Uitspraak
RECHTBANK MIDDELBURG
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11 / 6090, 11 / 6180 en 11 / 6182
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [eiseres 1.], gevestigd te Wemeldinge;
2. [eiseres 2.], gevestigd te Bruinisse;
3. [eiseres 3.], gevestigd te Yerseke,
eiseressen, gemachtigde mr. M. van der Bent
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie als rechtsopvolger van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), verweerder
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 13 januari 2010, verzonden 15 januari 2010, heeft de toenmalige minister van LNV aan eiseressen vergunning verleend voor het vissen van mosselzaad met een zogeheten mosselzaadinvanginstallatie (MZI) voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 (met mogelijke verlenging tot uiterlijk 1 januari 2014) op nader aangeduide plaatsen op de Scheurrak 64 in de Waddenzee, Vuilbaard Noord in de Oosterschelde en Malzwin in de Waddenzee resp. Zuidwal in de Waddenzee.
Bij afzonderlijke besluiten van 9 februari 2011, 29 maart 2011 resp. 19 april 2011 (bestreden besluiten) heeft verweerder als rechtsopvolger van de minister van LNV de bezwaren van eiseressen tegen de vergunningen ongegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder bij de bestreden besluiten de bezwaren van eiseressen tegen een brief van de minister van LNV van 9 september 2009 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting is gevoegd behandeld met de overige beroepen tegen de MZI-vergunningen en heeft plaatsgevonden op 21 maart 2012.
Eiseressen zijn verschenen bij gemachtigde mr. M. van der Bent. Daarnaast heeft eiseres sub 1 zich laten vertegenwoordigen door de heren [woordvoerders eiseres sub 1], eiseres sub 2 door de heer [woordvoerder eiseres sub 2] en eiseres sub 3 door de heer [woordvoerder eiseres sub 3].
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [woordvoerders verweerder].
[derdebelanghebbenden/eiseressen in overige zaken] zijn als derdebelanghebbenden en eisende partijen in de gevoegd behandelde beroepzaken gehoord bij monde van hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Artikel 17 van Pro de Uitvoeringsregeling visserij, zoals deze luidt na de wijzigingen van 7 oktober 2009 en 19 oktober 2009 (hierna te noemen: de Regeling), bepaalt dat het verboden is te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in:
a. de gebieden, genoemd in bijlage 4;
b. de territoriale zee van Nederland, bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet grenzen Nederlandse territoriale zee;
c. het zeegebied, en
d. de kustwateren
Artikel 1, onder x, van de Regeling definieert een MZI als een al dan niet drijvend, aan de bodem verankerd of bevestigd vistuig, bestaande uit verbindingsmateriaal waaraan met het oogmerk om periodiek mosselzaad te oogsten invangsubstraat is bevestigd waaraan mossellarven zich kunnen hechten.
Ingevolge artikel 77b van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de Minister verleend aan personen die in de jaren 2008 en 2009 met een MZI hebben geëxperimenteerd in de kustwateren en waarvoor door de Minister een ontheffing van het verbod, bedoeld in artikel 17, is verleend.
Artikel 77f van de Regeling luidt als volgt:
1. De verlening van een vergunning voor een MZI voor een locatie in de gebieden en mosselkweekpercelen, bedoeld in artikel 77d, derde lid, aan een persoon als bedoeld in artikel 77b, geschiedt op basis van een visplan voor de Waddenzee, Voordelta of Oosterschelde, dat is opgesteld door de personen, bedoeld in artikel 77b.
2. (...).
3. (...)
4. Indien er voor het einde van de periode, bedoeld in artikel 77c, tweede lid, onderdeel b, geen visplan is vastgesteld, geschiedt de toewijzing van een locatie bij de vergunningverlening op de volgende wijze:
a. een persoon als bedoeld in artikel 77b krijgt een locatie vergund op een mosselkweekperceel of in een gebied, waar hij in 2008 en 2009 voor ten minste de helft van zijn invangcapaciteit een MZI heeft geëxploiteerd en dat genoemd wordt in bijlage 14B;
b. een persoon als bedoeld in artikel 77b, die op grond van onderdeel a geen locatie krijgt vergund, wijst de Minister op basis van visserijkundige overwegingen een gebied toe dat genoemd wordt in bijlage 14B.
c. de vaststelling van de exacte locatie van elke aanvrager binnen de gebieden, bedoeld in onderdeel a en b, geschiedt door middel van loting.
