Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 07 / 3885 WMO
uitspraak van de enkelvoudige kamer
in de zaak van
[eiseres],
wonende te [woonplaats], eiseres,
gemachtigde mr. A.C.M. Mulder,
en
de Commissie Sociale Zekerheid van de gemeente Breda,
verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft bij brief van 2 augustus 2007 bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit op bezwaar van verweerder van 19 juli 2007 (bestreden besluit) inzake de afwijzing van een persoongebonden budget (pgb) voor de kosten van vervoer per eigen auto.
Verweerder heeft het bezwaarschrift bij brief van 3 september 2007 doorgezonden naar de rechtbank om als beroepschrift te worden behandeld.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 maart 2008, waarbij aanwezig waren eiseres en haar gemachtigde en namens verweerder [naam medewerker]
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is per 1 maart 2007 verhuisd van [voormalige woonplaats] [gemeente] naar [woonplaats]. In [voormalige woonplaats] ontving eiseres een vervoerskostenvergoeding voor het gebruik van de eigen auto, hoewel zij in staat werd geacht te reizen met het collectief aanvullend vervoer (deeltaxi).
Eiseres heeft op 26 maart 2007 bij verweerder een aanvraag ingediend voor een vervoersvoorziening ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in de vorm van een pgb voor de kosten van vervoer per eigen auto.
Op 26 april 2007 heeft de sociaal-medisch adviseur van de stichting SAP advies uitgebracht.
Bij besluit van 7 mei 2007 heeft verweerder de aanvraag voor een pgb afgewezen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat eiseres, gelet op het advies van de stichting SAP in staat wordt gebracht gebruik te kunnen maken van de deeltaxi. Met deze voorziening wordt eiseres in voldoende mate gecompenseerd voor de beperkingen die zij ondervindt bij het verplaatsen binnen de regio.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. Daartoe is, samengevat, overwogen dat ingevolge de Verordening voorzieningen maatschappelijke ondersteuning van de gemeente Breda (Verordening) geen pgb wordt verstrekt voor vervoer dat met de deeltaxi kan worden gedaan. Volgens verweerder wordt met de deeltaxi in voldoende mate gewaarborgd dat eiseres binnen haar woon- en leefomgeving in aanvaardbare mate haar sociale contacten kan onderhouden en deel kan nemen aan het leven van alledag. Voor familiecontacten buiten de regio die eiseres van bijzonder belang acht, kan zij gebruik maken van het bovenregionaal vervoer dat wordt verzorgd door Valys. Als eiseres daarvan geen gebruik kan maken, verstrekt verweerder alleen een voorziening als het gaat om een bovenregionaal contact dat uitsluitend door eiseres zelf bezocht kan worden, terwijl het bezoek voor eiseres noodzakelijk is om dreigende vereenzaming te voorkomen. Daarvan is echter in het geval van eiseres niet gebleken.
2.2 Eiseres heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat vervoer met de deeltaxi voor haar niet passend is omdat ze door het wachten op de deeltaxi zeer gestressed raakt. Verder durft ze niet meer in een taxi sinds ze daarin – in 2000 – is aangerand. Voorts vindt eiseres dat het onderzoek door het SAP onzorgvuldig is geweest, omdat er geen lichamelijk onderzoek is verricht en er geen informatie bij behandelaars is opgevraagd. Eiseres vindt vervoer met de deeltaxi evenmin passend vanwege haar vervoersbehoefte. Bovendien vindt ze vervoer met de deeltaxi te duur.
2.3 Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6° van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder maatschappelijke ondersteuning: het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer.
Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo bepaalt - voor zover hier van belang - dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel (…) 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning treft die hem in staat stellen zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
Ingevolge artikel 6 van de Wmo biedt het college van burgemeester en wethouders personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze tussen het ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden budget, tenzij hiertegen overwegende bezwaren bestaan.
De gemeenteraad heeft de in artikel 5, eerste lid, van de Wmo genoemde regels neergelegd in de Verordening.
In artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Verordening is bepaald dat in deze verordening onder ondersteuningsvrager wordt verstaan: de persoon met een aantoonbare beperking, de persoon met een aantoonbaar chronisch psychisch of psychosociaal probleem.
Ingevolge artikel 1.3, eerste lid, van de Verordening kan een voorziening slechts worden toegekend voor zover:
a. deze langdurig noodzakelijk is om de beperkingen op het gebied van (…) het zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en het ontmoeten van medemensen en op basis daarvan sociale verbanden aangaan op te heffen of te verminderen; (…)
b. (…);
c. deze, naar objectieve maatstaven gemeten, als de adequaat goedkoopste voorziening kan
worden aangemerkt. (…).
