Uitspraak
RECHTBANK BREDA
Sector bestuursrecht, team bestuursrecht
procedurenummer: 11 / 2876 GEMWT
uitspraak van de meervoudige kamer
in de zaak van
de vennootschap “Recreatiepark Fort Oranje B.V.”,
gevestigd te Rijsbergen, eiseres,
gemachtigde mr. H.L.A.M. Swagemakers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert,
verweerder.
1. Procesverloop
Eiseres heeft op 24 mei 2011 beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 28 april 2011 met kenmerk 2011/1111 (bestreden besluit), inzake een last onder dwangsom.
Het beroep is behandeld ter zitting van 8 juni 2011. De gemachtigde van eiseres was daarbij aanwezig. Hij werd vergezeld door [bestuurder] en [bestuurder] (bestuurders van eiseres). Verweerder liet zich vertegenwoordigen door [woordvoerder verweerder], die zich liet bijstaan door [woordvoerder brandweer] (werkzaam bij de Zundertse brandweer).
2. Beoordeling
2.1 Eiseres exploiteert een camping, genaamd “Fort Oranje”, op het perceel Bredaseweg 33 te Rijsbergen, een terrein waarop ongeveer 630 (sta)caravans zijn geplaatst. Zij correspondeert sinds een aantal jaren met verweerder over de brandveiligheid op het campingterrein.
Bij besluit van 28 september 2010 heeft de gemeenteraad van Zundert (gemeenteraad) de Brandbeveiligingsverordening 2010 (Verordening 2010) vastgesteld. De Verordening 2010 is per 15 oktober 2010 in werking getreden, en vervangt de
– op 29 september 1998 door de gemeenteraad vastgestelde – Brandbeveiligingsverordening (Verordening 1998).
Volgens verweerder beschikt eiseres niet over een gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 of een daarmee vergelijkbare vergunning. In het verlengde hiervan meent verweerder dat eiseres een overtreding begaat, indien op het terrein meer dan 50 bezoekers aanwezig zijn. Verweerder wenst deze situatie niet te gedogen. In dit kader heeft hij – onder verwijzing naar rapportages van de plaatselijke brandweer – gesteld dat de veiligheid van de bezoekers van de camping momenteel gevaar loopt.
Bij besluit van 14 december 2010 (primair besluit) heeft verweerder eiseres gelast om binnen zes weken na verzending van dit besluit de camping te sluiten dan wel ervoor te zorgen dat op het campingterrein niet meer dan 50 personen aanwezig zijn, op straffe van een dwangsom van € 20.000 per overtreding, met een maximum van € 500.000.
Op 19 januari 2011 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt. Op 23 januari 2011 heeft zij aan de voorzieningenrechter gevraagd om schorsing van het primaire besluit.
Bij besluit van 1 februari 2011 heeft verweerder de in het bestreden besluit genoemde begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter.
In zijn uitspraak van 4 maart 2011 met procedurenummer 11 / 568 GEMWT VV heeft de voorzieningenrechter het verzoek om schorsing afgewezen.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit, zoals gewijzigd op 1 februari 2011, in stand gelaten. Daartoe heeft hij in hoofdzaak overwogen dat eiseres artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 overtreedt, dat geen concreet zicht op legalisering bestaat, en dat ook overigens niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg staan.
Bij besluiten van 4 mei 2011, 11 mei 2011 en 17 mei 2011 (invorderingsbeschikkingen) heeft verweerder medegedeeld dat eiseres dwangsommen heeft verbeurd, en dat is besloten om deze dwangsommen te gaan invorderen.
2.2 Eiseres staat op het standpunt dat de aan haar opgelegde last onder dwangsom ten onrechte in stand is gelaten. Ter ondersteuning van dit standpunt betoogt eiseres – kort en zakelijk weergegeven – het volgende.
Er is geen sprake van een overtreding. Het campingterrein wordt namelijk voor een belangrijk deel in beslag genomen door gebouwen, en de Verordening 2010 geldt niet voor gebouwen. Bovendien beschikt eiseres over een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010. De indertijd aan haar verleende vergunning ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie (WOR) is immers gelijk te stellen aan een vergunning als bedoeld in artikel 2.1.1, eerste lid, van de Verordening 1998, en ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening 2010 moet een vergunning op grond van de Verordening 1998 worden aangemerkt als een vergunning op grond van de Verordening 2010.