5. De vergunning voor een MZI voor een locatie in het gebied, bedoeld in artikel 77d, derde lid, wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die de personen, bedoeld in artikel 77b, in de jaren 2008 en 2009 hebben geëxploiteerd.
Krachtens artikel 77g van de Regeling wordt een vergunning voor een MZI verleend voor de duur van twee jaar. De vergunning kan worden verlengd met een door de Minister te bepalen termijn.
Artikel 77g, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat vergunningen voor een MZI op grond van artikel 77b vanaf 1 januari 2014 niet verleend.
2. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is het volgende naar voren gekomen.
In de traditionele manier van mosselvissen wordt het mosselzaad van de zeebodem geschraapt. Omdat dit negatieve gevolgen heeft voor de natuurwaarden in de zee en op de zeebodem heeft verweerder beleid geïnitieerd dat is gericht op de omslag naar meer duurzame vormen van (schelpdier)visserij. In lijn met dit beleid is tussen belanghebbende partijen - waaronder verscheidene natuurorganisaties, de mosselsector en de toenmalige minister van LNV - het zogeheten Mosselconvenant gesloten. Daarin is het streefdoel opgenomen om te komen tot een duurzame mosselsector waarbij na 2020 geen bodemberoerende visserij naar mosselzaad meer plaatsvindt. Afgesproken is dat de bodemberoerende visserij in stappen zal worden afgebouwd. Als alternatieve en duurzame vangstmethode komt de MZI hiervoor geleidelijk in de plaats. Volgens de minister van LNV hebben MZI’s zich in de jaren 2005 t/m 2009 - de experimenteerfase - bewezen als goed alternatief voor de traditionele visserij. In een brief van 9 september 2009 is van de zijde van de minister van LNV aan de experimenteerders medegedeeld dat zij in de gelegenheid gesteld zullen worden de gedane investeringen terug te verdienen in de vorm van een generieke tegemoetkoming. Deze houdt in dat de experimenteerders gedurende een overgangstermijn van vier jaar een vergunning krijgen om een MZI te exploiteren. De experimenteerders zullen volgens de brief van 9 september 2009 een ruimte vergund krijgen die nodig is voor de MZI’s waarmee zij in 2008 en 2009 hebben geëxperimenteerd. In een bijlage bij deze brief is per experimenteerder de daarvoor benodigde oppervlakte berekend.
Het Besluit houdende bekendmaking locaties voor het vissen met MZI’s, Stcrt. 27 oktober 2009, nr. 16342, gaat uit van 730 ha, waarvan 327 ha wordt uitgegeven in de 1e tranche in verband met het monitoren van de gevolgen voor de natuur (Imares-onderzoek). De ruimte die in de Nederlandse wateren in aanmerking komt voor deze vorm van visserij is dus beperkt. Daarom moeten de beschikbare locaties verdeeld worden tussen de bedrijven die met MZI’s mosselzaad willen invangen. De experimenteerders zijn zelf niet tot een voor iedereen bevredigende verdeling kunnen komen, zodat de minister van LNV genoodzaakt was om de locaties toe te delen. Daarbij heeft de minister zoveel als mogelijk rekening gehouden met de locaties waar de experimenteerders de afgelopen jaren reeds actief waren en is de verdeling van de overige locaties geschied door loting. Voor alle vergunningen geldt dat zij voor twee jaar verleend zijn en dat deze vergunning één keer verlengd kan worden met nog eens twee jaar. Met ingang van 1 januari 2014 zullen alle beschikbare MZI-locaties herverdeeld worden onder de traditionele mosselkwekers en het bedrijf [naam bedrijf]. In de brief van 29 september 2010 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal heeft de toenmalige minister van LNV aangekondigd dat voor [naam bedrijf] een uitzondering zal worden gemaakt omdat de oprichter van dit bedrijf van buiten de mosselsector komt en ruim vóór de anderen, zonder dat sprake was van enige vorm van MZI’s in Nederland, eigenstandig is gestart met het experimenteren met MZI’s. De minister heeft daarom aangegeven voornemens te zijn [naam bedrijf] via het verlenen van een vergunning in staat te stellen om zijn MZI’s ook na 1 januari 2014 te kunnen blijven exploiteren.
