Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummers: 09 / 4653 WW44 VV en 09 / 4574 WW44
09 / 4654 WW44 VV en 09 / 4655 WW44
uitspraak van de voorzieningenrechter
in de zaak van
1. [verzoeker 1]
2. [verzoeker 2]
3. [verzoekers 3]
4. [verzoeker 4]
5. [verzoeker 5]
6. [verzoekers 6]
7. [verzoekers 7]
8. [verzoeker 8]
9. [verzoeker 9]
10. [verzoekers 10]
11. [verzoekers 11]
12. [verzoekers 12]
allen wonende te Breda, verzoekers
gemachtigde verzoekers 1 t/m 3, mr. M.A.M. van Dooren
gemachtigde verzoekers 4 t/m 12, mr. L.P.F. Warnier
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda,
verweerder.
1. Procesverloop
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van verweerder van 14 september 2009 (bestreden besluiten), inzake de ongegrondverklaring van hun bezwaren tegen een op 3 november 2006 aan [vergunninghouder] verleende bouwvergunning voor het realiseren van een woning op het perceel aan de [adres] te Breda.
Tevens hebben verzoekers verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het verzoek is behandeld ter zitting van 9 november 2009, waarbij de heer en mevrouw [verzoekers], de heer [verzoeker], mr. M.A.M. van Dooren en mr. L.P.F. Warnier aanwezig waren. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder] en [woordvoerder verweerder]. Verder was vergunninghouder [vergunninghouder] aanwezig en namens hem mr. R.J.M. Sintnicolaas.
2. Beoordeling
2.1 Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 18 juli 2006 heeft vergunninghouder [vergunninghouder] een aanvraag om bouwvergunning bij verweerder ingediend voor het realiseren van een woning aan de [adres] te Breda. Het bouwplan is een kopie van Graceland, de woning van wijlen Elvis Presley in Memphis, Tennessee (USA), met een aantal aanpassingen ten opzichte van het origineel. Bij besluit van 3 november 2006 (primair besluit) heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning verleend.
Hiertegen hebben verzoekers bezwaar gemaakt. Bij besluit van 27 maart 2007 heeft verweerder de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben verzoekers beroep ingesteld.
Bij uitspraak van 3 december 2007 heeft deze rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 27 maart 2007 vernietigd. Verweerder is opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Tevens heeft de rechtbank het primaire besluit van 3 november 2006 geschorst tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar.
Bij het besluit van 25 maart 2008 heeft verweerder de bezwaren van verzoekers wederom ongegrond verklaard. Deze rechtbank heeft bij uitspraak van 11 december 2008 de beroepen van verzoekers gegrond verklaard. Het besluit van 25 maart 2008 is vernietigd wegens strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft het primaire besluit van 3 november 2006 geschorst tot zes weken na verzending van de nieuwe beslissing op bezwaar.
Verweerder heeft bij de bestreden besluiten de bezwaren van verzoekers wederom ongegrond verklaard.
2.2 Verzoekers hebben tegen de bestreden besluiten, samengevat, aangevoerd dat er sprake is van strijd met artikel 2:4 van de Awb. Volgens verzoekers kijkt verweerder niet met een open vizier naar deze zaak. Verder is er sprake van strijd met artikel 7:9 van de Awb. Verzoekers zijn ten onrechte niet gehoord nadat de welstandscommissie op 19 mei 2009 een nieuw advies heeft uitgebracht. Tevens is er sprake van strijd met artikel 7:12 van de Awb. Verzoekers zijn van mening dat het welstandsadvies van 19 mei 2009 zowel qua inhoud als totstandkoming niet voldoet aan de eisen die aan een onafhankelijk, objectief en deskundig welstandsadvies gesteld kunnen en mogen worden. Het bouwplan voldoet niet aan de redelijke eisen van welstand. Verzoekers verwijzen hierbij naar de adviezen van architectenburo [naam architectenburo] (hierna: [naam architectenburo]) en architect [naam architect] (hierna: [naam architect]). Ten onrechte is ongemotiveerd afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie (strijd met 7:13 Awb).
