Uitspraak
RECHTBANK BREDA
team kanton Tilburg
zaak/rolnr.: 585478 CV EXPL 10-1132
vonnis d.d. 13 april 2011
inzake
de stichting STICHTING CONTROLEBUREAU VOOR PLUIMVEE, EIEREN EN EIPRODUCTEN,
gevestigd te Barneveld,
eiseres in conventie, verweerster in reconventie,
nader te noemen: ‘Stichting Controlebureau’,
gemachtigden: A.J. Scherpenzeel, J. Hubers en mr. drs. H.J.M. van der Manden, gerechtsdeurwaarders te Amersfoort,
tegen
1.de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid HANDELSONDERNEMING DE BOERENSCHUUR RIEL B.V.,,
gevestigd te (5133 AD) Riel (gemeente Goirle), Dorpstraat 25,
gedaagde in conventie, eiseres in reconventie,
nader te noemen: ‘De Boerenschuur’,
gemachtigde: mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam,
en na voeging
2.de vereniging VERENIGING VAKCENTRUM, BEROEPSORGANISATIE VAN LEVENSMIDDELENDETAILLISTEN,
gevestigd te Woerden,
nader te noemen: ‘Vereniging Vakcentrum’,
gemachtigde: mr. J.W.O. Croockewit, advocaat te Amsterdam.
1. Het verloop van het geding
De procesgang blijkt uit de volgende stukken:
1.1 het tussenvonnis d.d. 23 juni 2010 met alle daarin genoemde stukken;
1.2 de conclusie van antwoord na voeging;
1.3 de conclusie van repliek in conventie tevens houdende conclusie van antwoord in reconventie;
1.4 de conclusie van dupliek in conventie/ repliek in reconventie met productie;
1.5 de conclusie van dupliek in reconventie.
De inhoud van deze stukken geldt als hier ingelast.
2. De verdere beoordeling
In conventie en in reconventie:
2.1 Verwezen wordt naar voormeld zowel in de hoofdzaak als in het incident tussen partijen gewezen vonnis van 23 juni 2010. Daarbij is het Vereniging Vakcentrum toegestaan zich te voegen in de hoofdzaak tussen Stichting Controlebureau en De Boerenschuur en is die hoofdzaak vervolgens verwezen naar de terechtzitting van 21 juli 2010 voor het nemen van een conclusie van antwoord aan de zijde van Vereniging Vakcentrum. Daartoe is deze overgegaan en daarbij heeft zij zich tevens aangesloten bij de door De Boerenschuur ingestelde tegenvordering, inhoudende, kort samengevat, te verklaren voor recht dat Stichting Controlebureau ten onrechte de na te noemen bijdrage verschuldigd stelt en tot inning van die betaling overgaat. Partijen hebben daarna gere-en gedupliceerd, waarna vonnis is bepaald op heden.
2.2 Als eerder overwogen vordert Stichting Controlebureau in conventie in rechte betaling van De Boerenschuur van een bedrag ad € 214,48 (hoofdsom € 159,- + rente € 11,45 + incassokosten € 44,03), te vermeerderen met rente en proceskosten.
2.3 Aan deze vordering legt Stichting Controlebureau – samengevat en voor zover relevant – ten grondslag dat:
a. zij een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is als bedoeld in de Kaderwet ZBO;
b. zij in het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 (hierna: ‘Lb’) is aangewezen als inspectiedienst in de zin van artikel 24 van Pro de Europese Verordening (EG) 589/2008, die belast is met het toezicht op de naleving van de Europese Verordeningen (EG) nr. 1234/2007 en (EG) 589/2008 (hierna tezamen: ‘de verordeningen’);
c. die verordeningen met name gericht zijn op het waarborgen van de kwaliteit van de eieren, het voorkomen van oneerlijke concurrentie en voorts voorschrijven dat controles moeten worden uitgevoerd in alle handelsstadia en bij alle marktdeelnemers, waaronder de detailhandel (aandachtspunten de ten minste houdbaar tot/ uiterste verkoop datum en de kwaliteit van de eieren);
d. de voorschriften uit de verordeningen in de Nederlandse wetgeving zijn geïmplementeerd in de Landbouwkwaliteitswet (hierna: ‘Lw’), het Lb en de Landbouwkwaliteitsregeling 2007 (hierna: ‘Lr’);
e. de Lw haar de bevoegdheid geeft om de kosten van de controle bij de marktdeelnemer die is gecontroleerd in rekening te brengen;
f. het daarbij gaat om alle kosten die verband houden met de controles die zij dient uit te voeren;
g. aan haar is overgelaten om die concretisering (controlefrequentie- en tarief) binnen de wettelijke kaders vast te stellen;
h. haar bestuur – waarin vertegenwoordigers van de belangenorganisaties van de diverse marktdeelnemers zijn opgenomen – conform de wet het tarief voor de controle vaststelt en vervolgens ter goedkeuring voorlegt aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
i. de Minister op grond van artikel 11 lid 3 Lw Pro haar goedkeuring heeft gehecht aan de voorgestelde tarieven;
j. voor het jaar 2009 bij bedrijven met meer dan 1 kassa, zoals De Boerenschuur, een tarief geldt van € 159,00 per controle;
k zij bij De Boerenschuur een controle heeft uitgevoerd op 25 februari 2009 en deze voor die controle heeft gefactureerd op 5 maart 2009 tot een bedrag van € 159,00;
l. de onderhavige vordering geen (op het publiek recht gebaseerde) (belasting)heffing is;
m. zij van De Boerenschuur – ondanks diverse aanmaningen en sommaties – geen betaling heeft ontvangen;
n. zij daarom belang heeft bij invordering in rechte van dat bedrag, waarbij tevens aanspraak wordt gemaakt op de wettelijke rente en op een vergoeding van de redelijk kosten die zij heeft gemaakt ter verkrijging van voldoening buiten rechte.