Eiseres sub 1 heeft vergunning gekregen voor het vissen van mosselzaad met een MZI (longlines en Bouchotpalen) voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 (met mogelijke verlenging tot uiterlijk 1 januari 2014) op nader aangeduide plaatsen op de Scheurrak 64 in de Waddenzee. Het betreft een oppervlakte van 0,1 ha.
Eiseres sub 2 heeft vergunning gekregen voor het vissen van mosselzaad met een MZI voor de periode van 13 januari 2010 t/m 31 december 2011 (met mogelijke verlenging tot uiterlijk 1 januari 2014) op nader aangeduide plaatsen op de Vuilbaard Noord in de Oosterschelde (4,4 ha) en op 2 locaties op Malzwin in de Waddenzee (4,8 ha).
Eiseres sub 3, destijds tezamen met [naam B.V.] en [naam B.V.] handelend onder de naam [naam bedrijf], had de beschikking over de (gezamenlijke) vergunning voor het vissen van mosselzaad met een MZI op nader aangeduide plaatsen op de Zuidwal in de Waddenzee (21,4 ha).
Eiseressen hebben bezwaarschriften ingediend tegen de verleende vergunningen omdat de vergunde oppervlakte naar hun mening te gering is om de gedane investeringen te kunnen terugverdienen en omdat ze de termijn van vier jaar te kort vinden. Daarnaast hebben eiseressen bezwaar gemaakt tegen de brief van 9 september 2009. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseressen tegen de brief van 9 september 2009 niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren tegen de vergunningen ongegrond verklaard.
3. Eiseressen hebben in beroep betoogd dat de brief van 9 september 2009 op rechtsgevolg is gericht en dat de desbetreffende bezwaren daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard zijn. Met betrekking tot de vergunningverlening hebben eiseressen aangevoerd dat verweerder bij de berekening van de toegekende MZI-ruimte niet in redelijkheid het ruimtebeslag van de in 2008 gebruikte MZI’s als uitgangspunt heeft kunnen nemen. Eiseressen sub 2 en sub 3 hebben daarnaast aangevoerd dat de verankering van hun MZI’s ruimer is dan door verweerder is ingeschat, waardoor ook de berekening van de MZI-ruimte onjuist is. Voorts hebben zij betoogd dat door de Directeur-Generaal van het ministerie van LNV is toegezegd dat zij qua vergunningverlening gelijkgesteld zouden worden met [naam bedrijf]. Daarnaast hebben eiseressen zich op het standpunt gesteld dat de experimenteerfase nooit afgebakend is geweest en dat vier jaar te kort is om de investeringen terug te kunnen verdienen. Volgens eiseressen is (artikel 77g van) de Regeling dan ook onverbindend.
4. De brief van 9 september 2009 bevat de mededeling dat de experimenteerders gedurende een overgangstermijn van vier jaar een bepaalde MZI-ruimte krijgen toebedeeld. In een bijlage bij deze brief is de berekening van de desbetreffende MZI-ruimtes opgenomen. Uit deze brief noch uit de bijlage vloeien rechtsgevolgen voort. Anders gezegd, door deze brief is de rechtspositie van eiseressen niet gewijzigd. Deze brief maakt niet dat voor eiseressen het visverbod van artikel 17 van Pro de Regeling niet meer geldt. Die rechtsgevolgen worden eerst in het leven geroepen door de verlening van de vergunningen. Gelet hierop heeft verweerder de bezwaarschriften van eiseressen tegen de brief van 9 september 2009 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van eiseressen is in zoverre ongegrond.