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht de bestreden besluiten te vernietigen en het primaire besluit van 3 november 2006 te schorsen.
2.3 Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom zal, op grond van artikel 8:86 van de Awb, tevens onmiddellijk uitspraak worden gedaan in de hoofdzaak.
2.4 Strijd met 2:4 Awb / vooringenomenheid
In artikel 2:4, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult.
Volgens verzoekers kijkt verweerder niet met open vizier naar deze zaak. Verzoekers vinden het onbegrijpelijk dat verweerder contrair is gegaan aan het advies van de bezwaarschriftencommissie. Op 17 mei 2009 bracht de bezwaarschriftencommissie advies uit. Een dag later gaf verweerder al aan contrair te gaan. Verweerder had al anticiperend op dit advies om een aanvullend advies van de welstandscommissie gevraagd. Verder wijzen verzoekers op de korte reactietijd die zij hebben gekregen op het aanvullende welstandsadvies, welke reactietijd ook nog in de vakantieperiode viel. De vooringenomenheid blijkt tevens uit het niet gereageren op handhavingsverzoeken. Mr. Van Dooren heeft ter zitting in het bijzonder gewezen op de verzoeken van 5 maart 2009 en 11 mei 2009.
Verweerder heeft aangegeven dat naar aanleiding van de hoorzitting op 18 februari 2009 het bouwplan nogmaals voor advies is voorgelegd aan de welstandscommissie. De bezwaarschriftencommissie heeft op 13 mei 2009 advies uitgebracht. De bezwaarschriftencommissie wilde niet wachten op het aanvullende welstandsadvies. De conclusie van de bezwaarschriftencommissie dat het welstandsadvies van 13 januari 2009 niet aan de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid en motivering voldeed, was achterhaald doordat om aanvullend advies was gevraagd. Daarom kon reeds op 18 mei 2009 aan verzoekers worden medegedeeld dat het advies van de bezwaarschriftencommissie niet zou worden gevolgd. Het overnemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie zou hebben geleid tot een beslissing op bezwaar die met succes aangevochten zou kunnen worden door vergunninghouder. Er was immers sprake van een gebrek dat zich, blijkens vaste jurisprudentie, leent voor herstel in de bezwaarfase. Van vooringenomenheid is geen sprake volgens verweerder. Ook uit de gestelde korte reactietermijn op het aanvullend welstandsadvies is geen vooringenomenheid aan te nemen. Er is puur uit zorgvuldigheidsoverwegingen gekozen om de gemachtigden een termijn van twee weken te gunnen om een reactie te geven. Wat betreft de verzoeken tot handhaving is twee maal de inspecteur ter plaatse geweest. In beide gevallen is een proces-verbaal opgemaakt en zijn er foto’s gemaakt. Beide malen is geconstateerd dat er geen sprake was van bouwactiviteiten en zijn de verzoeken afgewezen. Er zijn geen bezwaren tegen de afwijzing ingediend. Voor zover mr. Van Dooren aangeeft dat niet op alle handhavingsverzoeken is beslist, zijn hiertegen geen rechtsmiddelen aangewend, aldus verweerder.
De voorzieningenrechter ziet in het contrair gaan aan het advies van de bezwaarschriftencommissie geen aanwijzing om vooringenomenheid van verweerder aan te nemen. De voorzieningenrechter wijst er op dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies heeft aangegeven dat de welstandscommissie in haar advies van 13 januari 2009 niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom zij zich niet met de adviezen van [naam architectenburo] kan verenigen en wel met die van stedenbouwkundig- en architectenbureau [stedenbouwkundig- en architectenbureau] (hierna: [naam stedenbouwkundig- en architectenbureau]). Deze reden was voor verweerder reeds na de hoorzitting aanleiding om aanvullend advies aan de welstandscommissie te vragen. Nu de bezwaarschriftencommissie niet wilde wachten op het aanvullende welstandsadvies acht de voorzieningenrechter het niet onbegrijpelijk dat verweerder kort na de advisering door de bezwaarschriftencommissie aan verzoekers heeft medegedeeld dat dat advies niet gevolgd zou worden. Hierin ziet de voorzieningenrechter geen vooringenomenheid.