Er bestaat concreet zicht op legalisering. Eiseres heeft op 28 februari 2011 namelijk uitdrukkelijk gevraagd om verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010, en op basis van de thans bij verweerder bekende gegevens behoort verlening van de gevraagde vergunning binnen afzienbare termijn tot de mogelijkheden.
Er zijn bijzondere omstandigheden die aan handhavend optreden in de weg staan. Verweerder heeft namelijk gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, door de exploitatie van de camping gedurende een reeks van jaren te gedogen en zelfs te faciliteren, en door gedurende die periode te suggereren dat de camping voldoet aan alle eisen om de veiligheid van de bezoekers te garanderen.
Verweerder heeft bovendien gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, door te bepalen dat dwangsommen per overtreding worden verbeurd. Het gaat in dit geval namelijk om een voortdurende overtreding.
Verweerder heeft ook gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het bedrag aan te verbeuren dwangsommen is namelijk onredelijk hoog.
Eiseres vraagt de rechtbank om het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen, alsmede om zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. Verder wil eiseres dat de rechtbank verweerder veroordeelt tot vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Eiseres heeft ook de rechtmatigheid van de invorderingsbeschikkingen betwist.
2.3 Artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verstaat onder een last onder dwangsom: de herstelsanctie, inhoudende (a) een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en (b) de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb eist dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb – voor zover hier relevant – heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2.4 Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2010 is het verboden zonder of in afwijking van een door het college verleende gebruiksvergunning een inrichting in gebruik te hebben of te houden, voor zover daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn.
Artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening 2010 verstaat onder inrichting: een voor mensen toegankelijke ruimtelijk begrensde plaats voor zover die geen bouwwerk is.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening 2010 worden vergunningen die zijn verleend onder werking van de Verordening 1998 die van kracht zijn op het moment van inwerkingtreding van de Verordening 2010, aangemerkt als vergunning krachtens deze verordening.
2.5.1 De rechtbank stelt voorop dat de omvang van voorliggende geding is beperkt tot de vraag of verweerder de opgelegde last onder dwangsom in stand mocht laten, en – ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb – tot de vraag of de invorderingbeschikkingen rechtens stand kunnen houden.
2.5.2 De brieven van 21 maart 2011, 23 maart 2011, 24 maart 2011, 6 april 2011, 7 april 2011, 11 april 2011, 12 april 2011 en 18 april 2011 – waarin verweerder volstaat met de mededeling dat dwangsommen zijn verbeurd en dat eiseres deze dwangsommen moet betalen – kunnen niet worden aangemerkt als beschikkingen in de zin van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat zowel de verbeurte van dwangsommen als de verplichting tot betaling van verbeurde dwangsommen rechtstreeks uit de wet voortvloeien. Zij voegt daaraan toe dat pas aanleiding ontstaat een geschil over de betaling van dwangsommen aan een rechter voor te leggen, indien een bestuursorgaan heeft besloten om tot invordering over te gaan. De rechtbank concludeert dan ook dat voornoemde brieven niet als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb kunnen worden aangemerkt.
De brief van 24 mei 2011 is een aanmaning in de zin van artikel 4:112, eerste lid, van de Awb. Tegen deze beschikking kunnen echter geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend, ingevolge artikel 8:4, aanhef en onder m, van de Awb, bezien in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van deze wet.
2.5.3 Ter zitting is namens eiseres uitdrukkelijk verklaard dat het beroep niet tevens is gericht tegen verweerders besluit van 20 april 2011 waarbij de aanvraag van eiseres, gedateerd 28 februari 2011, om verlening van een gebruiksvergunning – met toepassing van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb – buiten behandeling is gelaten.
Reeds om deze reden zal de rechtbank de door eiseres gepresenteerde stellingen die zien op de mogelijkheid tot het (alsnog) verlenen van een gebruiksvergunning, slechts bespreken voor zover deze relevant zijn voor de beoordeling van het betoog dat concreet zicht op legalisering bestaat. Gelet hierop komt aan de stellingen van eiseres over de conclusies van deskundigen die plannen van aanpak hebben opgesteld, hier niet de betekenis toe die eiseres er blijkbaar aan gehecht wil zien.
2.5.4 Bij het vorenstaande neemt de rechtbank in aanmerking dat zij bij het toetsen van de rechtmatigheid van het bestreden besluit en de invorderingsbeschikkingen slechts rekening mag houden met feiten en omstandigheden zoals die zich ten tijde van het nemen van de betreffende besluiten voordeden.