5. Met betrekking tot de beroepen tegen de vergunningen stelt de rechtbank voorop dat de vergunningen zijn verleend voor de periode van 13 januari 2010 tot 1 januari 2012 en dat deze periode reeds verstreken is. Dit betekent echter niet dat eiseressen geen belang meer hebben bij beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Eiseressen hebben gesteld dat zij schade hebben geleden ten gevolge van de in hun ogen te beperkte omvang van de locatie waar de vergunning op ziet. Daarnaast dient volgens vaste jurisprudentie procesbelang te worden aangenomen bij bezwaar of beroep tegen voor een bepaalde periode genomen inhoudelijke besluiten die hangende de procedure zijn geëxpireerd, indien opvolgende soortgelijke besluiten zijn te verwachten. Ter zitting is aangegeven dat inmiddels de vergunningen voor de periode 1 januari 2012 tot 1 januari 2014 aan de experimenteerders verleend zijn. De rechtbank is daarom van oordeel dat eiseressen voldoende procesbelang hebben bij het volgen van deze procedure.
Naar het oordeel van de rechtbank reikt het procesbelang van eiseressen echter niet zover dat thans ook een eventuele vergunning voor de periode na 1 januari 2014 ter beoordeling kan staan omdat per 1 januari 2014 de situatie verandert:
- de resultaten van het onderzoek van Imares zijn dan bekend;
- de volgende stap van de transitie volgt (met meer mogelijke MZI-locaties);
- artikel 77c van de Regeling en de bijlage bij de Regeling worden aangepast.
Na die datum zullen alle beschikbare MZI-locaties herverdeeld worden onder de traditionele mosselkwekers. Aanvragen om vergunning voor de periode na 1 januari 2014 zullen te zijner tijd getoetst moeten worden aan de dan geldende regelgeving. Bezwaren van aanvragers tegen de na 1 januari 2014 vergunde (grootte van) locaties kunnen pas tegen de desbetreffende vergunningen worden ingebracht. Dit betekent dat de bezwaren van eiseressen tegen de toezegging van de minister van LNV aan de oprichter van [naam bedrijf] dat hij zijn MZI’s ook na 1 januari 2014 mag blijven exploiteren, thans niet aan de orde kunnen komen. De uitzonderingspositie van [naam bedrijf] geldt niet voor de onderhavige periode van vier jaar, zodat van de door eiseressen gestelde strijd met het gelijkheidsbeginsel - wat daar verder ook van zij - geen sprake is.
6. Zoals hiervoor is opgemerkt is de termijn van maximaal vier jaar vastgelegd in artikel 77g van de Regeling. Volgens eiseressen is deze periode te kort en volgens de traditionele mosselkwekers, die als derdebelanghebbenden tot de onderhavige procedure zijn toegelaten, is deze periode te lang. Aan een algemeen verbindend voorschrift, als neergelegd in artikel 77g van de Regeling, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de toenmalige minister van LNV - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten. De rechtbank wijst hierbij op onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 juni 2005, LJN: AT8009 en 31 augustus 2011, LJN: BR6351.
In het onderhavige geval heeft de minister van LNV gekozen voor een overgangstermijn voor de experimenteerders van vier jaar. Daartoe is overwogen dat de experimenteerfase per definitie tijdelijk was en dat ten aanzien van de experimenteerders nimmer de verwachting is gewekt dat zij de locatie voor altijd mochten behouden. Deze locaties zijn vastgesteld na consultatierondes en een Open Plan Procedure, waarbij alle belangen geïnventariseerd zijn: natuur, recreatie, beroepsvaart, experimenteerders, traditionele mosselvisserij en garnalenvisserij. Voorts is er voor gekozen om in de 1e tranche slechts een deel van de mogelijke MZI-locaties beschikbaar te stellen (in verband met het monitoren van de natuur). Anderzijds betekent deze tijdelijkheid niet dat de mosselkwekers die niet geëxperimenteerd hebben, er op mochten vertrouwen dat aan de experimenteerders na de experimenteerfase (dus over de periode 2010-2014) nooit meer een vergunning verleend zou worden. De minister van LNV was daartoe niet verplicht, maar heeft besloten niettemin van de ter zake aanwezige beleidsvrijheid gebruik te maken op grond van de overweging dat de experimenteerders de MZI’s tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij hebben ontwikkeld en daardoor hebben bijgedragen aan één van de primaire doelstellingen van het ministerie van LNV, te weten de innovatie in de visserijsector. Met deze vergunningen zijn de experimenteerders in staat gesteld zich voor te bereiden op het einde van de exploitatie van de experimentlocaties en kunnen zij door hen gedane investeringen terugverdienen. De minister van LNV heeft zich gerealiseerd dat mogelijk niet alle ondernemingen precies hun investeringen zouden kunnen terugverdienen. Dit zou het geval kunnen zijn bij ondernemingen die relatief laat (bijv. in 2007) gestart zijn met experimenteren. De investeringen hebben echter ook tot voordeel kunnen leiden, bijvoorbeeld bij ondernemingen die al vóór het experimenteerbeleid met MZI’s begonnen zijn. Het bleek ondoenlijk om voor elk individueel bedrijf een redelijke overgangstermijn te bepalen, aldus de minister van LNV.