2.4 De Boerenschuur heeft de vordering tegengesproken en heeft geconcludeerd tot afwijzing daarvan. Daarnaast heeft zij de in 2.1 reeds genoemde tegenvordering ingesteld. Daarbij heeft zij samengevat en voor zover van belang gesteld dat:
a. (primair) de door Stichting Controlebureau bij haar in rekening gebrachte € 159,00 een eenzijdig opgelegde heffing betreft, die niet is gebaseerd op een civielrechtelijke grondslag;
b. het een op het publiekrecht gegronde heffing betreft die eenzijdig aan de marktdeelnemers in de levensmiddelenhandel wordt opgelegd;
c. de kantonrechter gelet op het publiekrechtelijke karakter van het onderhavige geschil Stichting Controlebureau daarom niet-ontvankelijk dient te verklaren in haar vordering;
d. voormelde publiekrechtelijke heffing bovendien niet op juiste wijze wettelijk is geregeld;
e. de heffing derhalve überhaupt niet geheven kan worden;
f. de Lw onder meer uitvoering geeft aan de Europese verordeningen (EG) nr 1234/2007 en (EG) 589/2008;
g. artikel 24 van Pro Verordening (EG) 589/2008 bepaalt dat lidstaten inspectiediensten moeten aanwijzen die de verordening controleren;
h. artikel 13 Lb Pro Stichting Controlebureau aanwijst als controle-instelling;
i. bij wijziging van de Lw de aansluitplicht is komen te vervallen, waardoor supermarktondernemingen – die voorheen niet waren aangesloten – onder toezicht van Stichting Controlebureau zijn gebracht;
j. Stichting Controlebureau per bezoek € 159,00 aan controlekosten in rekening brengt;
k. het EG-recht geen grondslag biedt voor doorberekening van voormelde kosten, laat staan dat doorberekening op grond van het EG-recht verplicht is;
l. derhalve het nationaal kader bepalend is;
m. voor heffingen een wettelijke grondslag nodig is op grond van artikel 104 van Pro de Grondwet (hierna: ‘Gw’);
n. bij het doorberekenen van kosten aansluiting moet worden gezocht bij het Rapport Maat houden;
o. op basis van dat rapport kosten die gemoeid zijn met preventieve en repressieve handhaving in beginsel niet worden doorberekend;
p. een controle-instelling blijkens artikel 11 Lw Pro tarieven vast kan stellen voor de controlekosten;
q. een verdere concretisering van de (doorberekening van de) controlekosten – bijvoorbeeld op welke wijze de kosten worden geïnd, waarvoor de heffing wordt geheven, methodiek en wijze van vaststelling van het tarief en het tarief als zodanig – in de wet niet wordt gegeven, terwijl dat wel in (formele) wetgeving vastgelegd had moeten worden;
r. de in rekening gebrachte heffingen daarom in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel;
s. bovendien sprake is van een buitenproportionele stijging van de tarieven (van € 105 per 5 jaar naar € 159,00 per 3 jaar) die niet in verhouding staat tot de (toegenomen) werkzaamheden;
t. het feit dat een representatieve organisatie – het Centraal Bureau Levensmiddelenhandel – is vertegenwoordigd in Stichting Controlebureau, niets afdoet aan de eigen verantwoordelijkheid van de minister;
u. van een risico in de schakel detailhandel in feite geen sprake is;
v. de conclusie is dat nut en noodzaak omtrent de omvang en frequentie van de controles niet duidelijk is geworden en eerder doet vermoeden dat wordt beoogd gaten in de eigen begroting te dichten;
w. de vordering geen grondslag in de wet heeft.