Artikel 5.1, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de door het College te verstrekken vervoersvoorziening, ter compensatie van de beperkingen die een ondersteuningsvrager ondervindt bij het lokaal kunnen verplaatsen per vervoermiddel, waardoor mede het ontmoeten van medemensen mogelijk wordt en op basis daarvan sociale verbanden aangegaan kunnen worden, kan bestaan uit:
a. een collectief systeem van aanvullend al dan niet openbaar vervoer;
b. (…)
c. een persoonsgebonden budget voor de kosten van:
(…)
4. gebruik van een taxi of een eigen auto; (…).
In artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Verordening is bepaald dat een ondersteuningsvrager voor een vervoersvoorziening als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, sub a, in aanmerking kan worden gebracht indien en voor zover aantoonbare beperkingen of problemen als gevolg van ziekte of gebrek het gebruik van het openbaar vervoer of het bereiken van dit openbaar vervoer in alle redelijkheid niet mogelijk maken.
Ingevolge artikel 5.2, tweede lid, kan een ondersteuningsvrager voor een vervoersvoorziening als in artikel 5.1, eerste lid, onder b, c, (…) vermeld, in aanmerking worden gebracht indien en voor zover
a. een vervoersvoorziening als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, sub a, gelet op persoonlijke omstandigheden niet adequaat is;
b. een vervoersvoorziening als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, sub a, gelet op de vervoers-behoefte niet toereikend is. (…).
In het derde lid van artikel 5.2 van de Verordening is bepaald dat het college nadere regels kan stellen met betrekking tot het bepaalde in het tweede lid.
Artikel 26, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat de motivering van een beschikking op een aanvraag om een individuele voorziening vermeldt op welke wijze de genomen beschikking bijdraagt aan het behouden en het bevorderen van de zelfredzaamheid en de normale maatschappelijke participatie van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem.
In het tweede lid is bepaald dat bij een beslissing op het bezwaar als bedoeld in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (…) het eerste lid van overeenkomstige toepassing is.
2.4 De rechtbank stelt allereerst vast dat het beroepschrift, dat eiseres bij verweerder heeft ingediend en verweerder naar de rechtbank heeft doorgezonden, gelet op het bepaalde in artikel 6:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, tijdig is ingediend. Het beroep is derhalve ontvankelijk, zodat de rechtbank het inhoudelijk kan beoordelen.
De rechtbank dient in dit geding de vraag te beantwoorden of verweerder bij het bestreden besluit het besluit tot weigering van een vervoersvoorziening in de vorm van een pgb voor de kosten van vervoer per eigen auto terecht heeft gehandhaafd.
De wetgever heeft aan het gemeentebestuur bewust vrijheid gelaten om, binnen het globaal wettelijk kader van de Wmo en met inachtneming van de aanwezige middelen en plaatselijke omstandigheden, naar eigen inzicht invulling te geven aan de in artikel 4, eerste lid, van de Wmo opgedragen taak om ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, van de wet ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie voorzieningen te treffen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die die persoon in staat stellen zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel. Verder dient ingevolge het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Wmo bij het bepalen van de voorzieningen rekening te worden gehouden met – samengevat – diverse persoonlijke omstandigheden van de aanvrager. In artikel 5 van de Wmo is bepaald aan welke eisen de Wmo-verordening dient te voldoen. Artikel 6 van de Wmo betreft de keuzevrijheid van de aanvrager indien deze aanspraak heeft op een voorziening, behoudens zwaarwegende bezwaren hiertegen bij het college van burgemeester en wethouders. Ook uit deze bepalingen blijkt dat de wetgever aan het gemeentebestuur bewust vrijheid heeft gelaten om zelf invulling te geven aan de verplichtingen van de Wmo.
Verweerder hanteert inzake vervoersvoorzieningen het in artikel 5.2, tweede lid, van de Verordening neergelegde primaat van het collectief aanvullend vervoer.
De Centrale Raad van Beroep heeft in vaste jurisprudentie onder de vigeur van de Wet voorzieningen gehandicapten het primaat van het collectief aanvullend vervoer als verantwoorde vervoersvoorziening voor gehandicapten aanvaard, mits steeds in concreto een voor de betrokken gehandicapte adequate oplossing tot stand zou komen.
De rechtbank ziet geen aanleiding om het primaat van het collectief aanvullend vervoer onder vigeur van de Wmo niet te aanvaarden, mits in de verordening en de daarop gebaseerde regelgeving is voldaan aan de in de artikelen 4, 5 en 6 van de Wmo neergelegde vereisten.
De rechtbank overweegt daarover het volgende.