2.6.1 De rechtbank oordeelt dat verweerder bevoegd was tot het opleggen en in stand laten van de gewraakte last onder dwangsom. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
2.6.2 Het terrein waarop eiseres de camping exploiteert, moet worden aangemerkt als een inrichting in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening 2010. Het is namelijk een voor mensen toegankelijke plaats die ruimtelijk duidelijk is begrensd. Dit wordt niet anders doordat op het campingterrein diverse gebouwen staan. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de Verordening 2010 onder meer strekt tot het treffen van maatregelen die verhinderen dat brand van het ene op het andere kampeermiddel overslaat, ongeacht de aard van die kampeermiddelen.
2.6.3 Op 14 december 2010 (toen werd het primaire besluit genomen) en op 18 maart 2011 (toen verstreek de begunstigingstermijn) beschikte eiseres niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010.
Op 14 december 2010 en 18 maart 2011 beschikte eiseres evenmin over een vergunning die op één lijn kan worden gesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010.
Hierbij neemt de rechtbank allereerst in aanmerking dat aan eiseres nooit op grond van de Verordening 1998 een vergunning is verleend.
Verder overweegt de rechtbank dat de aan eiseres verleende vergunning op grond van de WOR met ingang van 1 oktober 2008 is vervallen, aangezien de WOR per die datum niet langer geldt. Reeds om deze reden kan eiseres geen aanspraak maken op de bescherming die artikel 9, eerste lid, van de Verordening 2010 biedt.
Bovendien kan een vergunning op grond van de WOR niet worden gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.1.1 van de Verordening 1998. De WOR en de Verordening 1998 regelen immers (voor een deel) verschillende onderwerpen, en daarom zijn de vergunningen op grond van deze regelingen niet onderling inwisselbaar. Dit wordt niet anders als de vergunning op grond van de WOR ook enige voorschriften over brandveiligheid bevatte.
Aan de hand van de gedingstukken en de behandeling ter zitting neemt de rechtbank als vaststaand aan dat op zowel 14 december 2010 als op 18 maart 2011 meer dan 50 personen op het campingterrein verbleven.
2.6.4 Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat eiseres het in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 geformuleerde verbod overtrad toen verweerder het primaire besluit nam, en ook toen de begunstigingstermijn verstreek. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook bevoegd om met bestuursrechtelijke middelen handhavend op te treden.
2.7.1 Naar het oordeel van de rechtbank is niet staande te houden dat verweerder redelijkerwijs had moeten afzien van handhavend optreden, en evenmin dat verweerder had moeten kiezen voor andere en lagere dwangsommen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
2.7.2 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) moet het bestuursorgaan in beginsel handhavend optreden tegen overtreding van een wettelijk voorschrift, gelet op het algemeen belang dat met handhaving is gediend. In dit kader heeft de AbRS reeds vele malen overwogen dat het bestuursorgaan slechts onder bijzondere omstandigheden van handhaving mag afzien, en dat zo’n situatie zich kan voordoen (a) indien concreet zicht op legalisering bestaat, en (b) handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
2.7.3 Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bestond geen concreet zicht op legalisering. In zoverre verwijst de rechtbank naar het besluit van 20 april 2011. Hieraan voegt zij toe dat ten tijde van het nemen van bestreden besluit geen aanleiding bestond tot de gerechtvaardigde veronderstelling dat verweerder zijn standpunt ten gunste van eiseres zou wijzigen. In dit kader overweegt de rechtbank – onder verwijzing naar artikel 6:16 van Pro de Awb – dat een bezwaar de werking van een besluit niet opschort.
2.7.4 De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de handelwijze van verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel komt. Volgens vaste jurisprudentie va n de AbRS – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juni 2011 (LJN: BQ8857) – vereist een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel een aan het bestuursorgaan toe te rekenen toezegging van een daartoe bevoegd persoon waaraan de belanghebbende rechtens te honoreren verwachtingen kan ontlenen. Van zo’n toezegging is niet gebleken. Er valt immers niet te wijzen op een schriftelijke verklaring waarin door of namens verweerder uitdrukkelijk is toegezegd of gesuggereerd dat handhavend optreden wegens het ontbreken van een gebruiksvergunning achterwege zal blijven, en evenmin op stukken die een aan verweerder toe te rekenen suggestie wekt.
Verder acht de rechtbank relevant dat aan het langdurig stilzitten van een bestuursorgaan niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat het betreffende orgaan de illegale situatie (stilzwijgend) zal blijven gedogen.
Overigens moet uit de gedingstukken worden afgeleid dat verweerder zich al gedurende enige jaren zorgen maakt over de brandveiligheid van het campingterrein. Onder deze omstandigheden mocht eiseres er niet op vertrouwen dat verweerder zou blijven toestaan dat de camping zonder geldige gebruiksvergunning wordt geëxploiteerd.