2.5 Vereniging Vakcentrum heeft de vordering eveneens bestreden en heeft zich aangesloten bij de eerder genoemde stellingen van De Boerenschuur. Daaraan heeft zij toegevoegd dat zij als beroepsorganisatie van de zelfstandige levensmiddelendetaillist een gezamenlijk belang van haar leden behartigt. Die leden worden geconfronteerd met dezelfde controles als De Boerenschuur en daarom heeft zij belang bij de voeging aan de zijde van deze en bij afwijzing van de vordering.
2.6 Ingaand op het over en weer gestelde oordeelt de kantonrechter als volgt.
2.7 Dat Stichting Controlebureau op 25 februari 2009 in de winkel van De Boerenschuur een controle heeft uitgevoerd en haar daarvoor een rekening heeft gestuurd ten bedrage van
€ 159,- is tussen partijen niet in geschil, althans heeft De Boerenschuur niet betwist. In geschil is slechts of De Boerenschuur gehouden is de rekening voor die controle te voldoen. Daarbij zijn partijen het er overigens over eens dat de vordering niet is gestoeld op een (civielrechtelijke) overeenkomst.
2.8 Niet ter discussie staat dat de eerdergenoemde (handelsnormen-)verordeningen voor eieren (terecht) beogen de kwaliteit van eieren te waarborgen. Evenmin dat zij zijn gericht op het voorkomen van oneerlijke concurrentie. Ten slotte kan niet worden ontkend dat alle marktdeelnemers belang hebben bij naleving daarvan, te meer nu overtreding van de voorschriften leidt tot een aantasting van hun individuele handelsdebiet.
2.9 Anders dan De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum betogen ziet de kantonrechter niet in dat marktdeelnemers die het betreffen geen kosten voor controles in rekening zouden mogen worden gebracht. De omstandigheid dat in de betreffende verordeningen geen bepalingen met betrekking tot het in rekening brengen van kosten verband houdende met preventief toezicht en controle zijn opgenomen, staat niet aan de bevoegdheid van een lidstaat in de weg om die kosten toch door te berekenen. Voorwaarde is dan wel dat in het uitoefenen van die bevoegdheid bij (formele) wet is voorzien. Dat is, gelet op de Lw en de betreffende uitvoeringsbesluiten Lb en Lr, het geval. Voor zover De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum bezwaren van algemene aard hebben tegen de reikwijdte van die regelgeving, bijvoorbeeld waar het betreft het vervallen van de aansluitplicht en de uitbreiding van controle naar alle marktdeelnemers, gaat de kantonrechter daaraan voorbij. Daarvoor dienen zij niet bij hem maar bij de wetgever te zijn.
2.10 Voor zover de bezwaren van De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum zijn toegesneden op de vraag of de wettelijke regelgeving in concreto toereikend is voor het incasseren van een bijdrage in de kosten van controle (zie hiervoor 2.4 sub w), dan wel dat de uitvoering daarvan vanuit het oogpunt van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is (zie hiervoor 2.4 sub q tot en met s), geldt het navolgende.
2.11 In artikel 1:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat onder bestuursorgaan wordt verstaan “a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed”. Bepalend voor dat laatste is of aan die persoon of dat college een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Dat wordt in de rechtspraak aangenomen als sprake is van een op de wet steunende bevoegdheid om de rechtspositie van de burger eenzijdig te bepalen.
2.12 Op grond van artikel 8 Lw Pro kunnen in een landbouwbesluit een of meer privaatrechtelijke rechtspersonen worden belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens dat besluit gestelde regels. In artikel 13 Lb Pro is bepaald dat Stichting Controlebureau de betreffende toezichtinstantie is. Daaruit vloeit voort dat Stichting Controlebureau in de uitoefening van haar taak zoals omschreven in artikel 13 Lb Pro een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb Pro is. Dat is tussen partijen overigens ook niet in debat.