De rechtbank leidt uit vorenstaande toelichting af dat de minister van LNV de betrokken belangen geïnventariseerd heeft en op basis daarvan bewust heeft gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar. De rechtbank acht deze keuze niet onbegrijpelijk en ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de belangenafweging onzorgvuldig of onredelijk zou zijn. Aangezien voorts gesteld noch gebleken is dat de hiervoor aangehaalde bepalingen van de Regeling in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, moet de conclusie zijn dat zij verbindend zijn. Gelet hierop dient de beroepsgrond van eiseressen dat de overgangstermijn van vier jaar te kort is, te falen.
7. Bij brief van 9 september 2009 is van de zijde van de minister van LNV aangegeven dat bij de berekening van de toegekende oppervlakte aan MZI-ruimte is uitgegaan van de ruimte die de experimenteerders volgens hun eigen rapportage in het ijkjaar 2008 hebben ingenomen met hun MZI-systeem. Daarnaast is rekening gehouden met de eerder door de minister van LNV verleende vergunningen, voor zover daar aantal en omvang van systemen zijn genoemd. Voorts is van elk MZI-systeem een standaardlengte voor de verankering bepaald en is uitgegaan van een werkruimte van 10 meter aan weerszijden van een MZI. Aanvankelijk was het ministerie van LNV bij de lengte van de verankering uitgegaan van de gemiddelde lengte van de verschillende systemen in het desbetreffende kustwater, maar naar aanleiding van reacties van de experimenteerders is dit gewijzigd in de maximaal gebruikte verankeringsruimte voor de verschillende systemen. Aldus is voor elke experimenteerder het aantal hectaren berekend dat nodig is om het in 2008 ingezette systeem te gebruiken. Voor eiseressen is op deze wijze de MZI-ruimte op resp. 0,1 ha, 9,2 ha (totaal) en 21,4 ha bepaald. De rechtbank acht dit onjuist noch onredelijk. Eiseres sub 1 heeft betoogd dat verweerder de situatie in 2009 als uitgangspunt moeten nemen omdat zij in dat jaar 2,22 ha in gebruik had, hetgeen evident afwijkt van de voorheen in gebruik zijnde 0,1 ha. In 2009 is eiseres sub 1 echter overgestapt op een ander MZI-systeem (met een andere verankering). De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat eiseres sub 1 daarmee een ander experiment heeft aangevangen. Gelet op het doel en de strekking van de overgangstermijn, te weten experimenteerders de mogelijkheid te bieden door hen gedane investeringen terug te verdienen, lag het niet in de rede dat verweerder ook de mogelijkheid zou bieden om nieuwe investeringen terug te verdienen. Eiseressen sub 2 en sub 3 hebben gesteld dat de verankering van hun MZI-systemen ruimer is, maar zij hebben dit niet onderbouwd. Zij hebben dan ook niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de totale lengte van de door hen gebruikte MZI-systemen te gering heeft ingeschat.
8. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.P. Hertsig, voorzitter, en mr. T. Peters en mr. H.W.M. Pulskens, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 mei 2012.
P.H.M. Verdonschot, griffier L.P. Hertsig, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 8 juni 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.