De voorzieningenrechter constateert verder dat de welstandscommissie op 19 mei 2009 aanvullend advies heeft uitgebracht. Verweerder heeft dit advies pas bij brief van 14 juli 2009 aan de gemachtigden van verzoekers toegezonden en hen een termijn tot 1 augustus 2009 gegeven om te reageren. De voorzieningenrechter acht de gegeven termijn niet onredelijk kort. Het niet honoreren van de uitstelverzoeken van de gemachtigden door verweerder acht de voorzieningenrechter evenmin onbegrijpelijk. Beide gemachtigden hadden om uitstel tot 11 september 2009 gevraagd. Een uitstelverzoek van bijna 2 maanden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onredelijk lang, zeker daar waar het een advocatenkantoor betreft zoals van de grootte als dat van mr. Van Dooren. De voorzieningenrechter ziet in de handelwijze van verweerder onvoldoende aanleiding om van vooringenomenheid in de zin van artikel 2:4 van de Awb te spreken.
Ten aanzien van de stelling van verzoekers dat vooringenomenheid blijkt uit de weigering van verweerder om handhavend op te treden overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verweerder heeft met stukken onderbouwd dat meermalen op handhavingsverzoeken is gereageerd en besloten. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Mr. Van Dooren heeft ter zitting gesteld dat niet op alle handhavingsverzoeken is gereageerd. De voorzieningenrechter overweegt dat hij heeft nagelaten hiertegen rechtsmiddelen aan te wenden. Het gaat de voorzieningenrechter te ver om hierin een vorm van vooringenomenheid van verweerder te zien.
2.5 Strijd met 7:13 Awb / Afwijken van bezwaarschriftencommissie
In artikel 7:13, zevende lid, van de Awb is bepaald dat indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking wordt vermeld (…).
Volgens verzoekers wijkt verweerder ongemotiveerd af van het advies van de bezwaarschriftencommissie en is er derhalve strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb.
De voorzieningenrechter overweegt dat de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd om de bezwaren van verzoekers gegrond te verklaren. Hieraan heeft de bezwaarschriftencommissie ten grondslag gelegd dat uit het welstandsadvies van 13 januari 2009 niet blijkt op welke wijze de op welstand gerichte gronden van verzoekers zijn meegenomen in de beoordeling van het bouwplan. Verweerder heeft in de bestreden besluiten aangegeven dat wordt afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarbij heeft verweerder uiteengezet waarom dit is geschied, namelijk omdat er nader advies aan de welstandscommissie is gevraagd, alsmede dat dat nadere advies van 19 mei 2009 wordt gevolgd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hiermee is voldaan aan het motiveringsvereiste van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb. De grief van verzoekers te deze faalt derhalve.
2.6 Strijd met 7:9 Awb / geen hoor en wederhoor
Artikel 7:9 Awb vereist dat een nieuwe hoorzitting plaatsvindt indien na een (eerdere) hoorzitting feiten of omstandigheden bekend worden die voor de te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn.
Volgens verzoekers is het evident dat het aanvullend advies van de welstandscommissie van 19 mei 2009 van aanmerkelijk belang is voor de te nemen beslissing. Ten onrechte heeft verweerder geoordeeld dat een nieuwe hoorzitting niet noodzakelijk is.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het welstandsadvies van 19 mei 2009 niet kan worden aangemerkt als een na het horen aan het bestuursorgaan bekend geworden feit dat voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kan zijn als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb. De voorzieningenrechter overweegt hierbij dat dit advies voortbouwt op de welstandsadviezen van 5 maart 2008 en 13 januari 2009, waarbij is geadviseerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Evenals in deze eerdere adviezen wordt het standpunt ingenomen dat op grond van de Welstandsnota en de bijbehorende welstandskaart voor de planlocatie paragraaf 4.3.04 Dorpse Bebouwingslinten (L2) van toepassing is, alsmede dat het bouwplan aan de hierin neergelegde criteria voldoet. Van strijd met artikel 7:9 Awb is dan ook geen sprake. Bovendien zijn verzoekers in de gelegenheid gesteld om op het welstandsadvies van 19 mei 2009 te reageren. Er is derhalve geen sprake van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor. Deze grond faalt derhalve.