De rechtbank ziet evenmin grond voor het oordeel dat de handelwijze van verweerder in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel komt. In navolging van verweerder kwalificeert de rechtbank de schending van artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 niet als een overtreding met een voortdurend karakter. Het is in de praktijk immers mogelijk om de camping geopend te hebben zonder in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010 te handelen, omdat niet altijd meer dan 50 personen op het campingterrein aanwezig hoeven te zijn. Ter zitting is namens verweerder verklaard dat tijdens controles niet altijd meer dan 50 personen werden aangetroffen.
Bovendien is eiseres in staat om een dreigende overtreding te voorkomen door actief op te treden als er zich bijna 50 mensen op het terrein bevinden. Eiseres behoort namelijk te weten hoeveel personen ter plaatse aanwezig zijn, en kan door sluiting van de slagboom en/of schriftelijke mededelingen invloed uitoefenen op het aantal personen dat binnen haar inrichting verblijft.
Onder deze omstandigheden acht de rechtbank het niet onredelijk dat verweerder heeft besloten om de verbeurte van dwangsommen aan individuele overtredingen te koppelen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de keuze van verweerder – blijkens de behandeling ter zitting – is ingegeven door de wens om bewijsproblemen zoveel mogelijk te voorkomen. Bovendien geldt dat verweerder bij de keuze als bedoeld in artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb beschikt over een ruime mate aan beleidsvrijheid, en dat de bestuursrechter het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend mag toetsen.
De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat de handelwijze van verweerder in strijd met het evenredigheidsbeginsel komt. Het ligt namelijk op de weg van eiseres om te wijzen op feiten en omstandigheden die aanleiding geven tot het vermoeden dat zij door betaling van de dwangsommen in onevenredig grote problemen komt. Dit is echter niet gebeurd; eiseres heeft volstaan met de niet nader geadstrueerde stelling dat een dwangsom van € 500.000 heel hoog is. Gelet hierop hoefde verweerder geen nader onderzoek naar de financiële mogelijkheden van eiseres te verrichten.
Verder overweegt de rechtbank – onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.7 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 maart 2011 – dat het waarborgen van veiligheid van campingbezoekers een zwaarwegend algemeen belang is, en dat deze omstandigheid een rechtvaardiging vormt voor een effectieve prikkel tot naleving van artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010.
2.7.5 Aan de hand van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder noodzaakten om van handhavend optreden af te zien. Naar het oordeel van de rechtbank kon en mocht verweerder de gewraakte last onder dwangsom dan ook in stand laten.
2.8.1 Onder verwijzing naar rechtsoverweging 2.7.5 neemt de rechtbank bij de beoordeling van het beroep, voor zover dit tegen de invorderingsbeschikkingen is gericht, de rechtmatigheid van het primaire besluit als uitgangspunt.
Op basis hiervan constateert de rechtbank dat de in de invorderingsbeschikkingen genoemde dwangsommen zijn verbeurd, en dat eiseres deze dwangsommen – ingevolge artikel 5:33 van Pro de Awb – binnen zes weken na de verbeurte ervan moet betalen. Voor de rechtbank staat namelijk vast dat eiseres op 19 maart 2011, 20 maart 2011, 22 maart 2011 en 23 maart 2011 handelde in strijd met de aan haar gegeven last om minder dan 50 personen op het campingterrein aanwezig te hebben. Eiseres heeft immers niet betwist dat op deze data meer dan 50 personen binnen haar inrichting verbleven. Op 19 maart 2011, 20 maart 2011, 22 maart 2011 en 23 maart 2011 beschikte eiseres niet over een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2010. In zoverre verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 2.6.3.
2.8.2 Aan de hand van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de invorderingsbeschikkingen rechtens stand kunnen houden.
2.9 De rechtbank komt tot de slotsom dat de tegen het bestreden besluit en de invorderingsbeschikkingen gerichte gronden niet kunnen slagen. Daarom zal zij het beroep ongegrond verklaren. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling ten laste van verweerder.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. C.A.F. van Ginneken, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. R.F. van Aalst, leden, en door de voorzitter en mr. L.M. Koenraad, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen en andere belanghebbenden hoger beroep instellen
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 te 2500 EA
‘s-Gravenhage. De termijn daarvoor bedraagt zes weken en vangt aan op de dag na verzending van deze uitspraak.
Afschrift verzonden op: 6 juli 2011