Gelet op het bepaalde in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, van de Wmo juncto artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo is verweerder gehouden vervoersvoorzieningen te treffen voor personen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en voor mensen met een psychosociaal probleem. In artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Verordening is ondersteuningsvrager gedefinieerd als de persoon met een aantoonbare beperking, de persoon met een aantoonbaar chronisch psychisch of psychosociaal probleem.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat in artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Verordening als voorwaarde voor het in aanmerking komen voor de vervoersvoorziening collectief aanvullend vervoer wordt gesteld dat de ondersteuningsvrager aantoonbare beperkingen of problemen heeft als gevolg van ziekte of gebrek. Hierin is dus niet vermeld dat ook personen met een chronisch psychisch probleem of met een psychosociaal probleem in aanmerking kunnen komen voor het collectief aanvullend vervoer. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding om artikel 5.2, eerste lid, onder a, van de Verordening onverbindend te verklaren, omdat eiseres – weliswaar op grond van locomotore beperkingen – wel in aanmerking is gebracht voor het collectief aanvullend vervoer.
De rechtbank overweegt vervolgens dat ingevolge het bepaalde in art. 5.2, tweede lid, onder a, van de Verordening een ondersteuningsvrager voor een andere vervoersvoorziening dan het collectief aanvullend vervoer in aanmerking kan worden gebracht, waaronder een pgb voor de kosten van gebruik van een eigen auto, indien het collectief aanvullend vervoer gelet op persoonlijke omstandigheden niet adequaat is.
In de toelichting op artikel 5.2 van de Verordening wordt vermeld:
“In eerste instantie wordt (ook) een ondersteuningvrager geacht gebruik te maken van openbaar vervoer. Mocht dit onmogelijk zijn, dan staat een aanvullende collectieve voorziening open. Slechts als aantoonbare beperkingen of problemen door ziekte en gebrek ook het gebruik van een dergelijk systeem niet mogelijk maken worden aanvullende voorzieningen getroffen. In het Besluit worden hiervoor nadere regels gegeven.”
Genoemde nadere regels zijn te vinden in artikel 17 van het Besluit.
In de toelichting wordt ook het volgende vermeld:
“Lid 1 van artikel 5.2 geeft aan dat een ondersteuningvrager voor een vervoersvoorziening in aanmerking kan worden gebracht wanneer aantoonbare beperkingen of problemen als gevolg van ziekte of gebrek
a. het gebruik van het openbaar vervoer of
b. het bereiken van dit openbaar vervoer deels onmogelijk maken.
Deze formulering wordt doorgetrokken ten aanzien van de indicatie voor niet-collectieve voorzieningen.
Door deze formulering is bepaald dat louter de aantoonbare beperkingen of problemen van de ondersteuningvrager in relatie tot de beperkingen van de bestaande vervoersystemens bepalend zijn voor de vraag of, de ondersteuningvrager in aanmerking komt voor een voorziening terzake.
Doordat de streekbus, bijvoorbeeld, voor iemand met een functionele beperking niet toegankelijk is, heeft men recht op een vervoersvoorziening. Psychische problemen (cursief door de rechtbank) (men durft niet in een drukke bus, men is bang voor de trein) (cursief door de rechtbank) zijn daardoor in principe geen indicatie voor een vervoersvoorziening. Hier moet een adequate voorziening getroffen worden, hetgeen wellicht beter gevonden kan worden in een therapie waardoor de blokkade opgeheven kan worden. Is in zo'n situatie de problematiek op te lossen, dan is de problematiek tijdelijk en wordt tijdelijk een voorziening verstrekt behalve als dat een belemmerde factor zou zijn binnen de therapie. Als de problematiek niet met therapie op te lossen is, kan een voorziening verstrekt worden (cursief door de rechtbank)”.
De toelichting vermeldt bij artikel 5.2 ook:
“In het tweede lid wordt aangegeven dat van een op het individu gerichte voorziening, in plaats van of aanvullend op een collectieve vervoersvoorziening, slechts dan sprake kan zijn, als door omstandigheden die met de persoon te maken hebben (cursief door de rechtbank) het collectief vervoer de belemmeringen niet (voldoende) kan opheffen.”
De rechtbank leidt uit de cursief weergegeven gedeelten van de toelichting af dat onder persoonlijke omstandigheden ook dienen te worden begrepen chronische psychische problemen. De rechtbank is van oordeel dat ook psychosociale omstandigheden daaronder verstaan dienen te worden. Op deze wijze wordt in de Verordening, waar het andere vervoersvoorzieningen dan het collectief aanvullend vervoer betreft, naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan het vereiste van artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, van de Wmo juncto artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo dat verweerder dergelijke voorzieningen ook moet treffen voor mensen met een chronisch psychisch probleem of met een psychosociaal probleem.