2.7 Strijd met artikel 7:12 / de redelijke eisen van welstand
2.7.1 Bij de toetsing of een bouwvergunning kan worden verleend moet verweerder bezien of voldaan wordt aan de eis van artikel 12, eerste lid, van de Woningwet. Daarin is bepaald dat het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk zowel op zichzelf als in verband met de omgeving niet in strijd mogen zijn met de redelijke eisen van welstand. Het artikel bepaalt verder dat de toetsing van een bouwwerk aan de redelijke eisen van welstand plaats moet vinden op grond van vooraf door de gemeenteraad vastgestelde welstandscriteria. Deze criteria zijn opgenomen in de door de gemeenteraad vastgestelde welstandsnota.
Verweerder heeft aan zijn besluitvorming meerdere adviezen van de welstandscommissie (de Commissie Welstand en Monumenten en haar opvolger de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit) ten grondslag gelegd. Het is vaste rechtspraak dat burgemeester en wethouders, hoewel zij niet aan een welstandsadvies zijn gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hen berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mogen toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat burgemeester en wethouders dit niet - of niet zonder meer - aan hun oordeel omtrent de welstand ten grondslag hebben mogen leggen
2.7.2 De voorzieningenrechter overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat op grond van de Welstandsnota en de bijbehorende welstandskaart voor de planlocatie paragraaf 4.3.04 Dorpse Bebouwingslinten (L2) van toepassing is.
Omtrent het onderhavige bouwplan is eerst (duidelijk) op basis van deze juiste criteria geadviseerd bij rapport van [naam stedenbouwkundig- en architectenbureau] van 24 januari 2008 dat namens vergunninghouder is ingebracht. De welstandscommissie heeft op 5 maart 2008 dit advies overgenomen en positief geadviseerd. Verzoekers hebben bij rapport van [naam architectenburo] van 21 mei 2008 een tegenadvies ingebracht. Hierop heeft [naam stedenbouwkundig- en architectenbureau] op 24 juni 2008 en op 13 oktober 2008 gereageerd. Vervolgens hebben verzoekers een tegenadvies van [naam architectenburo] van 20 oktober 2008 ingebracht. De welstandscommissie heeft op 22 oktober 2008 medegedeeld dat ingestemd wordt met de argumenten in de rapportage van [naam stedenbouwkundig- en architectenbureau]. De welstandscommissie heeft op 13 januari 2009 wederom positief geadviseerd over het bouwplan. De voorzieningenrechter overweegt dat tot dan toe nog niet, althans niet voldoende, door de welstandscommissie is gereageerd op de tegenadviezen van [naam architectenburo].
De voorzieningenrechter overweegt dat de welstandscommissie pas op 19 mei 2009 (duidelijk) op de door [naam architectenburo] gegeven tegenadviezen heeft gereageerd. De welstandscommissie komt tot de conclusie dat zij de adviezen van [naam architectenburo] niet kan onderschrijven. Volgens de welstandscommissie voldoet het bouwplan aan de redelijke eisen van welstand, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan.
Verweerder heeft verzoekers in de gelegenheid gesteld om op dit advies te reageren. Verzoekers hebben een tegenadvies ingebracht van [naam architectenburo] van 21 juli 2009. De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in de bestreden besluiten niet meer op het tegenadvies heeft gereageerd. Ter zitting heeft [woordvoerder verweerder] aangegeven dat dit tegenadvies eerst bij brief van 26 augustus 2009 is ingezonden. Op dat moment waren de stukken voor de collegevergadering van 7 september 2009 al gecompleteerd en intern aan betrokkenen verzonden. De voorzieningenrechter ziet in de interne organisatie van werkprocessen geen aanleiding om te oordelen dat het tegenadvies van [naam architectenburo] buiten beschouwing had mogen blijven. De voorzieningenrechter vermag niet in te zien waarom niet alsnog van de welstandscommissie een reactie op dit advies had kunnen worden gevraagd. Eventueel had ook anderszins inhoudelijk op het tegenadvies kunnen worden gereageerd. Door het tegenadvies buiten beschouwing te laten, komen de bestreden besluiten wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De bestreden besluiten zullen derhalve worden vernietigd en de beroepen van verzoekers gegrond worden verklaard.
Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb kan worden bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven als de inhoud van dit besluit de rechterlijke toets kan doorstaan. Nu verweerder na het nemen van de bestreden besluiten alsnog de welstandscommissie om advies heeft gevraagd en de welstandscommissie bij rapport van 3 november 2009 op het tegenadvies van [naam architectenburo] van 21 juli 2009 heeft gereageerd (en ook op het recent ingebrachte tegenadvies van [naam architect] van 22 oktober 2009), zal de voorzieningenrechter bezien of aanleiding bestaat toepassing te geven aan deze bepaling.
2.7.3 Sedert maart 2008 wordt het bouwplan op basis van de juiste welstandscriteria beoordeeld. Er is op voldoende wijze onderbouwd waarom het bouwplan voldoet aan het ter plaatse geldende welstandsregime. Gekeken is zowel naar het bouwplan op zich als naar het gebouw in zijn omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de welstandscommissie een bezoek aan de locatie heeft gebracht. Verder is de welstandscommissie, met name in haar adviezen van 19 mei 2009 en 3 november 2009, uitgebreid op de tegenadviezen van [naam architectenburo] en [naam architect] ingegaan. De tegenadviezen bevatten onvoldoende argumenten om aan te nemen dat verweerder niet van de positieve welstandsadviezen had mogen uitgaan. De voorzieningenrechter overweegt hierbij nog de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Aan de in de tegenadviezen genoemde kritiek op de bouwmassa kan geen doorslaggevende betekenis worden toegekend, nu het bestemmingsplan een dergelijke bouwmassa toelaat. Verder is door de welstandscommissie voldoende onderbouwd dat de architectuurstijl van het bouwplan in relatie tot de omgeving (zijnde de [adres]) niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
[naam architectenburo] heeft tevens op meer detailniveau kritiek geuit, zoals op de volgende punten:
- de verhouding van de roeden in de ramen van de garage en de dakkapel;
- de dakhelling van de garage en het fronton wijkt af van de van het hoofdgebouw;
- het ontbreken van een raam in de keuken;
- het niet stijlzuiver zijn en onlogische elementen vertonen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de welstandscommissie voldoende op deze punten ingegaan. De voorzieningenrechter ziet in de door [naam architectenburo] geuite kritiek geen doorslaggevende argumenten om de advisering van de welstandscommissie als ondeugdelijk aan te merken. Evenmin kan die conclusie getrokken worden uit het tegenadvies van [naam architect].
Niet uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de (uiteindelijke) advisering van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Verweerder was gelet op het in artikel 44 van de Woningwet neergelegde limitatieve imperatieve stelsel gehouden om de bouwvergunning te verlenen.
2.7.4 Gelet hierop zal de voorzieningenrechter bepalen dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand blijven. Verder zal de voorzieningenrechter de verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen.
Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dienen de griffierechten die verzoekers hebben betaald te worden vergoed. Tevens zal de voorzieningenrechter verweerder veroordelen in de proceskosten van verzoekers, die op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op het hieronder opgenomen bedrag.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
gelast dat verweerder aan verzoekers 1 tot en met 3 het door hen in de beroepszaak betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
gelast dat verweerder aan verzoekers 4 tot en met 12 het door hen in de beroepszaak betaalde griffierecht van € 150,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers 1 tot en met 3 tot een bedrag van € 874,-;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers 4 tot en met 12 tot een bedrag van € 874,-.
Aldus gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, rechter, en door deze en mr. J.H.C.W. Vonk, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2009.
Tegen deze uitspraak, voorzover daarbij op het beroep is beslist, kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA 's Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Tegen de uitspraak inzake de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden op: 24 november 2009