2.13 In artikel 11 lid 1 Lw Pro is bepaald dat een controle-instelling tarieven kan vaststellen voor de kosten ter zake van het in artikel 8 Lw Pro bedoelde toezicht en de keuring (onderstreping kantonrechter). In lid 4 van voormeld artikel staat dat deze tarieven een rechtstreeks verband houden met de (onder andere) in het eerste lid bedoelde activiteiten (van toezicht en keuring) en niet meer belopen dan ter dekking van de gemaakte kosten die zijn toe te rekenen aan die onderscheiden activiteiten. Op grond van artikel 11 lid 5 Lw Pro kunnen bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld met betrekking tot de oplegging en de inning van de tarieven alsmede met betrekking tot het periodiek aanpassen van de tarieven aan de ontwikkeling van de lonen en de prijzen. Onduidelijk is echter in dit geval gebleven of een dergelijke regeling door de minister is getroffen. Het ontbreken daarvan zou gevolgen kunnen hebben in die zin dat de vordering een toereikende wettelijke grondslag ontbeert. Partijen hebben zich daarover niet uitgelaten.
2.14 Indien, daargelaten hetgeen hiervoor met betrekking tot de wettelijke grondslag is overwogen, ervan wordt uitgegaan dat in casu sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld volgt uit artikel 4:86 Awb Pro dat de verplichting tot betaling daarvan wordt vastgesteld bij beschikking. Aangenomen moet worden dat in dat geval sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Hierop en op de daaraan voor dit geding te verbinden gevolgen zijn partijen evenmin ingegaan.
2.15 In dit geval heeft Stichting Controlebureau besloten de kosten van de controle te innen door middel van het versturen van een factuur. Daarvan uitgaande zijn tegen de achtergrond van hetgeen in 2.14 is overwogen, bij de beoordeling verschillende opties denkbaar. Ofwel de enkele verzending van een factuur schept geen rechtsplicht tot betaling, aangezien die factuur nog moet worden gevolgd door een te nemen bestuursrechtelijk besluit met administratiefrechtelijke bescherming van dien, ofwel de factuur kwalificeert wel als een besluit waartegen echter niet tijdig bezwaar en beroep is ingesteld, zodat de discussie zich toespitst op de vraag of dat besluit formele rechtskracht heeft verkregen, waaraan de civiele rechter zich heeft te conformeren. Denkbaar is ten slotte nog dat sprake is van een anderszins uit de wet voortvloeiende (civielrechtelijke) betalingsverplichting welke slechts aan het oordeel van de gewone civiele rechter is onderworpen. Over de implicaties van dit alles hebben partijen zich niet uitgelaten.
2.16 Wat daar verder echter van zij, voor alle hiervoor genoemde gevallen geldt uiteindelijk dat in artikel 11 lid 6 Lw Pro is bepaald dat bij gebreke van betaling binnen de door de gestelde termijn de controle-instelling het verschuldigde bedrag kan invorderen bij dwangbevel, waarop de artikelen 4:114 tot en met 4:124 Awb van overeenkomstige toepassing zijn, dus ook de in artikel 4:122 Awb Pro genoemde vereisten met betrekking tot het bedrag van de aanmaningsvergoeding, de ingangsdatum van de wettelijke rente en de kosten van het dwangbevel. Daarbij is daarnaast van belang dat ex 4:123 Awb bekendmaking van een dwangbevel bij exploot, met vermelding van de rechtbank (eventueel sector kanton) waarbij tegen dat bevel en de ten uitvoerlegging daarvan overeenkomstig de bepalingen van artikel 438 en Pro 438a Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (executiegeschil) kan worden opgekomen. Een zodanig bevel heeft stichting Controlebureau echter niet heeft uitgevaardigd. Gelet daarop kan slechts de slotsom zijn dat zij niet in haar vordering kan worden ontvangen. In redelijkheid kan immers niet worden aanvaard dat (de verzending van) een factuur leidt tot een betalingsverplichting die met een met procedurele waarborgen omgeven dwangbevel gelijk kan worden gesteld. De slechts als uitvloeisel van het verweer in conventie ingestelde tegenvordering deelt in voormeld lot, zodat zal worden beslist als volgt.
2.17 Stichting Controlebureau dient in conventie als de in het ongelijk gestelde partij te worden verwezen in de kosten van het geding aan de zijde van De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum gevallen. In aanmerking genomen de geringe omvang van het processuele debat bestaat in de reconventie aanleiding de kosten te compenseren.
4. De beslissing
De kantonrechter
in conventie
verklaart Stichting Controlebureau niet ontvankelijk in haar vordering;
verwijst Stichting Controlebureau in de kosten van het geding aan de zijde De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum gevallen en veroordeelt die partij derhalve tot betaling van deze kosten aan die zijde gevallen en tot op heden begroot op
€ 60,00 voor salaris van hun gemachtigde;
in reconventie
verklaart De Boerenschuur en Vereniging Vakcentrum niet ontvankelijk in hun vordering;
compenseert de proceskosten, zodanig dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.L.L. Poeth, kantonrechter, en uitgesproken op de openbare terechtzitting van woensdag 13 april 2011 in tegenwoordigheid van de griffier.