, omdat een aanvraag om instemming pas kan worden ingediend nadat van de NVAO een positief accreditatiebesluit is verkregen. Verweerder ontleent deze redenering aan het bepaalde in artikel 6.2, tweede lid, van de WHW en aan artikel 2 van Pro de Beleidsregel.
Naar het oordeel van de rechtbank kan aan de bewoordingen van deze bepalingen niet worden ontleend dat, in afwijking van hetgeen is bepaald in de Awb, een verzoek om instemming uitsluitend als een rechtens relevante aanvraag kan worden aangemerkt indien het is ingediend nadat een positief besluit van de NVAO is verkregen en indien het is voorzien van alle benodigde documenten. Voor verweerders standpunt dat een rechtens irrelevante aanvraag na het verkrijgen van een positief accreditatiebesluit kennelijk van rechtswege converteert in een relevante aanvraag, kan in hiervoor genoemde bepalingen geen steun worden gevonden. Ook aan de wetsgeschiedenis van het huidige artikel 6.2 van de WHW kan voornoemde interpretatie niet worden ontleend. Het huidige artikel 6.2 van de WHW is ontleend aan een amendement, waarmee de indiener blijkens de toelichting de volgtijdelijkheid van de procedure tot uitdrukking wilde brengen in die zin, dat de minister zelf in laatste instantie een uitspraak doet over de doelmatigheid van de opleiding. De rechtbank is niet gebleken dat tevens is beoogd om af te wijken van de regeling die de Awb omtrent aanvragen geeft.
Ter zitting heeft verweerder een stappenplan overgelegd dat inzage geeft in de behandeling van aanvragen om instemming, en welke behandeling bestendige praktijk is geworden. Dit beroep op de actuele bestendige praktijk kan in dit geval niet opgaan, nu ten tijde van de behandeling van de onderhavige aanvraag van eiseres nog geen sprake was van bestendige praktijk. Bovendien kan een beroep op de bestendige praktijk niet slagen indien aanvrager en verweerder afspreken om - in afwijking van die praktijk - de aanvraag om instemming parallel te laten lopen met de accreditatieprocedure, zoals in dit geval is gebeurd.
De rechtbank neemt voorts het volgende in aanmerking.
Bij gebreke van een specifieke wettelijke regeling omtrent aanvragen om instemming in het kader van de WHW, is de rechtbank van oordeel dat de Awb op deze aanvragen van toepassing is. De Awb geeft in hoofdstuk 4, titel 4.1, een sluitende regeling voor de afhandeling van onderhavige aanvraag van eiseres. Op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb kon verweerder eiseres wijzen op het ontbreken van een positief accreditatiebesluit, welke mededeling tot gevolg zou hebben gehad dat de beslistermijn werd gestuit. Van deze mogelijkheid heeft verweerder echter geen gebruik gemaakt, zodat de beslistermijn van vier maanden onverkort is blijven doorlopen. Tot en met 4 juli 2004 heeft verweerder eiseres niets medegedeeld omtrent het niet verlenen van instemming, zodat eiseres per deze datum van rechtswege de instemming van verweerder voor haar voornemen heeft verkregen. Na de verkrijging van rechtswege van deze instemming was verweerder niet langer bevoegd om nog een beslissing op de aanvraag van eiseres te nemen.
2.5 Gelet op voorgaande overwegingen is het primaire besluit onbevoegd genomen, zodat bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard had moeten worden en het primaire besluit had moeten worden herroepen. Nu dit niet is gebeurd, zal de rechtbank het beroep van eiseres gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Verder zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit alsnog herroepen.
2.6 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed. Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres, gemaakt in bezwaar en in beroep, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit d.d. 26 oktober 2004;
gelast dat de Staat der Nederlanden aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 276,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.288,-, te betalen door de Staat der Nederlanden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.J. Bakx, mr. A.J.L. Woerdeman en mr. P.J. Hödl, rechters, door mr. Bakx, voorzitter, in aanwezigheid van mr. M.A.M. de Baar, griffier, in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2006.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's-Gravenhage.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 29 juni 2006