De rechtbank acht het aldus in de onderhavige Verordening vormgegeven primaat van het collectief aanvullend vervoer als zodanig niet in strijd met het in artikel 4, eerste lid, van de Wmo neergelegde compensatiebeginsel en de overige vereisten van de artikelen 4, 5 en 6 van de Wmo. De regeling in de Verordening vormt derhalve in zoverre de specifieke grondslag waarop de rechtmatigheid van het bestreden besluit moet worden beoordeeld. De rechtbank tekent hierbij aan dat zij een oordeel over de Verordening achterwege laat waar het betreft het in aanmerking komen voor het collectief aanvullend vervoer indien sprake is van chronische psychische of psychosociale problemen, omdat die kwestie in dit beroep niet in geding is.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet in staat is om met het openbaar vervoer te reizen.
Verweerder heeft aan de besluitvorming het advies van stichting SAP van 26 april 2007 ten grondslag gelegd. Dat advies is gebaseerd op dossierstudie alsmede een huisbezoek van de arts Klootwijk en de daarbij afgenomen anamnese en observaties van de arts. Volgens het advies bestaat de vervoersbehoefte uit het doen van boodschappen, kerkbezoek, activiteiten van de vrouwenvereniging en het bezoeken van de kinderen waarmee eiseres nog contact heeft. In het advies is aangegeven dat er gezien de beperkingen en vervoersbehoefte ten opzichte van de indicatiestelling uit 2002 ongewijzigd een indicatie is voor een vervoersvoorziening. Volgens stichting SAP heeft eiseres een aantal locomotore beperkingen, maar zijn er geen psychische aandachtspunten. De goedkoopste adequate oplossing is collectief aanvullend vervoer eventueel aangevuld met vervoer met Valys. Er zijn volgens de arts geen medische redenen waarom eiseres niet van een deeltaxi gebruik zou kunnen maken.
De rechtbank ziet in de beschikbare gegevens geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de conclusies van stichting SAP als verwoord in het advies van 26 april 2007 waar het betreft het standpunt van stichting SAP dat er geen medische redenen zijn waarom eiseres niet van een deeltaxi gebruik zou kunnen maken. Naar het oordeel van de rechtbank berust dat advies in zoverre op een zorgvuldig onderzoek. De arts was op de hoogte van de door eiseres gestelde psychische en lichamelijke klachten. Bovendien was eiseres hiervoor ten tijde in geding niet onder behandeling. Eiseres heeft geen concrete medische gegevens overgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in in zoverre bij zijn besluitvorming dan ook mogen baseren op het advies van 26 april 2007.
Eiseres heeft onder andere aangevoerd dat zij niet in staat is om te reizen met het collectief aanvullend vervoer (deeltaxi), omdat ze door het wachten op de deeltaxi zeer gestressed raakt. Zij treedt op oproepbasis als organiste op in kerken en wordt vaak korte tijd voor de betreffende kerkdienst opgeroepen. Ze raakt dan enorm gespannen of ze met de deeltaxi op tijd zal zijn of niet. Verder durft eiseres niet meer in een taxi sinds ze daarin – in 2000 – is aangerand. Zij voelt zich wel veilig in haar eigen auto. De stress en angst zijn dusdanig dat eiseres nog geen enkele keer van de deeltaxi gebruik heeft gemaakt.
De rechtbank begrijpt deze grieven van eiseres aldus, dat zij van mening is dat zij chronische psychische problemen dan wel psychosociale problemen heeft als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 6°, van de Wmo en dat die haar belemmeren bij het vervoer met het collectief aanvullend vervoer.
De rechtbank overweegt dat in het SAP-advies melding wordt gemaakt van psychosociale problematiek en psychische problemen. Uit het rapport blijkt evenwel niet op grond van welke overwegingen is geconcludeerd dat die geen aanleiding geven tot afwijking van het primaat van het collectief aanvullend vervoer. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit dan ook in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft derhalve eveneens onvoldoende gemotiveerd waarom de geboden voorziening collectief aanvullend vervoer een voorziening is die de beperkingen van eiseres (voldoende) compenseert als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder c, van de Wmo. Daarmee heeft verweerder ook niet voldaan aan de motiveringsplicht van artikel 26 van de Wmo.
De rechtbank beantwoordt de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het besluit tot weigering van een vervoersvoorziening in de vorm van een pgb voor de kosten van vervoer per eigen auto terecht heeft gehandhaafd dan ook ontkennend.
Gelet op het voorgaande dient het beroep gegrond te worden verklaard.
De rechtbank laat een bespreking van de overige grieven van eiseres achterwege.
2.5 Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
Tevens zal de rechtbank verweerder veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze worden op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat de gemeente Breda aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 39,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 322,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, en in aanwezigheid van mr. R.J. Tolner, griffier, in het openbaar uitgesproken op
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: