Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 06 / 4546 WIA
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van
[naam eiser],
wonende te Waalwijk, eiser,
gemachtigde mr. [naam gemachtigde eiser],
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV; kantoor Breda),
verweerder.
1. Het procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 4 augustus 2006 (bestreden besluit), inzake de toekenning van een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is, gevoegd met zaak 06/3682, behandeld ter zitting van 7 februari 2007, waarbij eisers gemachtigde en namens verweerder mr.[naam gemachtigde verweerder] aanwezig waren.
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank de zaken gesplitst, zodat in de gevoegde zaak afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
2. De beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is laatstelijk werkzaam geweest als internationaal vrachtwagenchauffeur. Voor dat werk is eiser in september 2003 ongeschikt geworden vanwege buikklachten. Eiser heeft zijn werkzaamheden vervolgens in december 2003 hervat. Eiser is op 26 januari 2004 opnieuw uitgevallen wegens buikklachten en andere lichamelijke klachten.
Op 9 januari 2006 heeft er een medisch onderzoek plaatsgevonden. De verzekeringsarts heeft vastgesteld dat eiser op dat moment geen benutbare mogelijkheden om te functioneren heeft. Voorts heeft de verzekeringsarts vastgesteld dat de arbeidsbeperkingen niet duurzaam zijn.
Bij besluit van 19 januari 2006 heeft verweerder bepaald dat eiser in het kader van de WIA vanaf 23 januari 2006 recht heeft op 4 jaar loongerelateerde werkhervattingsuitkering gedeeltelijk arbeidsgeschikten (hierna: WGA). Voorts is, uitgaande van een dagloon van
€ 109,55, bepaald dat eisers uitkering € 1.544,25 bruto (exclusief vakantiegeld) per maand bedraagt.
Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Op 8 mei 2006 is eiser omtrent zijn bezwaren gehoord. Eiser kan zich niet verenigen met de medische grondslag van het besluit. Evenmin kan hij zich vinden in de dagloonberekening.
Verweerder heeft middels een tweetal besluiten op eisers bezwaren beslist. Bij het besluit van 8 juni 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de dagloonberekening gegrond verklaard en de hoogte van het dagloon bepaald op € 116,11. Bij het besluit van 4 augustus 2006 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen de toekenning van een WGA-uitkering ongegrond verklaard.
Tegen beide besluiten heeft eiser beroep ingesteld. Het beroep van eiser tegen het besluit van 8 juni 2006 is geregistreerd onder nummer 06/3682. Het beroep tegen het besluit van 4 augustus 2006 is geregistreerd onder nummer 06/4546. Hieronder zal het beroep inzake 06/4546 worden besproken. De uitspraak inzake het beroep met nummer 06/3682 zal heden separaat worden toegezonden.
2.2 Eiser heeft in beroep - kort samengevat - aangevoerd dat hij lijdende is aan de ziekte van Crohn. De maag-darm-leverarts Grubben heeft in de brief van 18 januari 2006 de prognose vooralsnog goed genoemd. Dit was de conclusie nadat eiser in het ziekenhuis was opgenomen en hij gedurende 6 weken hele dagen had gerust. Eiser is inmiddels 35 à 40 kilo afgevallen. Eiser heeft veelvuldig diaree 6 tot 10 keer per dag en er zijn dagen dat het 10 tot 15 keer per dag is. Om dit te verminderen ligt eiser gemiddeld 7 tot 10 uur per dag op bed of op de bank. Hierdoor komen de darmen tot rust. Eiser begrijpt niet dat er geen rekening wordt gehouden met het dode gevoel in zijn handen en voeten. Eiser is van mening dat hij wel voldoet aan de eisen voor toekenning van een uitkering ingevolge de inkomensverzekering voor duurzaam en volledig arbeidsongeschikten (hierna: IVA-uitkering).
2.3 In artikel 4, eerste lid, van de WIA is bepaald dat volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur.
In het tweede lid is bepaald dat in het eerste lid onder duurzaam wordt verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie.
In het derde lid is bepaald dat onder duurzaam mede wordt verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
Ingevolge artikel 5 van Pro de WIA is gedeeltelijk arbeidsgeschikt hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling slechts in staat is met arbeid ten hoogste 65% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, doch die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
2.4 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser per einde wachttijd (23 januari 2006) volledig arbeidsongeschikt is. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze arbeidsongeschiktheid niet duurzaam is.
2.4.1 Op een door het UWV beheerde internetsite (htpp://cba.uwv.nl) staat in een document het beoordelingskader voor verzekeringsartsen uitgewerkt; getiteld: “Beoordeling van de duurzaamheid van arbeidsbeperkingen”. Ingevolge dit document worden arbeidsbeperkingen duurzaam genoemd:
1. als verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten of
2. als verbetering van de belastbaarheid niet of nauwelijks is te verwachten.
Voorts staat in het document over oordeelsvorming het volgende:
“De verzekeringsarts spreekt zich uit over de prognose van de arbeidsbeperkingen van cliënt, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment van de beoordeling. De verzekeringsarts doorloopt hierbij de volgende stappen:
Stap 1: De verzekeringsarts beoordeelt of verbetering van de belastbaarheid is uitgesloten. Dat is het geval als sprake is van: a. een progressief ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden of
b. een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden.
Stap 2: Als verbetering van de belastbaarheid niet is uitgesloten beoordeelt de verzekeringsarts in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht. De verzekeringsarts gaat na of één van de volgende twee mogelijkheden aan de orde is:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten.
Als voor de keuze tussen 2.a en 2.b doorslaggevende argumenten ontbreken gaat de verzekeringsarts uit van een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden.
Stap 3: Als in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks verbetering van de belastbaarheid kan worden verwacht (2.b is van toepassing) beoordeelt de verzekeringsarts of en zo ja in hoeverre die na het eerstkomende jaar nog kan worden verwacht. Ook nu zijn er twee mogelijkheden:
a. er is een redelijke of goede verwachting dat verbetering van de belastbaarheid zal optreden; dit is alleen het geval als van een behandeling vaststaat dat die eerst op langere termijn kan zijn gericht op verbetering van de belastbaarheid;
b. verbetering van de belastbaarheid is niet of nauwelijks te verwachten: alle overige gevallen.”
2.4.2 De rechtbank staat voor de vraag welke betekenis aan dit document moet worden gehecht. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
Het is niet duidelijk wie dit document heeft opgesteld en door wie dit is geaccordeerd. Aangezien dit document is geplaatst op een onder verantwoordelijkheid van het UWV beheerde internetsite, neemt de rechtbank als vaststaand aan dat het document is vastgesteld door verweerder, en in ieder geval dat de inhoud ervan aan verweerder moet worden toegerekend. Hierbij neemt zij nog in aanmerking dat verweerder dit document ook ter zitting van de rechtbank Almelo van 14 november 2006 heeft overgelegd [uitspraak gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder LJ-nummer AZ5312], waarbij is medegedeeld dat het gaat om een interne richtlijn voor de verzekeringsartsen. De rechtbank neemt deze kwalificatie over.
Deze richtlijn kan niet worden aangemerkt als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 4:81, eerste lid, van deze wet. De richtlijn is immers niet bekend gemaakt op de wettelijk voorgeschreven wijze, dit wil zeggen: met inachtneming van hetgeen in artikel 3:42 van Pro de Awb is bepaald. Desondanks is verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, in beginsel rechtens gehouden om te handelen overeenkomstig de inhoud van deze richtlijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat derden betrekkelijk eenvoudig kennis kunnen nemen van de richtlijn, aangezien deze is geplaatst op een door het UWV beheerde internetsite, en om deze reden mogen vertrouwen op naleving ervan door verweerder. Voorts wordt in de wetsgeschiedenis gewag gemaakt van deze richtlijn (Kamerstukken Tweede Kamer, 2005-2006, 30318, nr. 3, p. 12-13). Hier staat vermeld dat het UWV een interne richtlijn heeft ontwikkeld die de verzekeringsartsen moeten gebruiken om te bepalen of er sprake is van een stabiele situatie of een situatie waarbij er nog een geringe kans op herstel is.
Dit impliceert dat verweerder bij het nemen van besluiten deze richtlijn in acht dient te nemen en dat de inhoud en wijze van toetsing in het kader van zo’n besluit ter toetsing van de bestuursrechter staat. De verplichting van verweerder om de richtlijn in acht te nemen is gebaseerd op het beginsel van de rechtszekerheid en het gelijkheidsbeginsel.
2.4.3 Alvorens te toetsen of verweerder in het onderhavige geval de richtlijn juist heeft toegepast, zal de rechtbank beoordelen of de richtlijn zich verdraagt met artikel 4 van Pro de WIA. Dienaangaande stelt de rechtbank vast dat de richtlijn in de kern niet in strijd komt met een juiste uitleg van voornoemde bepaling dan wel enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel. De rechtbank overweegt in dit verband nog dat de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2004-2005, 30034, nr. 3, p. 29) een vrijwel identiek beoordelingskader voor verzekeringsartsen beschrijft.
Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende.
2.4.4 Het standpunt van verweerder dat eiser niet duurzaam arbeidsongeschikt is, is gebaseerd op rapportages van een verzekeringsarts en een bezwaarverzekeringsarts.
De verzekeringsarts heeft eiser gezien op het spreekuur van 9 januari 2006. Voorts heeft de verzekeringsarts het dossier van eiser bestudeerd. De verzekeringsarts heeft aangegeven dat eiser op 26 januari 2004 is uitgevallen wegens buikklachten en diverse andere lichamelijke klachten. Er werd een chronische ontstekingsziekte van de darm (ziekte van Crohn) gediagnosticeerd. In augustus 2004 is eiser geopereerd. Hierna was hij kort klachtenvrij. In augustus 2005 is eiser opgenomen voor infuusbehandeling. Vervolgens kreeg hij andere medicatie. Wegens heftige bijwerkingen hiervan werd eiser in november 2005 opnieuw opgenomen. Eiser gebruikt inmiddels een agressiever medicijn waarvan de uitwerking pas na 2 maanden vastgesteld kan worden. Eiser heeft nog geen effect bemerkt. Eiser heeft dagelijks frequente ontlasting wat reeds toeneemt bij geringe inspanning in huis. Eiser rust daarom regelmatig. Eiser kan ook weinig omdat hij last heeft van duizeligheid en hoofdpijn. Eiser heeft medicatie voor verhoogde bloeddruk en hersendruk. Deze klachten zijn onderzocht in het academisch ziekenhuis. Voor de uitslag heeft eiser in februari 2006 een afspraak bij zijn neuroloog in Waalwijk.
De verzekeringsarts overweegt dat eiser formeel niet behoort tot een uitzonderingscategorie van het Schattingsbesluit. Zijn situatie is echter dusdanig dat er geen benutbare mogelijkheden zijn omdat hij een groot deel van de dag het toilet bezoekt, zichzelf moet verschonen of ligt te rusten. Volgens de verzekeringsarts is binnen een periode van 3 maanden een aanmerkelijke verbetering van de mogelijkheden om te functioneren te verwachten als de nieuwe medicatie aanslaat waardoor de darmklachten zullen verminderen. De arbeidsbeperkingen zijn (derhalve) niet duurzaam.
De verzekeringsarts heeft in de naderhand ingekomen informatie van maag-darm-leverarts Grubben van 18 januari 2006 geen aanleiding gezien om zijn conclusie te wijzigen.
De bezwaarverzekeringsarts heeft de beschikbare medische gegevens, waaronder de in bezwaar ingekomen informatie van neuroloog Jansen, bestudeerd. Tevens heeft de bezwaar-verzekeringsarts eiser gezien op de hoorzitting van 8 mei 2006. De bezwaarverzekeringsarts heeft aangegeven dat ten aanzien van eisers IVA-claim eerst beoordeeld dient te worden of herstel van de medische problematiek waaraan eiser lijdt is uitgesloten. Wat betreft de ziekte van Crohn blijkt uit de informatie van de internist dat dit geenszins het geval is. Volgens de bezwaarverzekeringsarts staat met betrekking tot de overige klachten en belemmeringen evenmin vast dat deze tot in lengte van jaren (dus blijvend) onverenigbaar zijn met het adequaat functioneren in enige arbeid. De bezwaarverzekeringsarts heeft aangegeven dat vervolgens nagegaan dient te worden of er in een periode van 5 jaar vanaf het einde van de wachttijd in het kader van de WIA geen reële mogelijkheden tot herstel bestaan. Volgens de bezwaarverzekeringsarts heeft de primaire verzekeringsarts op basis van een zorgvuldig en voldoende uitgebreid onderzoek inzichtelijk geconcludeerd, dat zulks bij eiser niet aan de orde is. Recente informatie van de behandelend specialisten bevestigt deze conclusie. Volgens de bezwaarverzekeringsarts is op goede gronden geoordeeld dat eiser niet in aanmerking komt voor een IVA-uitkering.
2.4.5 De rechtbank overweegt dat de beoordeling door de bezwaarverzekeringsarts niet overeenkomstig de in de richtlijn beschreven stappen (en de daarbij behorende vragen) heeft plaatsgevonden. De bezwaarverzekeringsarts heeft geconstateerd dat verbetering ten aanzien van de ziekte van Crohn en eisers overige klachten niet uitgesloten is (stap 1). Ingevolge de richtlijn had de bezwaarverzekeringsarts vervolgens te beoordelen in hoeverre die verbetering in het eerstkomende jaar kan worden verwacht (stap 2). De bezwaarver- zekeringsarts heeft deze stap overgeslagen en direct stap 3 toegepast, namelijk bekeken of binnen vijf jaren reële mogelijkheden tot herstel bestaan.
De rechtbank is van oordeel dat de bezwaarverzekeringsarts door (direct) de periode van 5 jaar in ogenschouw te nemen een van de uitgangspunten van de richtlijn heeft miskend. In de richtlijn staat in de toelichting op stap 3 als uitgangspunt vermeld: “als de belastbaarheid in het eerstkomende jaar niet of nauwelijks zal verbeteren, gaan we er in beginsel vanuit dat dit ook in de periode daarna ongewijzigd van toepassing is. Er moet dus een goede reden zijn hiervan af te wijken.”
De bezwaarverzekeringsarts heeft geen reden gegeven voor het overslaan van stap 2. De rechtbank is anderszins niet gebleken van een goede reden om hiervan af te wijken. Hierbij overweegt de rechtbank dat uit de wetsgeschiedenis eveneens blijkt dat er een onderscheid gemaakt dient te worden tussen de prognose in het eerste jaar, en de kansen daarna (Kamerstukken Tweede Kamer, 2004-2005, 30034, nr. 3, p. 29).
2.4.6 Nu verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de verzekeringsgeneeskundige beoordeling van de bezwaarverzekeringsarts heeft overgenomen, stelt de rechtbank vast dat
verweerder zich bij de beoordeling van de arbeidsongeschiktheid van eiser niet heeft gehouden aan de richtlijn. Dit leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
2.4.7 De rechtbank ziet ook anderszins grond om te concluderen dat het onderzoek door de bezwaarverzekeringsarts een deugdelijke motivering ontbeert, alsmede de zorgvuldigheidstoets niet kan doorstaan. De rechtbank overweegt hierover dat in het rapport van de verzekeringsarts de verwachting wordt uitgesproken dat er binnen drie maanden een aanmerkelijke verbetering van de mogelijkheden tot functioneren zal optreden, waardoor er sprake zal zijn van benutbare mogelijkheden. Deze verbetering is volgens de verzekeringsarts te verwachten bij het aanslaan van de nieuwe medicatie (Prednison in combinatie met Methotrexaat) waardoor de darmklachten tot rust komen. De verzekeringsarts heeft daarbij de medische informatie van 18 januari 2006 van maag-darm-leverarts Grubben betrokken. Grubben heeft aangegeven dat de prognose vooralsnog goed te noemen is. De rechtbank acht, onder meer gelet op deze medische informatie, de verwachting van de verzekeringsarts dat binnen een termijn van drie maanden een aanmerkelijke verbetering om te functioneren zal optreden concludent.
Tijdens de hoorzitting (bijna 4 maanden later) heeft eiser echter aangegeven dat de situatie met betrekking tot de darmen verergerd is. Verder heeft eiser verklaard dat hij wanneer hij wat is aangesterkt een nieuw medicijn gaat proberen. Tijdens de hoorzitting heeft de bezwaarverzekeringsarts aangegeven informatie bij maag-darm-leverarts Grubben op te vragen. Daartoe heeft eiser ook een machtigingsformulier ondertekend. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder medegedeeld dat geen nadere informatie bij Grubben is opgevraagd en dat met “het laatste schrijven van de behandelend internist” waarnaar de bezwaarverzekeringsarts in zijn rapportage heeft verwezen de brief van 18 januari 2006 is bedoeld. Aangezien de nieuwe medicijnen waarop de gunstige prognose was gebaseerd blijkbaar op 8 mei 2006 niet het gewenste effect hebben gehad, had het naar het oordeel van de rechtbank het op de weg van de bezwaarverzekeringsarts gelegen nadere informatie bij maag-darm-leverarts Grubben op te vragen. Daarbij diende in ieder geval inzichtelijk te worden wat de behandelbaarheid en de resterende behandelmogelijkheden voor eiser zijn.
Want ook al is Crohn - zo blijkt onder meer uit de door eiser ingebrachte informatie van professor Zwaveling - een ziekte is die niet geneest, acute periodes kent met min of meer ernstig ziek zijn en daarna langdurige periodes van rust, het gaat in dit geding om de beoordeling van de duurzaamheid in eisers situatie. In dat verband staat vast dat eiser reeds diverse behandelingen heeft ondergaan en hij naast de ziekte van Crohn nog diverse andere klachten heeft. Uit de richtlijn maar ook uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken Tweede Kamer, 2004-2005, 30034, nr. 3 (MvT), p. 31) blijkt dat bij de beoordeling van de duurzaamheid de verzekeringsarts meerder relevante factoren, waaronder de medische factor en persoonsgebonden factoren, dient te onderscheiden. Medische factoren worden bepaald door het ziektebeeld als zodanig (sommige ziektes zijn wel, andere niet, of niet definitief te genezen) en de behandelbaarheid en resterende behandelmogelijkheden op het moment van beoordeling. De verzekeringsarts gaat na in hoeverre behandeling die van invloed kan zijn op het functioneren nog mogelijk is op het moment van de beoordeling, aldus de Kamerstukken. Bij gebreke van nadere informatie is het de rechtbank niet inzichtelijk geworden wat de behandelbaarheid en de resterende behandelmethoden voor eiser zijn. Voor de boordeling van de duurzaamheid is dit een essentieel gegeven dat ten onrechte onderbelicht is gebleven.
2.4.8 Het bestreden besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking. Het beroep zal gegrond worden verklaard. De rechtbank draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op eisers bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiser, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vast-gesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
Nu vernietiging plaatsvindt met opdracht aan verweerder een nieuw besluit te nemen, dient verweerder bij de voorbereiding van het nieuwe besluit zo nodig hieraan aandacht te besteden. Dit betekent dat het verzoek om veroordeling tot betaling van schadevergoeding wordt afgewezen.
3. De beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
wijst af het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding;
gelast dat het UWV aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 38,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,-, te betalen door het UWV.
Deze uitspraak is gedaan door mrs. J.G.M. Wouters, P.H.J.G. Römers en J.L. Sierkstra, rechters, en uitgesproken in het openbaar door mr. Wouters, in tegenwoordigheid van mr. J.H.C.W. Vonk als griffier, op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op